人民政协协商的历史演进

陈兴国

摘  要：在中华人民共和国70年辉煌的政治岁月中，人民政协作为专门协商机构，政协协商作为独特的协商形式，从国共合作共事到国共联合抗日，从代行人大职权到统一战线组织，从国家制度设计到国家治理体系，沉淀了宝贵的协商经验，发挥了独特的制度优势。

關键词：政协协商；历史演进；协商内容

中图分类号：D613    文献标识码：A

人民政协伴随中华人民共和国前行的脚步，走过了光辉灿烂的历史岁月，在中国民主政治舞台上，演绎了精彩绝伦的协商佳话，成为中国式协商民主的高光呈现，凸现了人民政协协商的中国优势。要在历史追溯中，认真廓清人民政协协商的逻辑起点，科学界定人民政协协商的内涵，更好地发挥人民政协协商在中国特色社会主义事业中的独特效用。

一、起源：从国共合作共事到国共联合抗日

17世纪60年代，在英国萌芽了现代政党，中国而是20世纪初才出现，比西方晚，发育也不很成熟。1921年中共成立，改变了中国政党资源的配置和民主政治的格序，在马克思主义建党思想指引下，与一切民主党派“结成临时同盟，但是不要与他们融合”^[1]。1922年的西湖会议，马林认为中共党员应以个人身份加入国民党，开展党内合作，陈独秀等中共代表主张党外联合，意见有分歧，于是向远东局的维金斯基进行了汇报，但受共产国际经费和纪律的约束，中共最终还是接受加入国民党，建立反帝国主义的联合战线。1923年，鲍罗廷接替马林，要求完全归顺国民党，逐渐丧失了组织独立性，偏离了列宁关于建立临时同盟的设想。国民党元老戴季陶、谢持等人早对中共加入国民党心有芥蒂，1925年的西山会议上，林森、邹鲁等人扛起了分共旗帜，1926-1927年，蒋介石自导自演了中山舰事件、整理党务案、四·一二反革命政变，汪精卫又策划了七·一五政变，均走上了反共道路，党内合作失去了政治根基，第一次国共合作共事就寿终正寝了。

1936年西安事变后，中共向国民党五届三中全会呈报了“五项要求、四项保证”^[2]，很有诚意地启动了国共第二次合作。1937年七七事变后，国共两党6次商谈联合抗日事宜，9月23日国民党方面公布了《中共中央为公布国共合作宣言》，促成了第二次国共合作，建立了抗日民族统一战线。第二次国共合作保留了两个政权、两支军队、两种制度，是一种“互不统属的合作”^[3]，只是政治上双方互认，重大事项通过遇事协商的方式来解决，这属于两个政党之间的抗日联合。但是蒋介石反共之心不死，总是采取联共、防共、溶共、限共等反共策略，通过防制异党活动办法、共党问题处置办法、处理异党实施方案等，制造了许多的摩擦。1946年6月26日，国民党集合30万大军进攻中原解放区，全面内战爆发，国共第二次开展的党派合作就此结束。

二、定型：从代行人大职权到统一战线组织

抗战结束后，根据黄炎培等七位参政员的想法和张治中的提议，1946年1月，在重庆召开了第一次政治协商会议（旧政协），国民党和一些民主党派、无党派人士纷纷参加，初步达成和平建国构想，只是很快被蒋介石的炮火熄灭。随着解放战争形势向有利于中共方面发展，加强党派联合、组建民主政府已成大势，1948 年“五一”前夕，毛泽东认为有重启“共同协商的必要”^[4]，并向民主党派和无党派代表人士表达了协商建国的心愿，得到了广泛回应，随即由中共中央授权新华社总社发出了“五一口号”，正如李济深所言，“适合人民时势之要求”^[5]，应者云集。1949年3月，中共七届二中全会在西柏坡召开，决定召开政治协商会议，第二次筹备会议将其名称定为中国人民政治协商会议（新政协），9月21~30 日，第一次代表大会在北平召开，通过了政治协商会议《共同纲领》，组建了中央人民政府，以选举方式代行了人大职权，完成了协商建国的伟业。

随着社会主义制度的确立，党内外均有人认为人民政协的使命基本结束，可以光荣退休了。毛泽东则认为，不能取消民主党派，不能无视无党派人士，在中国没有“最广泛的统一战线，是不可能的”^[6]。做好统战工作，必须有一个经常性的组织，即人民政协的机关，这是一个各党派的协商机关，是民主政治的重要组织形式，不能成为点缀，不能是可有可无的装饰，它的存在“不是多余的”^[7]，便于把各方面的优秀代表、必要的人选吸收到人民政协这个统一战线组织中来，否则政府就要出问题。为了继续发挥它的作用，在毛泽东的领导下，将人民政协作为统一战线组织写入了《共同纲领》、《政协组织法》、《五四宪法》、《政协章程》，上升为党和国家的意志。随着政治使命的变更，人民政协是党派性的联络机关，也是联系群众的纽带，不再代行权力机关执行选举民主职能，而是作为统一战线组织履行协商民主职能。1954年底，毛泽东列出了人民政协协商的主要任务，就是协商国际问题、协商候选人名单，在政协第二届全国委员会上，毛泽东又补充为国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项，协商时发表的意见、批评、建议，“只要能行者都应采纳”^[8]，极大地丰富了人民政协协商的内容、提升了人民政协协商的的政治地位。

三、拓展：从国家制度设计到国家治理体系

改革开放后，党和国家着力人民政协协商的制度化设计，要求人民政协对国家重大事项充分酝酿协商，先后出台了一系列文件，人民政协加快向制度化迈进。1982 年的“两会”分别通过的新《宪法》和新《政协章程》，进一步明确了人民政协政协的内容、程式，将政协、人大、政府各自所具备的协商、决策、执行三个功能统筹考量，一并“成为各级党委工作的一项制度”^[9]，长期坚持，不得改变。1989 年，中共中央颁布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，第一次将其列为我国一项基本政治制度，协商的主要内容明确为“一参加、三参与”^[10]，1993年，全国人大八届一次会议通过了《宪法》修正案，更加夯实了人民政协的基本政治制度之法律地位。

新时代、新使命，国家治理体系和治理能力现代化被提上议事日程，这是一个“长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”^[11]，是社会制度与运行机制的系统集成。要把各方面的优秀人才聚集起来、各方面力量聚汇起来、各方面智慧聚合起来，就要依靠人民政协这个最好的统一战线组织，加快完善人民政协专门协商机构制度，扩大有序政治参与，不断拓展人民政协协商主体范围，不断丰富人民政协协商实践形式，不断提升人民政协协商工作实效，使人民政协协商更加成熟、更加定型。毛泽东早就说过，“国家各方面的关系都要协商”^[12]，在今天已经演化为“全域协商”，上下贯通，左右逢源，里应外合，部门联动，各党各派、各人民团体、各社会组织、全体公民都积极投身到国家生活和社会生活的协商治理中，找到了最大公约数，发挥出选举民主与协商民主融合的“制度特点和优势”^[13]。由于人民政协协商有中国共产党领导多党合作的政治优势、有密切联系群众的组织优势、有广泛多层制度化的平台优势，确保了人民政协协商“有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”^[14]，从制度上调动了各种力量广泛参与，就治国理政各方面进行广泛协商，促成了协商成果向国家治理实践的广泛渗透，使人民政协协商的制度优势转化为国家治理的巨大效能。

参考文献

[1]  列宁选集（第４卷）[M].北京：人民出版社，1995：220.

[2]  刘勉钰.西安事变促成了第二次国共合作[J].苏区研究，2017（1）：69.

[3]  刘畅然.试论第二次国共合作的历史经验[J].党史文苑，2008（8）下：18.

[4]  毛泽东文集（第5卷）[M].北京：人民出版社，1996：114.

[5]  五星红旗从这里升起[M].北京：文史资料出版社，1984：218.

[6]  毛泽东选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1991：1257.

[7]  逄先知，金冲及.毛泽东传（1949—1976）（上）[M].北京：中央文献出版社，2003：315.

[8]  人民政协重要文献选编（上）[G].北京：中央文献出版社、中国文史出版社，2009：116.

[9][10]  人民政协重要文献选编（中）[G].北京：中央文献出版社、中国文史出版社，2009：521；481.

[11]  习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：105.

[12]  毛泽东文集（6）[M].北京：人民出版社，1999：386.

[13][14]  习近平谈治国理政（2）[M].北京：外文出版社，2017：293；297.