公共金融与政策性金融比较分析：区别和共同点

王哈呐

关键词：公共金融;政策性金融;公共性;信用原则

中图分类号：F830.2   文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）04 — 0091 — 05

公共金融是一门新兴金融学科，其概念提出的时间不长，20世纪70年代公共金融理论初步产生，国外学者对其理论框架、范围界定进行了探讨和研究，但目前学术界对公共金融的概念还没有形成统一的共识，国内的研究才刚起步。政策性金融在国内外都有较为成熟的研究和实践，然而它与公共金融存在诸多的区别和联系及共同之处。对两者进行比较分析，有利于加深认识，为后续研究提供参考。

一、公共金融与政策性金融的定义

对于公共金融的关注和研究在国内尽管才刚起步，也只有少数几个学者涉及，但他们都提出了各自观点。最早由吴美华、张彦伟（2006）基于全球框架提出，新公共金融是在吸收了市场和国家（政府）互动的双主体的混合经济“合作”模型的基础上，为全球化的各种需求融资〔1〕。朱柏铭，俞洁芳（2018）从内涵上提出，公共金融是指各类金融机构在政府的支持下，为实现公共利益，遵循保本经营原则而进行的资金融通行为〔2〕。秦伟新（2018）把公共金融分为广义公共金融与狭义公共金融。广义的公共金融泛指一切能够增进社会公共性、公平性和社会群体的金融平等权、发展权的各类金融制度安排的总和;而狭义的公共金融是指基于金融的公共性特征，为金融消费者权益，以国家信用为基础，由政府公共部门提供的，旨在增进金融资源的社会公共性、公平性或提升社会群体金融平等权、发展权的金融服务（产品）及相关制度安排的总和〔3〕。王伟（2019）定义公共金融是通过带有特定公共性特征意向的贷款、投资、担保、保险、信托、基金、贴息等一系列资金融通工具，发挥引导和调节金融资源配置功能的一系列特殊性资金融通行为活动的总称〔4〕。

以上公共金融的概念都是基于公共性、公益性或者公平性的角度提出，对公共金融的提供主体范围或者业务范围做了界定，如朱柏铭，俞洁芳把供给主体限定在金融机构，秦伟新认为是金融服务（产品）及制度安排，王伟则从资金融通工具的角度进行了界定。尽管他们的定义各有区别，但不可否定的是政府在公共金融活动中扮演了一定的角色。市场在资源配置中起决定性作用已成为共识，那么有必要对公共金融的范围作恰当界定，即市场不能有效发挥作用的领域，就需要政府干预。而在特定的经济活动中，完全由政府来调节的效果可能不如金融领域自身调节的效果好，或者在政府的协助下发挥金融自身调节的效果更好，这就是公共金融发挥作用的范围。这个范围不是一成不变的，是可以随着市场经济的发展不断变化的，并在特殊时期也是可以根据需要进行临时调整，如经济金融危机、全国性突发事件等。

政策性金融由白钦先（1989）在专著《比较银行学》中首次提出，后续对其概念进行了不断完善，并于1998年在《中華金融辞库·政策性金融分卷》中，进一步对政策性金融概念进行了规范与界定：政策性金融是同商业性金融彼此对称、平行、并列的两大金融族类之一，是在一国政府支持或鼓励下，以国家信用为基础，不以利润最大化为其经营目标，运用种种特殊融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性利率或条件直接或间接为贯彻、执行、配合政府的特定经济政策、产业政策和社会发展政策乃至外交政策，而进行的特殊性资金融通行为或活动的总称〔5〕。

政策性金融是由专门的政策性金融机构负责实施的，从实际情况来看，政策性金融机构既不是严格意义上的企业，也不是真正的政府部门，但是它是辅助政府工作的，它的目的是为落实政府政策、实现政府意图，其参与的领域、开展的业务是市场商业性主体不愿意或不允许涉及的，所以它的作用是弥补市场不足，干市场商业性主体不愿意干或干不了的事。政策性金融的主要业务范围包括贷款、保险、担保等。

二、公共金融与政策性金融的主要区别

对公共金融与政策性金融的比较侧重从两者的供给侧参与主体及其提供的产品和服务来开展，即公共金融与政策性金融产品和服务的直接提供者，如政策性金融机构、商业性金融机构、社会企业及个人向具有公共性的领域提供贷款、投资、担保、保险、信托、基金等金融产品和服务。两者主要有以下几个区别。

（一）主体范围不同

根据公共金融的概念和特征，判断一项金融活动是否属于公共金融，不应该依据该项活动的提供机构，而是要根据该活动的性质确定。如果该项目活动有弥补市场缺陷的作用，参与公共产品的供给，具有公共性，可以判定该金融活动属于公共金融。例如，商业性金融机构的目标是追求利润最大化，但如果它为公共产品的供给提供金融服务，那么就属于公共金融范畴。如当前我国大力推行的PPP模式项目，很大部分是基础设施、污水处理、环境保护等民生类准公共产品，众多金融机构参与其中，既有政策性金融机构，也有商业性金融机构。因此，公共金融活动的供给主体范围没有明确的界定，不管是政策性金融机构、国有控股金融机构，还是民营金融机构、社会企业、非营利组织，甚至个体的金融活动，都有可能属于公共金融。

政策性金融活动的提供主体是政策性金融机构。根据我国政策性金融机构实际情况，政策性金融机构是由政府机构全额出资成立，不以利润最大化为经营目标，以服务国家发展战略为使命，以贯彻政府社会经济政策为目标，以特定政策性金融业务为其基本业务活动的金融机构。政策性金融机构在限定的业务领域内，直接或间接地从事特殊的政策性金融活动，充当政府发展经济、促进社会发展稳定、进行宏观经济调节职能的金融机构。其存在形式包括政策性银行、担保公司、投资公司、专门基金等。目前，我国全国性政策性金融机构主要有“三行三保”，即国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行等三家政策性银行，以及中国出口信用保险公司、国家农业信贷担保联盟有限责任公司和国家融资担保基金有限责任公司等三家政策性非银行金融机构。因此政策性金融活动的供给主体有明确的范围界定，即政策性金融机构。

从两者的产品和服务供给主体范围可以看出，公共金融的范围要比政策性金融的范围要大很多，还可以得出这样的结论：公共金融包含了政策性金融，政策性金融是公共金融的一种特殊类型。

（二）动机目的不同

既然公共金融与政策性金融的供给主体不同，那么就会存在两者金融活动的动机和目标不一致。公共金融的提供主体可以是政策性金融机构，也可以是商业性金融机构、社会企业及个体等营利性主体，且以营利性主体为主，并以利润最大化为动机和目的。营利性主体参与公共金融活动或提供公共金融服务主要是基于两个动机和目的：一是追求利润，实现发展;二是履行社会责任，提高社会影响力。根据实际经验，因营利性主体的本质特性和追求，参与社会公益、履行社会责任仅占其经营活动的很少部分，因此其参与公共金融活动动机仍然是以追求利润为主，尽管其利润可能会低于其他非公共金融活动，但并非是非盈利的或者保本的，而是可以获得一定收益的。这也正是为什么众多营利性主体，特别是商业性机构竞相参与竞争非常激烈的带有公共特性的PPP项目。

然而在社会经济中还有很多风险较高，收益存在较大不确定性，营利性主体不愿参与的经济活动，如对技术创新、市场风险较高的领域进行引导性投资，对投资回收期限长、投资回报率低的项目进行补充融资，对于成长中的扶持性产业给予政策优惠，对农村、农业、外贸易企业给予资金支持等。但是这些领域却是一个国家经济社会发展必不可少的重要组成部分，是国家政策重点倾斜领域。在营利性主体不参与的情况下，政府的干预主要通过政策性金融机构来实施。政策性金融机构为这些领域提供金融服务，不是以营利为目标，其动机和目的是为贯彻政府政策、实现政府意图。政策性金融机构虽然承担了贯彻执行国家社会经济政策的职能，且不以营利为目标，但是它是具有金融特性的企业，无论政府赋予它多大的政策性职能，都无法改变其金融企业的属性，所以它要保证资金的安全运营和自身的发展能力。因此它的服务有偿的，但讲求保本经营，以实现政策性和效益性的统一。

（三）资金来源不同

不同类型的机构有不同的资金来源，包括资本金和其他资金来源。首先是资本金的来源。资本金是指企业在工商行政管理部门登记的注册资金。资本金按照投资主体可分为国家资本金、法人资本金、个人资本金及外商资本金。公共金融活动的提供主体类型多样，其中商业性金融机构和社会企业种类众多，它们的资本金主要来自股东投资，股东可以是政府、各类企业、个人及外资等，可以通过吸收现金投资、实物资产、无形资产等形式的投资或通过发行股票的方式来筹集。而政策性金融机构的资本金全部来源于政府，是政府的独资机构。

其次是其他补充资金。商业性金融机构、社会企业和个体可以通过自身经营积累、贷款、借款、发行债券、吸引投资等形式来筹集。特别是，商业银行可以通过吸收公众存款来扩大资产规模。由于政策性金融机构的特殊性质，注定其不能像商业性金融机构那样在市场上运用市场手段筹集资金，也不能吸收公众存款，其资金绝大部分由政府提供，小部分是通过利用国家信用的优势发行债券或引入公共性基金类战略投资者，如社保基金。

（四）效果评价不同

公共金融活动不同类型的提供者有不同的动机和目的，如政策性金融机构是贯彻政府政策，不以营利为目的;商业性金融机构、社会企业及个人的本质是追求利润最大化，它们参与公共金融活动，不外是出于商业目的、社会目的或者是商业目的与社会目的兼得。一般情况下，提供有效的公共金融活动会产生一定的社会效益，但不一定会产生商业回报。因此，对公共金融评价主要从社会效益和商业回报两个角度进行，Brest 和 Born（2013）提出从资金供给方影响力、社会需求方影响力、第三方影响力等三个基础性指标进行效果评价。其中，资金供给方影响力指提供产品或服务对自身所产生的价值;社会需求方影响力指在提供产品或者服务对社会所产生的价值;第三方影响力指在整个提供服务过程中，非过程参与者对参与者所提供的各类支持〔6〕。社会效益可以从科技、政治、文化、教育、环境等方面进行效果评价;商业回报主要通过金融财务指标进行测算，是否赚取了利润。

政策性金融机构是具有政策性和金融性特征的政府型金融机构。作为政策性机构，政策性金融机构要服从和服务于政府的发展战略和政策目标。一是要执行国家的宏观经济政策，要从政府的角度和社会公共利益出发，提供金融服务。二是国家要给予政策支持，如在贴息、税收以及融资等方面提供优惠政策。三是要对国家战略行业、产业、项目或企业给予倡导性、补充性、扶持性支持。作为金融机构，政策性金融机构要按金融运行的一般规则经营，保障正常运转和金融秩序的稳定。政策性金融机构的资金不同于财政资金，因而其资金对外不能采用无偿拨款方式，其金融服务是有偿的，以保持较好的自我发展能力，但其不追逐利润，以保本微利为经营目标。因此，政策性金融机构无需像商业性金融机构对利润回报进行复杂而精确的测算和考核，而重點是要注重内部服务效率、风险控制的考核，外部要重点对其服务的社会效益、对政府政策的贯彻执行情况进行评估。

三、公共金融与政策性金融的共同点

（一）共同的理论基础：公共财政

第一，自由经济时期：廉价政府，提供基本保障。自由经济主义推崇者亚当·斯密的代表作《国富论》（1776）阐述了国家财富的本质和成因，从而创立了财政学，尽管他始终坚持经济可以由市场自身“看不见的手”调节，无须政府干预，仅充当“守夜人”的角色。但他没有否认政府存在的必要性，并认为政府应承担三项基本职责任务：首先是保护国家免遭外来入侵，维护国防安全;其次是维持司法制度的权威，保护国内居民享受公平的对待;最后就是基于全国大部分居民的需要，建立相应的公共工程和机构〔7〕。由此可见，政府提供公共物品或公共服务的作用得到认可，财政职能得到体现。

第二，垄断资本时期：高能政府，弥补市场缺陷。在西方进入垄断资本主义时期后，市场的缺陷不断显现，尤其是分配不公和经济危机不断涌现，开始威胁到资本主义制度。市场缺陷的存在和日益加大需要市场以外的力量——政府及财政的介入。与此同时，德国经济学家阿道夫·瓦格纳（1882）提出了“公共支出不断增长法则”，或称“政府活动扩张法则”，又称瓦格纳法则，认为政府及财政对市场的影响将不断增强。特别是1929年爆发的经济大危机，自由主义经济政策受到广泛质疑，凯恩斯的政府干预论应运而生。凯恩斯主义虽然强调政府调节和干预经济，但仍然是以市场自由竞争为前提，不是取代市场机制的作用，而是为了弥补市场缺陷。为此，理查德·马斯格雷夫（1959）提出政府的经济作用或财政的三个职能：稳定经济运行、公平分配财富和收入、合理配置资源。

第三，“滞涨”后经济时期：政府“失灵”，配合市场运行。20世纪70年代西方经济出现“滞胀”，这一经济问题在很大程度上说明，政府对经济的大规模干预并未取得理想的效果，存在政府“失灵”。对于政府干预为什么存在缺陷？公共选择理论、理性预期派及供给学派从不同角度对政府行为进行了研究，总的思路是要尽量减少政府对市场的干预，配合市场运行需要。从现实情况来看，尽管政府干预存在一定的缺陷，但由于市场缺陷的存在，经济的运行仍然离不开政府的干预，国家财政的三大职能没有变化，需要解决是如何改进政府的干预程度和政府干预与市场调节的协调配合。

在我国，财政部于2011年在《中国财政基本情况》一书中对公共财政进行了定义：公共财政是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，国家以社会和经济管理者身份参与社会分配，并将收入用于政府公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以保障和改善民生，保证国家机器正常运转，维护国家安全和社会秩序，促进经济社会协调发展。

从公共财政理论的演变历史及定义来看，公共财政的职能范围和作用手段是随着市场经济的发展而发展的，但不管财政理论如何发展，其弥补市场缺陷、实现政府目标的职能不会变化。根据公共金融与政策性金融定义，两者主要是为带有公共特性的领域提供产品和服务，一方面是弥补市场缺陷，另一方面弥补政府缺陷，使市场和政府实现协调配合，提高资源配置效率。

（二）共同的本质属性：公共性

对于公共金融和政策性金融的公共性，国内外学者都进行了相关论述。Affleck 和 Mellor（2006）通过调查发现许多政府部门通过支持具有公共性的金融服务领域活动行为，以刺激当地企业和经济，减少国家财政在社会公共领域的支出〔8〕。朱柏铭，俞洁芳（2018）提出公共金融的本质特征是公益性和保本性的结合。公益性是指体现一定范围内不特定多数人的共同利益，公益性的理论基础是弥补市场缺陷〔2〕。秦伟新（2018）认为公共金融的本质是公共性，包括公共战略、公共治理、公共效率和动态调整等〔4〕。白钦先、张坤（2015）对政策性金融的公共性定义为：以国家信用为基础，在非排他、非利益诱导机制安排下提供具有特定选择对象的金融服务以实现其最高宗旨——金融资源配置社会合理性的本质性特征。政策性金融公共性的内涵包括目标的公共性、活动范围的公共性以及运作机制的公共性〔9〕。

公共性是公共金融和政策性金融共同的本质属性，但两者有不同的体现形式。政策性金融可以从两个方面理解其公共性，一方面参与提供公共产品和服务，另一方面是政策性，政策性是政策性金融特有的特征。根据政策性金融的概念可知，政策性金融都是由政策性金融机构提供的，政策性金融机构由政府全额出资成立，贯彻执行政府政策，是政府财政职能的补充或辅助，是准公共机构，体现着公共机构的公共性，最终目的是实现公共利益。如政策性金融机构直接服务的农业、农村、外贸等国家政策支持行业的企业很多是民营企业，其服务不直接体现公共产品属性，但体现了政策性，目的是支持农业发展、活跃农村经济、促进对外贸易，实现公共利益。而政策性金融以外的其他公共金融提供主体的活动大都无政策性特征，则主要从参与提供的公共产品和服务来体现其公共性。

（三）共同的运行规则：信用原则

信用与收益，是健康金融市场的基础〔10〕。公共金融和政策性金融都是以金融工具为载体开展金融活动，提供金融产品和服务，只是这些金融活动有特定的指向，尽管具有公共特性，但本质是金融行为，具有金融属性，而不是财政行为和纯公益活动。因此，公共金融和政策性金融产品和服务的直接提供者要以信用原则为基础开展相关活动。

例如，PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。在PPP模式中，主要会涉及三个资金来源，第一个是政府财政资金，第二个是社会资本方，第三个金融机构。其中政府财政资金是履行政府职能，属于财政拨款;社会资本方的资金属于企业投资，目的是获得投资回报;金融机构的资金是贷款，金融机构可以是政策性金融机构，也可以是商业性金融机构，贷款要收回本金和收取利息。这个PPP案例是典型的公共金融或政策性金融活动，而社会资本方不仅要收回投资成本，还要获得投资回报，它的目的是营利;金融机构也要回收本金，获取利息收入，它们的行为都体现了信用原则。那么其他带有公共金融和政策性属性的金融活动，如担保、保险、信托、基金等金融产品和服务同样都要体现信用原则。

（四）共同的目标指向：准公共产品

根据公共产品理论，从产品的“竞争性”和“排他性”特征分类，可将社会产品分为纯公共产品、准公共产品、私人产品，其中纯公共产品同时具备“非竞争性”和“非排他性”，准共公共产品具备“非竞争性”和“排他性”或者“竞争性”和“非排他性”，而私人产品同时具备“竞争性”和“排他性”。理论上把纯公共产品和准公共产品统称为公共产品。由于存在免费搭车问题，单纯依靠市场不能充分提供公共产品，使得公共产品供给要有政府干预。一般而言，纯公共产品是由政府单独负责提供，而准备公共产品相对复杂一些。准公共产品在一定程度上具有纯公共产品的特征，如完全由市场来提供难以满足需求。如教育和医疗服务虽具有排他性和竞争性性质，但同时具有较强正外部性，需要政府对该类产品的提供进行干预;由于准公共产品又具有私人产品的特征，存在排他性，如高速公路可将不付费者排除在使用之外，所以可由使用者承担部分成本，无需完全由政府来提供。因此，准公共产品的提供无需完全由政府负责，但政府又必须参与，而私人部门可以参与，但又不能由其完全承担成本。

公共产品不仅包括有形产品和物质产品，同时也包括是无形产品和服务产品。公共金融和政策性金融的功能都是協助政府财政职能弥补市场缺陷，提供准公共产品是两者的主要目标选择，它们有两种提供方式，一种是直接提供方式，另一种是间接提供方式。直接方式是指公共金融和政策性金融提供主体直接向消费者提供产品或服务使消费者受益，如公共金融教育;间接方式是指为其他营利性主体提供金融产品或服务，以提高其他营利性主体向消费者提供准公共产品或服务的效率，如给企业提供贷款，企业再把贷款用于准公共产品生产。同时，在间接方式中，两者都不提供有形产品和物质产品，仅提供无形产品或服务，即金融产品或服务，为其他参与主体提供金融产品或服务，以提高准公共产品的提供效率。

〔参 考 文 献〕

〔1〕吴美华，张彦伟.基于全球框架的新公共金融理论〔J〕.金融研究，2006，（12）：23-32.

〔2〕朱柏铭，俞洁芳.公共金融：概念界定与框架勾勒〔J〕.中国金融学，2018，（02）：58-66.

〔3〕王伟.国外公共金融理论研究新进展〔J〕.金融理论与实践，2019，（11）：1-6.

〔4〕秦伟新.公共金融是中国金融未来的发展方向〔J〕.南方金融，2018，（11）：25-30.

〔5〕白钦先.中华金融辞库——政策性金融分卷〔M〕.北京：中国金融出版社，1999.

〔6〕Brest P，K Born.When Can Impact Investing Create Real Impact〔J〕.Stanford Social Innovation Review，2013，（04）：22-31.

〔7〕方铸，王敏.对公共财政理论的再反思——兼论现代财政制度〔J〕.财政督，2017，（19）：85-91.

〔8〕Affleck A，M Mellor. Community Development Financing： A Neo-Market Solution to Social Exclusion〔J〕.Journal of Social Policy，2006，（35）：303-319.

〔9〕白钦先，张坤.论政策性金融的本质特征—公共性〔J〕.中央财经大学学报，2015，（09）：23-30+54.

〔10〕叶檀.信用与收益才是健康金融市场之基〔J〕.中国物流与采购，2014，（01）：23.

〔责任编辑：孙玉婷〕