城乡融合视角下 城郊宅基地流转问题与模式构想

王婕 金丽馥

摘要：城郊地区是城市和农村紧密相连的部分，是农村中经济较为发达的边缘地带，其宅基地对于缓解城市土地资源瓶颈和减轻新市民用房压力具有重要作用。城郊宅基地使用权流转对促进城郊农村发展、助推城市建设有着不可替代的现实意义，以其内生价值促增城郊农民财产性收入，以其较低的价格满足大部分新市民对住房的需求。然而，当前城郊宅基地流转无法可依导致权益纠纷难解决，流转渠道不畅使得宅基地价值难显化，并且隐形流转屡禁不止严重影响土地市场稳定。因而，要因地制宜制定城郊宅基地流转条例，由政府主导搭建宅基地交易平台，还要建立宅基地流转群众监督机制。

关键词：城乡融合;城郊宅基地;流转问题;流转模式

我国农业、农村城乡融合发展作为乡村振兴战略的重要组成部分，为处于城乡结合部的城郊农村明确了发展方向及路径。土地是农业生产最重要的物质基础与生产资料，解决三农问题的首要任务就是解决好农民土地问题，农村土地的稳定性对社会发展和经济平稳运行起着重要作用。农村宅基地作为农村“三块地”的最后也是最重要的一块，其流转效能直接影响着农民的切身利益和农民市民化的实际进程，也对乡村振兴战略的有效推进和城乡融合发展的质量和效率产生间接影响。城郊农村作为农村经济最为发达的地带，必将成为宅基地改革实践的前沿阵地。加快城郊农村宅基地改革试点工作，将对城市建设水平的提升和城郊农村的高质量发展起着不可替代的战略支撑作用，而且将为全国农村宅基地改革提供可实施方案，具有重要的示范作用。

一、城乡融合进程中城郊宅基地流转的必要性

城乡融合发展为处在城乡结合部的城郊农村农民的生活带来了根本性的变化，当农民生活水平得到改變，尝到城乡融合带来的“甜头”后，农民就会迫切想要加入到城乡融合的发展浪潮中去，企盼能从中获取更大的收益。宅基地是与农民相关度最高的一块地，其改革是农村土地改革的核心，与农民利益紧密相关，宅基地使用权及其地上农房为农民进城落户提供重要的物质支持。确保宅基地使用权的完整性，以及地上农房的合法流转收益，将在很大程度上推动新生代农民工市民化进程。因此，创新城郊农村宅基地流转模式，以消除农民进城落户后顾之忧，激发农民市民化的动机与活力，是推进城乡融合发展的重要战略举措。

（一）城郊宅基地流转是城郊农民权益实现的根本要求

“耕者有其田，居者有其屋”是农村最基本的制度安排和农民最基本的生活保障，宅基地制度改革也是以这一要求为大前提。虽然，禁止宅基地流转能够保证“居者有其屋”这一基本要求的实现，但与参与城乡融合中农民所需具备的财产权利相比，城郊宅基地的保障功能已经远小于财产功能，因此，限制城郊宅基地流转在一定程度上扼制了农民权益的实现，限制了农民财产的保值增值。相较于普通农村，处于城乡接壤过渡区的城郊农村有着独特的地缘条件优势和资源禀赋优势，凭借着优越的地理条件和政策支持，城郊农村发展日益迅猛，城郊宅基地价值急速升值，成为新城市居民和农村村民都想要争取的宝地。作为拥有城郊宅基地使用权的城郊农民，在城郊农村宅基地升值所带来的增值收益中，理应得到应有的收益分配，在此种情况下，限制宅基地使用权流转已然落后于城乡发展的客观需求。城乡融合发展之路走的是一条城市、农村同兴起，经济同发展的新型道路。遵循城郊农村现实发展规律，尊重城郊农民现实利益诉求，软化僵硬的宅基地流转规定，充分利用乡村振兴战略支持，通过放开城郊宅基地流转限制，帮助城郊农民依法享有其土地收益。

（二）城郊宅基地流转是城乡融合健康发展的必然选择

“促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置”“加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”，这是中央关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见。城郊农村是城市和农村的交汇区，正确处理好城郊宅基地流转问题，对于人口和劳动力的转移以及农业农村集约化水平的提高有着不可或缺的战略意义。城郊宅基地的顺利流转，能够帮助城郊农民更好地加入到城乡融合发展建设中去。对于城郊农民来说，承包地也已低价转租或已被集体收回，依靠土地种植所得收入难以负荷家庭正常生活开支，利用城郊宅基地的天然优势来进行利益减损，通过城郊宅基地及其地上农房的出租、转让、抵押等多种流转方式来实现财产性收入增收，是城郊农民最为理性的选择，也是对其最为公平的制度改革导向。再者，城郊宅基地流转囿于集体经济组织框架，作为对于城郊宅基地有着巨大刚性需求的外来农业转移人口，他们被隔离于可流转主体之外，可交易人群的局限性，既不利于此类人群对于城乡融合发展做出应有贡献，更不利于城郊农民获得合理土地收入，城乡建设将缺乏有力的人力支持。因此，适度放活宅基地使用权，借助其高效入市流转，实现农民权益合理分配、城乡资源有效互补、城乡土地节约利用的城乡融合稳定发展局面。

（三）城郊宅基地流转是新市民生存发展的现实需求

城乡融合不断发展，大量农民工进城务工，农村人口向城镇不断迁移，且当前已经不是单个劳动力的市民化，举家搬迁现象已成为常态。经济较为宽裕的农民会选择进城购房成为城市新市民，而经济条件较为落后的农民进城后面临居无定所的生活状态。这时，城郊宅基地就扮演起能够提供基本住房需求的角色，城郊宅基地的出租价格远低于城市商品房价格，但居住环境、生活条件等却并不差于城市，购买或租赁城郊宅基地及其地上房屋将成为广大新市民为满足在城市生存发展的优先且性价比更高的选择。另一方面，城郊农民也亟待进入城市购置房产，但受限于宅基地使用权及其农房的变现不畅，难以获得原始购房资金，缺少了客观的财产性收入的加持，也使得他们对进城购房望而却步。城郊农民放弃进入城市购房，选择白天在城市打工、子女在城市上学，晚上退回城郊住房生活，导致城郊宅基地不流转，其他新市民便无房可买，生存发展的现实需求得不到满足，便又产生了无处可居的后顾之忧。因此，城郊宅基地流转既是城郊农民的生活需要，也是其他新市民的生存需求。

二、当前城郊宅基地流转中存在的问题

随着城乡融合快速发展，城市外来人口规模显著扩增，新生代农民工市民化和年轻农村大学毕业生进入城市就业发展是社会发展的必然趋势。城市新市民的大量增加引起住房需求的持续扩张，这就需要城郊宅基地发挥起保障新市民居住需求的作用，破除城市住房资源瓶颈，同时，城郊宅基地的经营收益也成为城郊农民财产性收入的重要来源。社会经济的快速发展对人力资源也有着巨大的需求，怎样使新的劳动力资源能够高效的投入到城市建设中去，缓解此项难题同样需要借助城郊宅基地的有效流转。城郊宅基地的流转对城乡融合发展做出了不可估量的贡献，但流转中存在的各种问题也亟需点明。

（一）流转无法可依，权益纠纷难解决

在城郊农村地区，宅基地及其农房流转现象已是极其普遍，大都是在非显性市场进行流转，通过中介搭桥，以转让、租赁及入股为主要流转形式。不管是以何种形式进行流转，买方及卖方的利益都是得不到法律保障的，宅基地流转纠纷也一直处于层出不穷且争议不断的境地。宅基地流转从一开始就受到《土地管理法》以及《物权法》等法律的严格限制，但在经济利益以及生存需求的驱动下，城郊宅基地自发形成了隐形流转市场。流转市场普遍混乱，大多停留在口头约定，签订书面合同的也存在单方面毁约或者是恶意修改协议的情况，一纸合同并不能使买卖双方的利益得到公正且有效的保障。在法律法规并不明确的情况下，宅基地流转中任何可能出现的问题都得不到有效规避，并且当买卖双方出现权益矛盾时，出让者和受让者都无法从法律中寻求到帮助，而相关部门也找不到明确可用的法律参考依据。不管是处于流转优势地位的出让者，还是处于劣势的受让者，自发且混乱的流转并不能完全实现用房需求和经济利益最大化，这对城乡融合的稳定性以及城郊宅基地流转的未来前景势必会埋下众多隐患。

（二）流转渠道不畅，宅基地价值难显化

由于得不到法律支持，城郊宅基地流转渠道不畅通，流转方式过于局限，宅基地及其地上房屋的内生价值难以完全显化。城郊宅基地的流转大多依靠地下土地交易市场，通过熟人接线、印刷小广告等方式散布买卖信息。由于传播条件的限制，相关宅基地出让及租赁信息无法公开于市场之上，只能进行私下传播与联系，因此，供求双方的实质需求没有明确的双向交流，城郊农民的流转需求与新市民的生存需要无法高质量匹配，这就降低的城郊宅基地流转的效率和质量。现行宅基地流转制度已经明显滞后于城乡一体化发展需求，宅基地使用权的流转被严格限制于本集体经济组织成员之间，有限的受让群体无法满足城郊农村发展的现实情况。相比于城市商品房交易市场，城郊宅基地使用权的流转在价值显化、权益保障、受众范围的各个方面都不占优势，城乡协同发展在农民和市民房产权利上就已经产生的差距。在不受制度支持的宅基地流转渠道之下，城郊宅基地蕴含的财产价值得不到充分发挥，城郊宅基地的出让以及租赁价格都被限制在较低的价格标准之下。

（三）隐形流转屡禁不止，土地市场稳定难保证

在实践中，宅基地“隐形流转”十分盛行，依照我国现行法律法规，宅基地私下买卖属无效行为。“隐形流转”虽不被允许，但却依然以多样的形式发生，在城郊农村等经济较为发达的农村地区表现尤为明显，经济条件愈好的大城市周边农村，宅基地使用权“隐形流转”现象体现的愈深刻。随着城乡融合的急速推进，农村人口以及农村家庭日益城镇化，城市住房需求愈发膨胀，导致城市周边地区房价迅速上涨，城郊宅基地的价值地位日趋提升。在利益驱使之下，大量新市民更加偏向于具有天然价格优势的城郊宅基地，忽视了存在的巨大购买风险，这也使得宅基地“隐形流转”情形在城郊农村随处可见。由于城郊宅基地“隐形流转”的极不合法，司法部门在处理民事纠纷案件时很难做到件件统一，同时也加大的有关部门对于城郊宅基地统一管理的難度。即使有许多法律条例命令禁止宅基地的私下流转，但是“隐形流转”情况依然得不到控制，严重影响着正常的宅基地交易，对于土地市场的稳定也势必会产生长久深远的不良影响。

三、城郊宅基地有效流转的模式构想

城郊宅基地有效流转是城乡资源有效互补的体现，既能增加城郊农民财产性收入，又能为进城务工的农民提供有力的经济支持和住房保障。与此同时，在城乡融合进程中，城郊宅基地的有效流转能够突破城乡建设发展中土地与资金制约矛盾，破解城市土地资源瓶颈，集约节约城市土地资源的同时，为城市经济建设搭建空间载体，让进城务工的人既住得起又住得好，生活质量进一步提高，投身城市建设的热情也被逐步激发。然而，当前城郊宅基地流转却面临着众多亟待解决的问题，对社会稳定和城乡融合的大环境都产生着不良影响。探寻可实施的城郊宅基地有效流转模式，针对问题制定解决方案，把完善城郊宅基地流转制度融入到城乡融合建设的工作中去。

（一）因地制宜制定城郊宅基地流转条例

法律制度是上层建筑，在不同的时代和不同的条件之下，要因时因地做出改变及调整。城郊宅基地相关的流转条例，也必须要根据各地的实际情况和现实需要进行改革与完善。关于宅基地使用权流转的法律法规其中一条的改变也会引起整个国家宅基地市场动荡，因此法律由国家来完善，但是各地方政府必须要因地制宜，根据自身情况来制定适用于本地区，且与本地区大多数农民及外来人口流转意愿高度匹配的城郊宅基地流转条例。把城郊宅基地条例从普通宅基地法律中分割出来，既要保证该条例是在国家法律的保障体系内，又要保证是能够经受其实践检验的切实可行的流转条例。要实现城郊宅基地的有效流转，就必须要给予其一定的法律支持，在宅基地流转出现利益纠纷时，处理问题也能够做到有法可依。利用各地方政府为本地量身定做的城郊宅基地流转条例，来治理当地城郊宅基地流转，是最具普适性且最能达到高回报率的流转方案。城郊宅基地相关流转条例的成功实施，是在实践中得到检验的理论，必然为国家关于宅基地的法律丰富和完善产生重要的借鉴意义。

（二）政府主导搭建宅基地交易平台

城郊宅基地是城郊农民最后的保障，盘活流转市场将激发宅基地的隐形价值，为城郊农民带来直接的财产性收入。同时，城郊宅基地也是新市民生活最重要的支柱，放开宅基地使用权流转，能够极大减轻进城务工人员的生存压力。为了保证在城郊宅基地流转过程中，平衡好出让者和受让者之间的利益关系，既保障城郊农民的合理权利，又能避免参与流转新市民权益受损，必须构建以政府为主导的宅基地交易平台。政府应该起到信用担保作用，还要充分发挥政府的引导功能和强制执行力。在宅基地交易过程中，面对大量的求房新市民，政府就要优先分配给需求更大的一方，先保证确实有紧急需求的受让方。对于交易中双方可能出现的摩擦，政府应该起到积极地引导作用，农民受教育程度普遍较低，参与流转的双方都会更以实现自身的目的为主，而忽视从整个城乡建设大方面考虑，这时，政府就要在思想层面对参与主体进行引导，鼓励其在尽量不损害自身利益的情况下，从城乡土地建设大局出发，顺利完成宅基地使用权流转。

（三）建立宅基地流转群众监督机制

最了解农民的是农民，最贴近农民的也是农民自身。宅基地流转中所出现的问题，最先感知到的是农民，因此在城郊宅基地流转过程中，最有切身体会的也是城郊农民和城市新市民。要有效规避城郊宅基地流转中即将发生的问题就必须要依靠农民自身监督，不只是在流转前期，对于流转进行时正在发生的问题，参与流转的主体也可以及时反应并时刻监督，流转结束后的使用期间，参与交易的双方也可以通过群众监督平台进行反映。一方面起到对城郊宅基地管理人员工作的监督，再者也是参与双方对自身和对方的监督，不仅能够避免工作人员徇私情况，也能有效限制双方因自身利益不遵守转让规则的问题。对于城郊宅基地现存的违规非法及隐形流转等问题，依靠参与流转的农民进行监督，能夠及时发现并留存证据，既是对不法行为的打压，也能使农民通过真实体验得到实际示范教育。

参考文献：

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[2]刘歆立，袁哲.新型城镇化背景下城郊农村宅基地流转问题与出路——以H省Z市为例[J].江苏农业科学，2019（19）.

[3]张红星.城郊土地交易中的政府功能与农民利益保护——对天津“宅基地换房”模式的思考[J].城市，2009（04）.

*基金项目：国家社会科学基金重点项目“新常态下农民财产性收入增长的影响因素与保障机制研究”（项目编号：16AJL006）;江苏省研究生科研创新计划项目“乡村振兴背景下基于宅基地的增加农民财产性收入研究”（项目编号：SJKY19-2511）。

（作者单位：江苏大学马克思主义学院）