乡村振兴与城乡融合机制创新研究

陈婉馨

[摘要]十九大报告提出要建立城乡融合发展的体制机制和政策体系。实现乡村振兴战略，需要对城乡关系进行重塑，需要对过去的城乡政策进行反思和重构，积极推进城乡要素融合机制、农村基本经营体制、城乡融合规划机制、生态保护机制等方面的创新。

[关键词]乡村振兴 城乡融合 机制创新

[中图分类号]F321 [文献标识码]A

[DOI]10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.03.009

十九大报告提出要建立城乡融合发展的体制机制和政策体系。最近的中央农村工作会议也首次提出了中国特色社会主义的乡村振兴道路思想，并要求重塑城乡关系，走城乡融合发展的道路，这是对马克思主义城乡融合思想的重大发展。恩格斯早在1847年就提出了“城乡融合”思想，他认为两者的融合就是“结合城市和乡村生活方式的优点而避免两者的偏颇和缺点”，只有实现城乡融合，才能使人得到全面和自由的发展。但是，实现城乡融合是一个长期而艰巨的任务，特别是在我们这样一个农业大国，由城乡分割到城乡融合需要付出更多的艰辛。我们要对城乡关系进行重塑，要对过去的城乡政策进行反思和重构，要对其他经济社会政策进行相应的调整。当前，在资源配置、要素流动、农业基本经营制度、产业与规划布局、公共服务、生态保护等方面都涉及到城乡融合问题，非改革创新不能实现乡村振兴之重任。

积极推进城乡要素融合机制创新

城乡关系自新中国成立以来经历了城乡分割、城乡短暂的共同发展、城乡统筹等阶段，目前初步形成城市支持农村、工业反哺农业的格局，但是由于体制机制不协调、城乡发展不平衡，已经无法满足农民追求美好生活的现实需求，进而制约了我国城乡关系的协调发展，影响到我国全面建设小康社会的目标实现。部分束缚城乡融合的二元体制机制仍在发挥作用，城乡部分要素仍然不能按照市场机制进行配置，部分要素仍然不能公平交易。而激活主体、激活要素、激活市场是城乡资源融合的必由之路。就激活主体而言，乡村振兴根本上是人才的振兴，这就需要创新城乡人才流动机制，深化户籍制度改革，完善就业制度。既要允许农民脱离农业农村到城市自主創业，又要为城镇市民到农村创业扫除障碍。要逐步消除户籍背后的隐性福利，支持城乡人口自由流动创业就业。要建立新型职业农民制度，加大职业农民培育制度，建立职业农民认证制度，推进职业农民的扶持制度。十九大报告强调要培养一批服务三农的高素质人才，这些人才既可以是土生土长的农民，也可以是自愿上山下乡的城镇市民。要鼓励农业科技人才在城乡兼职兼业并获取合理收益，促进城乡人口双向流动。龙头企业要带头为乡村振兴做贡献，构建农业产业链、完善供应链、提升价值链。各地应加大培育龙头企业的力度，为其在财政税收诸方面提供支持。就激活要素而言，目前我国城乡资源还存在着不能自由对接和流通的现象，比如农民不能将土地流转到城市企业从事工商业活动，市民不能到农村购买不动产。而随着城市化的发展，空心村现象越来越多，很多转移到城市的“农民”无法通过市场将两块地（目前主要是宅基地）自由交易，造成了土地资源的浪费和闲置，与我国珍惜利用土地的国策相悖。我们认为要通过建立精准的宅基地退出机制，以实现资源的高效利用：对于已经在城市有稳定职业和收入来源的农户，要通过有偿的退出机制使其腾退宅基地，对于一户多宅的农户要实行宅基地有偿使用制度，对于农村发展急需的人才应当允许其购买农户的宅基地自用，对于宅基地土质肥沃且连成一片的，可以复垦为耕地并将节余的建设用地指标进行市场化流转。但是对于复垦效果差的宅基地，要建立闲置宅基地转化为集体经营性建设用地的机制，简化转用手续，实现资源的高效利用和集约利用，激活要素必然要求激活市场。在农地资源的流转方面，现行土地管理法禁止集体将土地出租、出让用于非农业的事业，这对“产业兴旺”的乡村振兴战略是一大障碍。以前，出于保护小农经济的考虑，中央曾经提出不鼓励工商资本长时间、大面积承包农户土地。城乡资源的整合、融合要求破除这些观念和相应的制度约束，建立城乡统一的资源市场。在农地入市方面，加快建立城乡统一的土地市场，并建立相应的配套制度，如市场准入制度、市场中介制度和土地税收制度。同时要改革征收制度，在提高补偿标准的基础上完善征收补偿的方式，健全失地农民的补偿机制和就业、养老等保障制度。严格区分公益性用地和商业性用地，建立公益征收的负面清单制度和公益征收目录，逐步化解土地财政压力。要加快建立健全不动产税收制度，弥补因减少征地而带来的政府税收，同时又可以对农村土地增值收益进行再分配。在城乡土地统一市场建立的基础上建立城乡统一的金融市场，为乡村振兴提供资金支持。要推广承包地、宅基地使用权和集体建设用地抵押试点，建立三权抵押风险基金，化解三权抵押金融风险。要创立商业性和非商业性多元化金融体系，支持服务乡村振兴的城乡金融组织体系创新、业务创新。政府融资方面，要在原有的土地融资（土地使用权抵押、土地使用权出让、土地税收）基础上发展债券融资，通过政府发行债券的方式，化解地方政府债务风险，减少政府隐性融资，规范政府借贷行为。要适度发展PPP模式，减少民间资本进入乡村建设的障碍。同时，在区分公益性项目和商业性项目的基础上，对乡村振兴项目融资建设方式进行创新，试点推广BT模式（建设-移交）、BOT模式（建设-经营-移交）、BLT模式（建设-租赁-移交）和BOO模式（建设-拥有-经营），使乡村振兴融资渠道更加多元化、多样化。

积极推进农村基本经营体制创新

巩固和完善农村双层经营体制是我国应当长期坚持的农村改革方针，它是乡村振兴的基点，是乡村振兴的内在动力源。要在推行三权分置的基础上，深化农村集体产权制度改革。由于改革开放以来我们更加注重农民土地承包权的保护，一定程度上忽视了对集体土地所有权的保护，再加上乡镇企业的衰落，导致很多地方集体经济薄弱甚至出现空白，这是农村公益事业建设滞后的重要原因，也使农村难以摆脱小农经济的局面。党的十九大一方面要求通过三权分置改革实现农村经营模式的飞跃，另一方面要求壮大集体经济，真正落实统分结合的经营体制，而非将集体土地一分了之。我们应当改变过去过分虚化集体所有权而做实使用权的做法，改变将土地承包经营权作为集体所有权唯一实现形式的做法，在法律上和实务中更加重视所有权和使用权的相互关系，并在法律上解决集体所有权的保护和权能实现问题。就价值层面而言，集体所有权更加重视整体效率的价值，虽然改革开放后实行家庭承包制获得了巨大成功，但是这种小农经济注定难以实现农业现代化和农民富裕、农村小康，原因是小农经济效率低下，农业又是弱质产业，农民不通过联合的方式难以实现富裕小康。从华西村、南街村等富裕村庄来看，很少有村庄是通过将土地分配给家庭承包而发展壮大的，反而大多是将集体土地实行统一经营管理的。通过集体的统一经营，有力地摆脱了市场经济条件下小农的分散和弱势风险，提高了土地利用的效率。为了实现乡村振兴，壮大集体经济，必须在政策上对集体所有权特别是集体土地所有权进行重新架构，对相关利益方的关系进行重新梳理。首先，经过村民大会的决议，集体土地可以不实行家庭承包，而由集体统一管理和规模经营，由集体进行发包、入股等经营活动。其次，经过村民大会的同意，集体可以向承包人收取一定的承包费，用于集体公益事业等公共产品的提供和无地农民的补助。再次，经过村民大会同意，集体可以在承包经营权的30年期间进行若干次小范围的调整，以解决无地农户和土地规模经营的问题。最后，集体经济组织可以向超标准占有宅基地或一户多宅的农户收取宅基地使用费，用于解决无法分配到宅基地的农户的居住补助问题，同时，经村民大会同意，应当赋予集体收回一户多宅或进城定居农户的宅基地的权力。通过重塑集体所有权，使集体避免空壳化，有利于形成壮大集体经济的物质基础，为乡村振兴提供有力的支撑点。在时机成熟时，应按照《民法总则》的规定，制定《集体经济组织法》，为壮大集体经济提供法律。

积极推进城乡融合规划机制创新

现行的规划制度强调城市和乡村的两分，而在乡村振兴和城乡融合的背景下，城市和乡村将不再泾渭分明，而是城乡可以交织，城市规划区中可以有农田、农村、农民，同样的，乡村中也可以有高楼大厦和工厂、商店。对于特色民居，规划应当加以特殊保护。规划机制的创新要围绕“产业兴旺、生态宜居”的总体要求进行，首先要保障粮食安全，建立永久基本农田制度。过去有的地方规划基本农田，为了保障城市扩张用地的需要，将位于城郊和交通要道的良田沃土划为一般农田，反而将远郊和交通水利条件差的农田划为基本农田，导致基本农田“上山下乡”，今后要建立永久基本农田制度，不管位于何处，只要被划为基本农田，城市扩张也应当绕过。其次，要完善农村建设用地保障机制。要切实保障“将年度新增建设用地指标用于农村新产业新业态用地”，为产业兴旺提供土地支持。对农业产业链延伸的产业用地如农产品收储用地等，本着用途管制和灵活用地相结合的方针，适当解决其用地难题。对闲置和农户退出的宅基地的处置可以创新机制，实行较为灵活的转用审批政策，优先用于乡村振兴用地需求。对城乡建设用地增减挂钩中节余的建设用地指标，可以实行政府储备制度，即先由政府将该指标储备起来，政府可以对储备的指标进行调剂，而不急于将指标转移到城市中去，以免乡村建设用地出现缺口时，还需从其他地方高价买回，得不偿失。再次，要建立耕地的激励性保护制度。规划制度需要实现利益的平衡，因为规划为建设用地的农村可以摆脱农业用途的管制，但是被规划为永久基本农田的农村则面临着永远没有土地转变用途的可能，出现利益严重的不均衡。我国现行的土地管理制度为了保障粮食安全，虽然具有很大的正当性，但是不论是土地规划制度还是土地用途管制制度、抑或是土地征收制度，都伴随着对农民的土地发展权的剥夺，并且没有公平的补偿，这必然会遭到农民或明或暗的抵抗，诸如将耕地抛荒、制造群体性事件等。从美国土地分区管制的演变来看，采用公法和私法手段结合、激励和管制相结合的模式效果较为理想，农业保护地役权就是私法性的激励性保护手段。这种理念值得我们认真反思，并用来重新构建我们的耕地保护模式和制度。我们的主要思路是：首先要建立耕地保护基金。目前全国有部分地区对农业保护实行耕地保护基金制度，比如成都作为国家城乡改革试验区，建立了保护耕地的长效机制——耕地保护基金，以更好地对保护耕地的农户进行正向激励。各地可以从土地出让金、建设用地使用费、农业开发的财政资金中筹集耕地保护基金。发放对象应当重点向实际保护耕地的土地承包经营者倾斜，以形成对实际使用土地主体的正面激励。其次是完善耕地占用税，要改定额税制为比例税制，同时要突出对优质耕地的保护，为此要对占用优质耕地的行为征收较重的税率。第三要改革现行的农业补贴制度，在提高农业补贴水平的同时，适当扩大农业补贴的范围，以充分彰显农业补贴中的耕地保护目标。最后，要对宅基地规划管理制度进行改革。要建立宅基地的退出激励机制。对农户自愿退出宅基地的，本集体经济组织应当给予适当补偿，本集体无力补偿的，由县或市进行补偿。对进城落户的人员自愿放弃宅基地的，县或市的人民政府应当给予补偿，或在当地城镇购买商品房时进行补助，对从事生产和经营活动有贷款需求的，可以提供一定数额的无息、低息贷款。退出的宅基地复垦为耕地的，原宅基地使用权人有权优先取得该地块的承包权。各县市区应当建立专门的资金，对退出宅基地的农户进行资助、补贴。还要完善宅基地的收回制度。现在农户随着城镇化而进入城市的越来越多，但现行土地法和物权法没有规定宅基地的收回制度，致使有人没房住，有房没人住。鉴于这种情况，国家应当规定更加详细的规定，促使部分宅基地使用权人退出宅基地。

积极推进生态保护机制创新

《全国主体功能区规划》将全国分为优先开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类地区。对于限制开发区和禁止开发区而言，由于当地生态环境脆弱，环境资源承载量有限，难以进行经济开发活动，甚至连粮食都不能耕作，这类地区往往被划入重点生态功能区，国家也制定了退耕还林、退耕还牧、退牧还草和生态移民等政策。为实施主体功能区、完善相关政策，国务院出台了《关于完善退耕还林政策的通知》《全国生态脆弱区保护规划纲要》等文件。由于被划为重点生态功能区，当地农民不但丧失了发展权，连基本生存权都难以维持，所以国家在生态保护区中的政策无形中遭到了作为经济人的农民的抵制。国家虽然对当地农户进行了生态补偿和财政转移支付等，但是补偿程度低。如何改变这种为公共利益做出贡献的农户“少数人负担、多数人免费受益”的不公平、也不可持续的现象呢？其实用公共地役权模式来改革现行的生态补偿机制是一个不错的选择，它是指政府或公益组织作为需役地人与供役地人的农户签订协议，对生态功能区内土地利用方式、用途和生态项目的实施进行安排的一种公共地役权。设立生态地役权时应当本着“谁受益、谁补偿”的原则，由受益人作为需役人是合理的、可行的。让更多的组织和个人参与到生态地役权中来，既可以增强民众的环保意识，又可以减少“搭便车”的现象。因为生态补偿解决的是生态公益事业的补偿机制，而生态作为一种公共产品，具有极强的正外部性、非竞争性、非排他性，容易造成“搭便车”现象，出现市场失灵。通过地役权的设立，可以减少公共产品提供中的外部性问题和市场失灵现象。首先是生态受益区的政府作为需役人必须承担相应的义务。全国主体功能区分为重点开发区和禁止或限制开发区之后，重点开发区成为生态受益区域，它们大多是中东部发达地区，它们有能力、有义务、有责任为自己的受益“买单”，由它们和生态保护区的供役人签订地役权合同并支付补偿费，是它们为自己受益所应当承担的必要成本，而不是它們对西部生态功能区农户的“恩赐”。由于受益者众，所以由当地政府或公益组织出面签订合同为宜。其次是流域下游地区的政府作为需役人也应承担义务。由它们作为需役人与流域上游地区从事生态保护的农户签订地役权合同，也是基于受益者负担的原则。另外，根据“加快形成损害生态者赔偿的运行机制”的指导思想，可以考虑由排污量较大的企业作为需役人。通过生态地役权的设立和运作，改变生态补偿没有可持续性的缺陷。

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