党的领导制度演进的历史脉络探析

尹志兵 谭玉龙

〔摘要〕 党的领导制度是在革命、建设、改革的过程中逐步形成的。在大浪淘沙的革命进程中，党最终承担起了领导革命的任务，由此党开始探索建设党的领导制度;新中国成立后，党对领导制度建设进行了进一步探索，坚持和巩固了党的领导地位，期间虽有短暂的挫折，但在改革开放以后，党吸取经验教训逐步调整了党的领导制度，取得了良好的效果;新时代党中央不断加强党的建设，在坚持党领导一切的同时，也进一步丰富与完善了党的领导制度。

〔关键词〕 党的领导制度;演进;党的建设

〔中图分类号〕D251  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）04-0035-04

党的十九届四中全会明确了党的领导制度在我国国家制度和治理体系中的统领地位。党的领导制度是在党领导中国人民进行革命、建设、改革的伟大实践中形成的，梳理党的领导制度演进的历史脉络，不仅有利于我们深化对党的领导制度的认识，而且有利于我们更加深入地学习和理解党的十九届四中全会的精神。

一、新民主主义革命时期党确立了对中国革命的领导地位

在大浪淘沙的革命进程中，党最终承担起了领导革命的任务，逐步确立了党对中国革命的领导地位，对党的领导制度建设进行了初步探索。1925年1月，在党的第四次全国代表大会上，党首次明确提出了无产阶级革命领导权的问题 〔1 〕。国民大革命时期，国共两党进行了第一次合作，此时我们党未对革命的领导权问题给予足够的重视，甚至一度主动放弃了革命的领导权，这导致大革命后期我们党遭受了国民党反动派的背叛与迫害，使革命事业遭受了严重的挫折。国民大革命失败后，中国共产党人吸取了教训，开始为争取革命的领导权而不断奋斗。面对国民党反动派的背叛和迫害，我们党予以坚决回击，在南昌发动了武装起义，这标志着我们党开始组建自己的武装力量、独立领导革命战争。八七会议确立了土地革命和武装起义的斗争方针，之后，我们党以此方针为指导组织了多次武装起义斗争。其中，在秋收起义中，为了确保党对革命的领导权，1927年9月，毛泽东在江西省永新县三湾村领导了举世闻名的三湾改编，将党的支部建立在连队上，确立了党对军队的领导。革命实践证明，确立党对军队的领导是革命成功的重要保障。

1931年九一八事变发生后，日本帝国主义对华侵略加剧，中日民族矛盾凸显并逐渐成为我国社会的主要矛盾。1937年7月抗日战争全面爆发后，抗日成为时代的主要任务，而如何进行抗日战争、由谁领导抗日战争成为当时我们党必须解决的问题。瓦窑堡会议就抗日战争领导权的问题进行了讨论，明确提出中国共产党应当团结国内各阶层力量领导抗日战争，并确立了建立抗日民族统一战线的策略。正是在这种主动争取革命领导权的思想指导下，党积极推动“西安事变”和平解决，促成了国共两党再度携手合作，建立了抗日民族统一战线。在第二次国共合作中，我们党采取了党外合作的方式，两党合作共同抗日，我们党接受国民政府的统一指挥，但同时又保持着自己相对独立的组织体系，始终将抗日战争的领导权牢牢把握在自己手中。因此，即使国民党反动派采取消极抗日积极反共的策略，我们党仍然能够维护抗日民族统一战线，带领全国人民坚持抗战。

在争取和维护革命领导权的过程中，党的领导制度也进一步得以完善。1942年9月1日，中共中央政治局通过了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，其中首次出现了“党领导一切”的表述，提出“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体” 〔2 〕。1948年4月，毛泽东在晋绥干部会议上，进一步强调了党对新民主主义革命的领导权，“新民主主义的革命，不是任何别的革命，它只能是和必须是无产阶级领导的，人民大众的，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命。这就是说，这个革命不能由任何别的阶级和任何别的政党充当领导者，只能和必须由无产阶级和中国共产党充当领导者” 〔3 〕。正是由于党始终坚持和维护党对革命的领导权，党才能从革命的参与者成为革命的领导者，并最终带领中国人民取得革命的胜利，坚持和维护党的领导权也成为之后党的领导制度建设的基本前提。

二、社会主义革命和建设时期党对领导制度的探索

新中国成立后，为了加强党对政权的领导，1953年3月，党中央发表了《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》，党的领导制度逐步形成。1954年9月15日，第一次全国人民代表大会召开，会议中毛泽东指出：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。” 〔4 〕从1955年10月开始，分口领导的制度在全国各地实施，对应各级政府机构的党委机构和具體制度逐步建立起来。按照分口领导制度，党委从管干部开始到直接管理生产业务，在社会主义建设时期沿用了革命战争年代的管理模式，各级政府的职能逐渐为党委所取代。此时，党已经在全部国家工作中处于领导地位 〔5 〕。党的八大以后，为了解决管理体制上暴露出来的中央集权过多的弊端，1957年党中央逐步展开了以简政放权为内容的改革，并成立专门的中央经济工作小组，在中央政治局之下，统一领导全国经济工作。与此同时，为了正确解决人民群众内部矛盾，党开展了整风运动接受党内外人士的批评，并广泛征求意见。针对极少数右派分子借机疯狂攻击党和社会主义制度，我们党开始进行反右派斗争，而由于主客观条件的限制，反右派斗争被严重扩大化。反右派斗争严重扩大化使党对中央集权过多弊端的纠正未能取得预期的效果。总体来看，这一阶段党的领导制度仍处于探索阶段，虽在一定程度上得以加强，但也存在一些问题需要解决。

三、改革开放后坚持和改善党的领导制度

进入改革开放和社会主义现代化建设新时期后，党对领导制度的探索进入了新阶段。邓小平曾指出：“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导。” 〔6 〕268在这一时期，党吸取了既往的经验教训，逐渐纠正了党的领导制度中存在的偏差，在坚持党的领导这一大前提下开始不断完善党的领导制度。1980年12月，邓小平强调：“在中国这样一个大国，没有共产党的领导，必然四分五裂，一事无成”，“要坚持党的领导，必须改善党的领导，改进党的作风”。〔6 〕358此后，党开始在新的环境下不断探索和完善党的领导制度，党的十二大报告指出党的领导主要是党的政治领导、思想领导和组织领导，三者指向明确、相互配合、融为一体，准确归纳了党的领导内涵。邓小平于1983年10月再次强调：“要把我们党建设成为有战斗力的马克思主义政党，成为领导全国人民进行社会主义物质文明和精神文明建设的坚强核心。” 〔7 〕39邓小平在1985年5月召开的全国教育工作会议上进一步指出：“什么叫领导，领导就是服务。” 〔7 〕1211986年9月13日，邓小平在听取中央财经小组汇报时谈道：“党委如何领导？应该只管大事，不能管小事。” 〔7 〕177党的十三大报告进一步丰富了党的领导的内涵，明确指出：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。” 〔8 〕为了完善党的领导制度，党先后制定了多项相关具体制度和规定，如《关于党内政治生活的若干准则》《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》等。这一系列制度和规定使党的领导制度不断完善，不仅理顺了中国共产党同各党派、各团体之间的关系，做到了职责分明、各司其职，同时也进一步巩固了党的领导地位，使党的领导逐步走向制度化。

进入新世纪，2002年11月，党的十六大报告指出：“在我们这样一个多民族的发展中大国，要把全体人民的意志和力量凝聚起来，全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，必须毫不放松地加强和改善党的领导，全面推进党的建设新的伟大工程。” 〔9 〕同时，党的十六大报告进一步明确了党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，并要求改革和完善党的执政方式和领导方式。党的十六大之后，党提出科学执政、民主执政、依法执政，进一步完善了党的领导方式与执政方式，提出了厂长负责制、校长负责制等具体的制度。党的十七大之后，党的领导地位主要体现为党总揽全局、协调各方的作用，逐渐实现了党的领导、依法治国、人民当家作主的有机统一。就具体的领导制度而言，主要表现为发挥党委在同级组织中的领导核心作用，协调各方力量步调一致地开展工作，支持各方独立自主地开展工作，达到集中力量办大事的目的。对此，胡锦涛强调：“坚持和改善党的领导，是我们事业胜利前进的根本保证。要把十几亿人的思想和力量统一和凝聚起来，齐心协力发展中国特色社会主义，没有中国共产党的坚强统一领导是不可设想的。” 〔10 〕与党的领导制度的改革相适应，这一阶段党先后制定并执行了《中共党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》等制度和规定，有力地配合了党的领导制度建设。总体来看，这一阶段党不断创新执政思路、完善领导制度，在党总揽全局、协调各方的前提下，进一步理顺了党政关系，重新建立了党的中央纪律检查委员会，建立健全了党的监督制度，确保党的领导制度的具体执行。党的理论创新、制度创新，使党的领导更加科学化，进一步加强了党的领导，使党对各项工作的领导逐渐步入了良性发展的轨道。

四、确立党的领导制度在国家制度中的统领地位

新时代我国的发展遇到了前所未有的新机遇，同样也面临着前所未有的新挑战，面对复杂多变的形势，必须在党坚强有力的领导下继续深化改革，而要加强党的领导地位，完成党所肩负的历史使命，就必须加强党自身的建设。党的十八大之后，党中央积极推进从严治党，着力解决管党治党过程中存在的突出问题，着力强化党的领导，并取得了卓著的成效，党的领导制度得到了进一步完善。习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上强调：“坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在。” 〔11 〕对于党的领导在新时代的重要性及其在国家治理中的地位，习近平总书记曾这样形容：“在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。” 〔12 〕近年来，习近平总书记在不同场合多次强调：“必须坚持党的领导，坚持和完善民主集中制，坚持党领导各项工作的体制机制，确保党对一切工作的领导” 〔13 〕。习近平总书记在党的十九大报告中再次重申：“坚持党对一切工作的领导，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。” 〔14 〕

党的十九大通过了《中国共产党章程（修正案）》，其总纲部分新增了强调党的领导地位的内容，指出“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的” 〔15 〕。这一部分内容突出了党在中国特色社会主义建设事业中的领导地位，强调党是领导一切的。新时代改革进入深水区，面临着错综复杂的局面，更需要坚持和完善党的领导制度，凸显党中央的权威和领导地位，更好地发挥党的领导作用，推动深化改革。党的十九届三中全会提出，要进一步加强党的领导地位，将党的领导制度体系改革同国家机构改革结合起来，不断完善和健全党的领导制度体系，形成总揽全局、协调各方的领导体系，在深化党和国家机构改革的过程中，继续健全党对重大工作的领导机制。据此，党于2018年2月发布了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》，并制定了《中国共产党重大事项请示报告条例》等法规制度，党的领导制度得以不断完善。2019年10月28日，党的十九届四中全会召开，会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中强调必须坚持“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的” 〔16 〕。党的十九届四中全会对坚持和完善党的领导制度体系的要素从六个方面进行了阐述，确立了党的领导制度在国家制度和国家治理体系中的统领地位。实践证明，党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，唯有不断坚持和完善党的领导制度，才能进一步推进国家治理体系和治理能力的现代化。

党和国家的前途命运同党的领导制度密切相关，党经过不断的实践探索与理论总结，有效地推进了党的领导制度的建设，总结党的领导制度建设的经验，梳理党的领导制度演进的历史脉络，对加强党的执政能力建设、国家现代化治理体系建设具有极其重要的现实意义。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中央档案馆.中共中央文件选集：第1册〔M〕.北京：中共中央党校出版社，1989：331.

〔2〕中共中央文献研究室，中央档案馆.建党以来重要文献选编（1921-1949）：第19册〔M〕.北京：中央文献出版社，2011：423.

〔3〕毛泽东选集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，1991：1313.

〔4〕毛泽东文集：第6卷〔M〕.北京：人民出版社，1999：350.

〔5〕邓小平文选：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：214.

〔6〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔7〕鄧小平文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

〔8〕中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编：上〔M〕.北京：人民出版社，1991：36.

〔9〕江泽民文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2006：568.

〔10〕胡锦涛文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2016：168-169.

〔11〕习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话〔N〕.人民日报，2016-07-02（02）.

〔12〕中共中央文献研究室.习近平关于全面建成小康社会论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2016：96.

〔13〕中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编〔G〕.北京：人民出版社，2017：182.

〔14〕习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.

〔15〕中国共产党章程〔N〕.人民日报，2017-10-29（01）.

〔16〕中共中央文献研究室.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〔M〕.北京：人民出版社，2019：6.

责任编辑 王亚峰