我国政府债务风险防范与化解对策研究

●张艳梅

政府债务是我国目前存在的“灰犀牛”风险隐患之一。整体上来看，我国政府显性债务处于可控的范围内，投向主要是基础设施建设等领域，形成了大量与债务相对应的优质资产作为偿债保障，与此同时我国地方政府隐性债务风险不容乐观，其累积形成的风险隐患，容易引发系统性财政和金融风险,特别是在当前国际形势风云变幻、国内经济下行压力加大、全面决胜小康的关键时期，防范化解政府隐性债务风险显得尤为突出，需要重点防控，既要有效控制债务增量，又要合理有序化解债务存量风险。

一、我国当前的政府债务形势

防范化解政府债务风险，扎实推进财政高质量发展，提升财政治理水平是当前和今后一个时期财政重点工作目标和任务之一。2014年国发43号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、2018年中发27号《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和中办发46号《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉》等文件的出台，提出了严格监管和全面防范的要求，同时对地方政府违法违规融资的责任追责和处罚力度大大增强。

截至2019年12月末，中央政府债务余额16.65万亿元，地方政府债务余额21.31万亿元，合计37.96万亿元。此外，与政府关系紧密的城投债余额7.8万亿元。国债和地方政府债务偿还期均集中在2020—2024年，其中国债年均到期为2.1万亿元，地方政府债务年均到期为2.7万亿元，清偿期较为集中，将增加资金周转压力。存量国债、地方政府债券的平均剩余期限分别是7.49和5.0年。据IMF2019年第四条磋商报告测算，中国2018年末地方政府隐性债务①规模达30.9万亿元（其中有可能被确认为地方政府融资平台额外债务为24.11万亿元，与专项建设基金和政府指导基金相关的额外债务为6.77万亿元），规模庞大且不透明。

按债券类型细分，专项债券余额9.40万亿元；一般债券余额11.71万亿元。按债券期限细分，地方政府债券剩余平均年限为4.97年，其中专项债券5.09年；一般债券4.88年。从债券利率看，地方政府债券平均利率3.54%，其中专项债券平均利率3.54%；一般债券平均利率3.55%②。

从发行进度看，2019年1～12月份,全国发行地方政府债券1093只，共计4.36万亿元。其中,发行专项债券2.60万亿元,发行一般债券1.77万亿元;按债券性质划分,发行新增债券3.06万亿元,发行再融资债券1.15万亿元,发行置换债券0.16万亿元。地方政府债券平均发行期限10.26年，其中，专项债券9.02年，一般债券12.07年。新增债券平均发行期限9.03年，再融资债券平均发行期限12.27年,置换债券平均发行期限19.43年③。

二、政府债务规模攀升的风险和原因

我国政府债务风险主要是地方债务风险，表现为部分地区经济不发达、产业落后、营商环境较差、老龄化率高，财政能力弱而负债高；地方隐性债务风险，规模大、不透明；存量债务集中到期、增量债务控制的体制机制尚未根本性建立的问题凸显。

中国城镇化进程以及基础设施建设的巨额资金需求推动债务规模扩张和土地财政，政府在推进基础设施建设、提供更优质公共服务以促进经济持续平稳增长，由此产生的巨额资金需求是推动政府债务规模扩张的主要因素。地方政府为补齐民生和重大基础设施短板而通过财政直接举借或适应市场化融资需求，通过财政借贷、赊欠和融资平台举借债务。

预算软约束和GDP导向的政绩考核体系助长了地方政府的举债冲动。预算单位对预算法和财政新规的贯彻执行不够坚决，发展形势、保障任务和当地经济社会发展现状的现实需求与严格执行预算法的冲突，使预算法和财政新规的贯彻落实不够坚决彻底。过“紧日子”的思想还没有树立起来，在建设过程中，责任不落实、监管不到位造成的造价虚高、高价低用的情况不同程度存在。财政收支矛盾突出，资金调度难、化债压力大是当前最现实的问题，创新的化债措施缺乏，地方举债融资“堵后门”后，已开工项目善后和应对银行到期债务周转的压力增大，财政短期风险进一步加剧。

三、国内防范化解我国政府债务风险的措施

要强化党委政府统一领导，建立财政部门牵头，各有关部门协调配合的工作机制，把化解地方政府隐性债务工作责任层层压实。转变发展观念，健全决策机制，提高资金和项目管理能力。地方政府举债要与偿还能力相匹配，是必须遵循的经济规律。短期化解存量债务风险,中期推进财政体制、政绩考核体制和政府债务管理体制改革,长期推进经济高质量发展。

（一）短期积极化解存量集中到期风险，化解存量债务风险

1.安排财政资金偿还，通过财政资金使用效率的提升为偿还债务留出空间。通过债务展期、债务置换、债务重组等方式优化债务结构，进而减轻地方政府债务负担。

2.出让政府持有的股权、土地使用权以及经营性国有资产权益偿还债务。我国是公有制为主体的国家，政府除了有依靠政治权力获取的法定税收等收入外，还可以利用土地、国有资产本身或者其产生的收入化解债务。

3.建立地方政府债务风险动态防控机制，平滑偿债高峰，减少集中偿还压力，规避政府债务风险。完善如土地储备、棚户区改造、公益性项目建设等专项债券的发行条件，以弥补城市基础设施和公共服务项目的融资短板。

4.继续鼓励创新项目融资。通过PPP、特许经营和租赁经营等方式，盘活政府项目资源和存量资产，提高国资国企的运营管理效率。开展转型后的政府融资平台公司债转股，加快研究制定市场化转型后融资平台公司债转股的相关政策，在完善运行管理体制、法人治理结构和规范制度运行的基础上，给予立法保障（见表1）。

表1优化债务结构处置方式及案例

5.严控地方政府债务风险，从金融机构化解风险的角度讲，要进一步规范国有金融企业参与地方政府投融资行为，加强资金投向管理，对投资基金、资产管理业务、PPP、融资担保等领域加强规范。保监会应加强保险资金运用管理，支持防范化解地方债务风险，要规范保险资金投资，坚决制止违法违规举债担保行为。

（二）中期应着眼于体制改革

健全决策机制，中期体制改革包括财政体制、政绩考核体制和政府债务管理体制改革，从根本上控制债务增量。建立权责清晰的财政体系，建立财力协调、分配合理的中央和地方财政关系，将事权适当上移，规范和改善中央对地方转移支付的流程和效率。要进一步健全绩效考核体系，运用绩效思维去谋划项目。

强化政府债务管理体制建设，坚决堵住地方政府新增债务的渠道，加快推出土地储备专项债券等正规融资渠道。强化预算管控，要依法规范政府性融资，加强地方政府债务的限额管理，债务限额要与其偿债能力匹配；提高资金绩效管理质量和使用绩效。

（三）长期应深化改革开放

我国政府债务风险主要是地方债务风险，尤其是部分地区经济不发达产业落后，营商环境较差，因此必须通过推进经济高质量发展做大分母，降低杠杆率。放开金融、能源、电力、电信等基础领域及医疗教育等的市场准入，培育新经济增长点。落实好减税降费政策，服务好基础设施建设。

深化国企改革，大力发展多层次资本市场，加快从间接融资到直接融资。进一步强化国有资源资产管理，不断提升国有资源资产的管理水平和财政贡献能力。进一步盘活和经营国有资产，要科学调度、长短结合的用好、管好、开展好国有资本经营活动，推动政府融资平台与国企嫁接改造或通过混改的方式完成市场化转型。配置优质资源，建立健全成长机制和保障制度。引进社会资本混改融资担保公司，完善金融担保功能，不断提升国有资本的经营水平。

四、防范化解我国政府隐性债务风险的措施

政府在法定政府债务限额之外，直接或承诺以财政资金偿还、违法提供担保等方式举借的债务，形成了我国政府隐性债务，整体呈现出以隐性债务投向长期项目为主和市县级政府隐性债务风险大的特点。债务期限错配风险较大，存在担保链风险，政府债务主要投向中长期基建项目，但资金来源期限较短；部分政信项目通过平台间互联互保增信，形成担保圈。具体形式呈现及案例（见表2）。

表2隐性债务风险的表现形式及案例

（一）稳妥化解存量隐性债务

全面检测地方政府隐性债务，存量隐性债务显性化、市场化，利用项目结转资金、经营收入偿还，具体处置方式有安排财政资金偿还、出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还、利用项目结转资金和经营收入偿还、合规转化为企业经营性债务等。要进一步强化国有资源资产管理，不断提升国有资源资产的管理水平和财政贡献能力。根据2018年财政部发布的《地方全口径债务清查统计填报说明》和各省提出的方案来看，主要有以下五种模式可以借鉴（见表3）。

多方出击化解存量债务。通过破产重整、清算等方式减计债务。立足国资国企改革，通过整合重组，谋求平台市场化转型。经过业务重组、流程的规范及与政府关系的重新梳理等一系列措施，使其业务运作更加规范，流程也将更加透明，有利于政府对平台公司的监管，有效控制隐性债务增长。总的来说，隐性债务化解的趋势是将债务进行平滑化处理，而化解的对象一般是具有较高公益性或者稳定现金流的债务和平台。在地方政府牵头组织下，国开行、股份行等金融机构积极参与，以银行贷款置换非标债务、城投债券，将“短期、高息”债务置换为“长期、低息”债务。

表3化解存量隐性债务的模式及做法

（二）遏制增量隐性债务

防范化解地方政府债务风险，不应也不可能重走过去债务扩张拉动经济增长进而稀释存量债务的老路，而是要立足长远，实现标本兼治。

在财政方面，首先，要理顺中央地方财政关系，稳定地方财力和财权，培育地方主体税种。减少地方政府事权，明确各级政府事权，且政企应分离彻底。各级政府的财政相对独立、自求平衡，发挥地方人大的约束作用，强化审计和问责，硬化地方政府预算约束。其次，要加大转移支付结构调整力度，提高一般转移支付的比例，增加地方政府有效财力化解债务。

在金融方面，首先，监管部门指导金融机构加强信贷风险管理，严格执行监管要求。统一标准，堵住漏洞，阻止违规资金流入地方政府隐性债务。其次，要组织好置换债券发行工作，尝试债券置换或资产证券化，设立纾解基金。

（三）规范财政需求侧

加强源头治理，规范财政需求侧行为。首先，应进一步“开好前门”，管好显性债务。理顺央地关系，形成“一级政府、一级财政、一级举债权”的机制，强化预算约束。加大地方政府债务信息的公开力度。加大项目收益专项债券品种创新力度，满足差异化融资需求。加强债务资金绩效管理，定期开展审计，对违规举债和低效用债的应严肃问责、终身追责。其次，要进一步“堵住后门”，消除隐性债务。加快推进融资平台转型，对没有优质资产，没有核心业务，管理水平不高，主要依靠财政补贴的平台，进行合并、重组，及时清理僵尸企业，减少资源占用；对拥有优质资产，有特色核心业务，经营管理水平较高的平台，促进其向一般国有商业企业转型。

五、国外化解地方政府债务风险的对策借鉴

在过去的20～30年内，美国、日本等发达国家都建立了较发达的地方融资体系，也有着较为完善的政府债务管理体系，新加坡更是推出了独特的淡马锡模式运营国有资产（见表4）。

通过横向比较和探究美国、日本、新加坡等国作为发达国家对政府资产管理，借鉴其政府债务的管理经验，为我国政府债务的管控提供一些有益的借鉴。

(一)完善相关法律，规范地方债务管理

通过对国外政府债务管理的研究表明，多数国家对各级政府的财权和事权都在宪法和相关法律中作出了明确规定，避免出现相互推诿和争取资金所带来的社会额外损失。我国应当进一步细化政府管理规章，建立政府财政信息的公开透明机制，使地方政府债务的管理有章可循且可以落到实处。健全完善地方政府债务法律体系，促进行政管制向以法律为基础的市场约束转变。建立适合我国国情的风险预警机制和债务规模控制，借鉴保加利亚的地方政府债务偿还准备金制度。进一步完善考核制度及奖惩制度，将考核GDP扩展为考核GDP、政府赤字及政府负债率的综合考评。

表4国外化解政府债务风险的模式

(二)借鉴新加坡淡马锡模式，以现有国有资产增值的方式弥补财政赤字

淡马锡模式可以作为我国国企尤其是国有融资平台企业转型时借鉴的一个模式。由政府充分放权，国资委只管理重要的人事任免、业务范围的审定、财务报表审核等事宜，不干预企业的日常经营决策。让企业通过投资组合资产和投资组合公司的方式，将国有资本流动于符合国有经济乃至国家利益的产业、行业及领域之中，根据国家利益与国民需要，兼顾国有资本回报率，从而为国有经济的可持续发展奠定坚实的资金基础。通过高额的投资回报率弥补以往财政支出与财政收入的差额。

注释：

①政府隐性债务是指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务、承担政府未来支付义务的棚改政府购买方服务等

②数据来源：根据Wind、上证债券信息网、深圳证券交易所官网相关数据整理

③数据来源：地方政府债券市场报告，2019.12