网络舆论监督的法律规制

郭锐

〔摘要〕 在移动互联网迅猛发展和智能终端大量普及之下，网络舆论监督的影响力逐步扩大，在沟通民情民意、促进社会公平正义等方面发挥着重要的作用。但同时，网络舆论监督也出现了一些如事实失真、越位侵权、扰乱司法、危害公共安全等问题，其主要原因是网络舆论监督立法缺乏系统性、规范性，网络舆论监督体制不完善等。因此，实践中要进一步完善网络舆论监督的法律法规，尽快制定“网络舆论法”，建立统一的监管体系，强化网络传播平台的法律责任，细化网络舆论监督违法责任追究制度，以净化网络舆论空间，促进社会和谐发展。

〔关键词〕 网络;舆论监督;法律规制;监管体系

〔中图分类号〕D92  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）04-0121-04

党的十八大以来，习近平总书记高度重视互联网工作，提出了一系列新思想新观点新判断，把“坚持营造风清气正的网络空间”作为提高宣传思想工作规律性认识的一项重要内容，不断加强对网络安全和信息化工作的领导和管理，确保网络舆论的正效应。2018年，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上进一步强调指出，必须科学认识网络传播规律，提高用网治网水平，使互联网这个最大变量变成事业发展的最大增量。相比于传统媒体，网络新媒体消除了时间、空间对信息传播的限制，信息全媒介化传播的即时性、互动性、广泛性、自主性等不可比拟的优势，使得网络舆论监督在监督公共权力、保障人民权益、促进反腐倡廉、维护公平正义等方面发挥着日渐重要的作用。但同时，其消极影响不可忽视，实践中网络舆论监督也暴露出了如事实失真、越位侵权、扰乱司法、危害公共安全等问题，影响了网络空间的有序发展和社会稳定。因此，亟需通过完善法律体系、健全监督机制等手段对网络舆论监督予以规制。

一、网络舆论监督存在的主要问题

近几年，依法对网络舆论监督治理的效果非常明显，如在一些重大网络舆论监督当中，以前动辄出现的舆论暴力、网络谣言、谩骂攻击等问题得到一定程度的解决，一大批非法账号被依法关闭，一些在重大公共突发事件中发表不当言论的网络“公众人物”受到相关部门的查处，网络舆论监督对舆情的发展和次生舆情演变的影响正趋于向好。但同时，由于互联网科技发展的不可预测性，加之网络舆论监管的不到位，实践中，还存在一些问题，主要表现在以下几个方面。

（一）对事实失真、网络谣言约束不力

虽然近年来有关部门对网络舆论监督进行了规范和引导，但舆论监督失实现象仍时有出现，混淆了人们的视听，造成了不良的社会影响。实践中，信息失实现象不同程度地存在于少数网络舆论监督事件中，网络媒体炒作、跟风现象时有发生，个别媒体为博人眼球有时会报道一些未加核实的虚假新闻。如2019年5月，一条“中国每年20万儿童被拐，能找回的大概只有0.1%”的消息在网上热传。消息中提到“根据不完全统计，中国每年失踪儿童有20万人左右，被拐卖的比例大概占了八成，而能找回的大概只有0.1%”。“20万”和“0.1%”这两个数字让不少网友感到震惊。对于网传的“20万”，专业人士多次辟谣，公安部刑侦局副局长陈士渠也通过微博表示：“纯属谣言，造谣者一律追责。”如此利用“儿童”这一弱势群体编造谣言，同时又利用大众的善意传播谣言，是一些网络平台制造“轰动效应”的惯用手段。网络谣言的不时出现，说明事前的网络舆论监管无力，其对网络传播平台和网络传播内容的法律预防和制裁手段欠缺，同时，对网络谣言的事后惩戒也难以弥补给经济社会发展带来的不利影响。

（二）对监督越位、侵权行为打击不力

网络舆论监督虽具有推动舆论集聚、形成舆论浪潮的强大力量，但也极容易在个别领域突破界限形成网络暴力，侵害国家、集体和个人的权益，进而有可能演变为网络侵权。近年来，一有重大网络舆论监督事件，就有少数网民利用网络信息检索曝光当事人各种真实信息，对当事人隐私权构成极大侵害，即所谓的“人肉搜索”。“人肉搜索”作为网络空间一种新兴的信息搜索方式，如果不对其边界加以规制，极易发展成侵权性违法行为。一方面网民行使监督权超越了合理合法的界限，不利于当事人名誉权、隐私权的保障;另一方面，当网络舆论监督的法律定位不清时，一些不法分子靠发表具有攻击性、煽动性和侮辱性的不当言论，引起社会公众的“关注”。因此，网络舆论监督越位、不到位，极易形成“网络舆论暴力”，给社会造成不良后果。

（三）对影响和谐、危害公共安全的行为管控不足

当前，我国正处于全面深化改革的关键时期，每一项改革都可能打破原有利益固化的藩篱，触动既得利益集团的利益，从而引发一些相关主体的纠纷。移动互联网下的网络舆论仍然呈现着复杂的局面，一些编造、捏造的事件一旦进入互联网会被迅速放大，极易引发危害公共安全的突发性事件，为不法分子制造社会恐慌提供可乘之机。如2019年3月21日，某市某化工有限公司化学储罐发生爆炸事故后，一条“18名消防员因吸入大量致癌气体而牺牲”的网络发帖引发网民关注。事实上，在3月24日，事故处置指挥部负责人在接受《环球时报》采访时表示，消防队员无一伤亡。经公安机关介入调查后，发帖者因编造虚假信息、混淆视听、扰乱公共秩序涉嫌犯罪，被依法采取刑事强制措施。由此可见，网络舆论监督的管控不足，在一定程度上会危害公共安全，影响社会和谐稳定，进而削减人民群众的安全感和信任感。

二、网络舆论监督存在问题的原因分析

当前，网络舆论的法律规制与进入移动互联网、大数据和云计算时代的网络舆论监督现状不相适应，其存在问题的主要原因表现在以下三个方面。

（一）网络舆论监督立法缺乏系统性、规范性

网络舆论监督立法的体系性构建不完善。现有的网络舆论监督立法还不能很好地适应我国社会发展的需求，对网络舆论监督的引导作用不够强。具体表现在：一是全局性的立法思路尚未形成。网络舆论监督立法思路未能形成“防控”与“引导”两种价值取向的有机统一，缺乏对网络舆论监督的肯定性立法。现有的有关网络舆论监督的法规比较重视禁止性规范和义务性规范，内容大多为惩罚性、义务性的条款，如对不当言论的列举、规定什么样的言论不能发表等严重危害社会行为的禁止性规定，侧重于侵权后或违法后补救措施的规定，无法从根源上避免违法现象的出现。二是总体布局不太合理。现阶段，在我国舆论监督法律规章制度中，分散的网络部门规章制度占到90%以上;立法层次较低，高位阶的法律和行政法规较少，网络舆论监督立法仍旧处于探索阶段。另外，我国调整和规范网络舆论监督的主要手段仍然是行政法规、部门规章和大量的规范性文件，而它们之间难免出现规范客体交叉重叠的现象，有些甚至存在相互冲突、政出多门的问题，导致司法部门在审理相关案件时无所适从。三是法规滞后性严重。网络舆论监督中的“人肉搜索”、侵害公民隐私权的案件时有发生，但现有法律规章只是从事后监督的角度对公民个人信息提供保护。另外，犯罪成本低、行业监管不力、民众的维权成本高等現状，也是导致此类案件发生的重要原因。目前，网络直播迅猛发展，网民通过视频直播解读热点新闻，在视频平台上爆料类视频也越来越多，而网络直播还缺乏一套系统完整的法律法规对其进行相应的规范。

（二）网络舆论监督体制不完善

由于我国现行的网络监管体制尚不完善，多头管理、程序冗繁、机制缺失的现象仍然存在，网络管理还不能做到纵向统筹和横向协调。主要表现在：一是体制不顺。实践中，我国对网络舆论监督实行的是多头管理，缺乏一个负主体责任的部门，加之个别部门之间存在利益冲突，影响了网络舆论监管的有效性。二是应对机制不灵活。网络媒体拥有海量信息，对其进行审查管理是一项费时耗力的工作，必须建立和创新各项管理机制。目前我国网络舆情分析机制还不健全，网络舆情处理技术也有待于进一步提高。在网络舆论监督监管方面，网络事件监测制度还不完善，网络舆情预测与预警常态工作机制尚未形成，网络舆论监督突发事件的应急机制还不顺畅。三是程序不够明确。相关部门对违规网络媒体的处罚程序不够公开和透明，对网络传播平台的治理缺乏法律规定的必要程序，如屏蔽有害信息的法律依据不明晰。同时，还缺乏对网络舆论监督的评判标准，如个别司法部门执法中的自由裁量权过大、随意性过强等。目前，网络媒体的準入制度严格，退出机制明显不足，一些网络媒体常常以网络技术原因或以媒介中立为借口，对其该负的责任进行抗辩，从而为不良信息的传播提供了时间和空间。

（三）网络舆论监督参与各方的责任和权利界限不明

现有的关于网络舆论监督立法绝大部分是粗线条的，未明确界定网络舆论监督实践中参与各方的权利、义务、责任关系。主要表现在：一是网络传播平台责任不清。目前，相关部门对网络传播平台的社会责任规范少有出台，仅仅依靠网络媒体的行业自律很难对其行为形成有效约束。在网络环境下，如一些微信公众号靠机器刷阅读量、点赞数，进而形成泡沫阅读量，而相关部门对传播平台的信用欺诈和不正当竞争行为还缺乏有效的应对策略。二是网络舆论监督主体的权利界限不清。当前，信息技术的飞速发展，使得网络舆论监督主体的监督权、知情权、参与权、表达权等被赋予了新的内涵，并且催生了网络传播权、网络信息权等新的权利，而法律对这些新生权利的边界缺乏明确的界定，更没有相关的行为规范，导致网络管理者与网络舆论监督主体的权利义务关系不明晰，以及网络秩序维护与网民权利保护不协调。

三、完善网络舆论监督的法律对策

依法规制网络舆论监督是一个时代性的大课题。目前，我国在大众传播方面还没有出台专门的法律，而网络技术的突飞猛进客观上对网络舆论监督立法提出了更高的要求。笔者认为，应针对网络舆论监督的特殊性，在形式内容合法原则、公共利益优先原则、事前防范与事后惩戒原则相结合的基础上，着眼于网络舆论监督的法律规制前瞻性和科学性，把握好行使舆论监督权与保守国家秘密、保护公民隐私权名誉权、行使司法审判权之间的关系，从以下几个方面依法规制网络舆论监督。

（一）尽快制定“网络舆论法”

尽快制定“网络舆论法”，使其对网络舆论监督中涉及的言论自由、新闻自由、舆论监督原则和标准等法律问题予以统一界定，把握好言论自由与网络舆论秩序之间的平衡点，回应网络舆论各主体的信息需求和其他利益需求，保障网络舆论监督健康有序发展。网络舆论监督是舆论监督的一种重要形式，“网络舆论法”要明确网络舆论监督主体和被监督对象的责、权、利，协调好两者之间权利和义务关系，使网络舆论监督在宪法和法律规定的范围内活动。在网络舆论信息监测、信息分析、信息预警、信息处理、信息反馈等各个方面建立起科学的管理体系，把握好各项制度的适度性和适当性，以规范网络舆论监督。

（二）建立统一的监管体系

通过制定上位法明确网络舆论监管的主体部门，赋予其统筹协调各部门、各领域统一进行网络舆论监督的权力，不断推动网络舆论法治化建设。早在2014年2月，中央就已成立了网络安全和信息化领导小组，2018年3月改为中央网络安全和信息化委员会，同时，《中华人民共和国反恐怖主义法》第一次将网信工作写入法律。但在实际工作中，网络舆论监督先发展后治理、以管理代治理、多头管理等现象在个别领域仍旧存在，必须通过建立结构功能明晰的法律体系来解决网络管理的“部门化”倾向。应由网络行业管理部门牵头，形成网络舆论内容管理部门与打击网络违法犯罪部门互相配合、分工协作、形成合力的监管体系，统领各地区各领域分级管理和属地管理，以更好地发挥政府在监管网络舆论中的重要作用。

（三）建设规范化的政府信息传播网络平台

互联网上海量的网络信息，以及网络舆论监督众多的信息量，都需要政府有效地进行舆论引导，树立政府信息传播的权威性，主导网络舆论的价值取向。目前，我国有大量的政务微信公众号、政府网站、政务微博等，这些都是政府推动信息公开的重要网络平台，在服务型政府建设中发挥着无以替代的作用。但由于相关立法不健全，这些政务平台仍然处于探索阶段，缺乏具体规范的法律制度对平台进行指导。因此，应建立健全关于政府信息传播网络平台方面的法律制度，完善政府信息公开制度，建立网络发言人制度，以推动政府信息网络传播平台的健康发展。同时，规范的网络平台可增进政府与网民、民众之间的交流和沟通，形成快速的良性互动，实现政府和网民、网络舆论的零距离接触，以更好地保障民众的知情权、监督权与表达权。

（四）强化网络传播平台的法律责任

互联网企业是净化网络环境、防范网络违法犯罪的第一道防线。要明确规定网络传播平台在信息发布和内容管理方面的法律责任，使其切实发挥好作为网络服务的提供者在发布内容和信息过滤、筛选、监督上的作用。要防范和打击网络传播平台滥用互联网发布虚假信息的欺诈行为及侵害他人权益的信息侵权行为，明确网络媒体的责任，提高网络媒体防范和化解违法问题的能力。同时，网络监管部门要加强对全媒体网络平台的监管，对不同网络服务平台进行针对性的介入和管理，建立各部门联动的监管机制，防止出现网络监管盲区。另外，要加强网络举报机构建设，使其向社会公众及时公布举报受理和查处情况，向司法机关提供网络犯罪线索。还可以尝试引入第三方监控平台，注重发挥第三方机构作用，让第三方机构参与监督网络传播平台的大数据运行，以防止和避免网络传播平台违规违法行为的发生。

（五）设立网络应用的前置审批程序

网络应用层出不穷，难免会增加网络舆论监督侵权的风险。因此，应设立网络应用前置审批程序，加强网络新产品的源头把控，确保各种互联网产品都能达到国家互联网信息服务法规要求的标准。应完善互联网应用许可和备案机制，重点审查申办主体的资质，严格实行网络实名制。要重视和加强网络高科技监管技术的研发和应用，加强对注册网址、域名的审查和管理。网络监管部门要及时预判网络信息技术和网络功能的可能性风险，提升舆论管理、评估、认定的能力，加强对网络新应用风险识别参数、风险评估要素、风险驾驭方法、风险监控措施的研究，防患于未然，力求将网络应用的风险降到最低。

（六）细化网络舆论监督违法追究制度

要进一步严格法律法规，加大对网络舆论监督违法行为的打击力度。要严格执法，提高违法成本，增强网络监管的威慑力。对网络舆论监督中的违规、违法行为应做到有诉必应，不姑息、不迁就、“零容忍”。对于发表不当言论和信息的网站负责人，要依法追究其相应的行政责任和刑事责任;对网络监管机构和工作人员疏于监管、引起重大事故、造成重大影响和严重损失的，应依照法律分别追究其相关责任。另外，要严厉打击各种网络谣言制造者及传播谣言的运营机构，以净化网络空间，促进社会和谐发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕陈士伟.完善网络舆论监督的法律对策——从网络实名制的视角〔D〕.合肥：安徽大学，2014.

〔2〕丁大晴.公民网络监督法律机制研究〔M〕.南京：南京大学出版社，2013.

〔3〕于志刚.中国互联网领域立法体系化建构的路径〔J〕.理论视野，2016（05）：37-42.

责任编辑 李 雯