论中国乡村治理模式的历史演进

苏海新　吴家庆

摘 要：中国乡村治理模式的演进经历了1949年以前国家统治下的“县政绅治”、1949年之后国家主导下的“政社合一”和1978年以来国家治理下的“乡政村治”三个阶段。这一过程是从传统的政治统治转向政治管理最终过渡到现代的公共治理过程，内涵着国家与乡村社会关系的重大变化。特别是在社会主义新农村建设的伟大变革中，中国乡村治理模式又将迎来一次全新的嬗变，侧重政府主导作用下的“多元共治”，推动政府与农民的现代转型，推进乡村治理体系与治理能力的现代化，最终实现乡村社会的“善治”。

关键词：乡村治理；乡村治理模式；历史演进

乡村治理侧重的是“如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展”{1}。乡村治理，即基层社会治理，是国家治理体系不可或缺的一部分。维持基层社会的稳定、如何实现基层社会的有序发展成为任何一个国家发展所不容忽视的问题。历史上的中国是一个农业文明的国家，历来重视对乡村社会的治理，乡村治理在国家治理格局中处于极为重要的地位。基层社会的稳定性、基层社会的发展能力，与乡村治理的模式安排有关。中国乡村治理模式主要经历了1949年以前国家统治下的“县政绅治”模式、1949年之后国家主导下的“政社合一”模式和1978年以来国家治理下的“乡政村治”模式三个阶段的演进。乡村治理体系是一项浩大并复杂的工程，从其历史演进的逻辑来看，社会主义新农村建设又将迎来一次乡村治理模式的全新嬗变。

一、1949年以前：国家统治下的“县政绅治”

1. 封建王朝统治的“官治”

中国历史上2000多年的封建王朝统治时期实行的都是中央高度集权的封建君主专制制度，从中央到地方的统治实行的是“皇权代理人”治理，也即“官治”，这一“代理人”集团是一个等级森严的封建官僚集团。但是“皇权不下县”，县以下的乡村社会设立一些非官方的乡村社会组织机构取代正式的国家机构。这些乡村组织不再是国家基层政权，也没有行政组织，而仅仅是一种地域单位。如宋朝的牌、甲、保，明清时期的乡、都、村等。邻、里、保、甲长等都只是职役，并不是官职。这些乡村组织由当地德才识兼备及家道富有的乡绅担任，负责协助官府办理乡村公共事务。士绅和宗族在乡村治理中占居着核心地位。也就是说，在传统乡村社会的治理过程中，代表皇权的官治体制、象征族权的宗族组织和把握绅权的乡绅共同构建了一个非常稳定的乡村政治体系，可以将其概括为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理出乡绅”{2}。科举制的推行在为国家选拔人才的同时也成就了一批批乡村士绅，奠定乡村治理的人才保障基础。

乡绅在传统乡村社会治理中的影响和作用是非常重要的。乡绅扮演着双重代理人的角色，一方面，乡绅作为国家的“准代理人”，负责协助官府办理乡村公共事务。乡绅以自己在社区的权威和地位为基础来建立与官府之间的联系进而参与国家事务。传统社会的国家政权也正是通过乡绅的领导能力来达到控制乡村社会的目的。而“官府与乡绅在长期的交往之中已达成一种默契，即乡绅有配合官府治理乡村的义务和责任”{3}。另一方面，乡绅又是当地百姓的代理人，以其经济上和社会地位上的优势控制着乡村社会事务的管理，在开展公共活动、创办公益事业、掌管乡村教化、维护乡村社会治安等方面发挥着主导作用。乡绅在皇权与当地社区之间斡旋，既能确保中央集权的贯通，又可以实现乡村社会的有限自治，使国家行政权与乡村自治权高度融合在一起。在乡村的政治体系中，以乡绅为主体的乡村精英成为国家与地方政治联系的桥梁。在封建王朝统治时期实行“官治”体制，配合实行“县政绅治”模式，确保国家行政权力借此模式向乡村社会渗透的同时保持国家与乡村社会的良性互动，从而使中国传统乡村社会呈现出和谐、有序、安宁的局面。

2. 清末民初的“经纪体制”

中国乡村社会的和谐、有序、安宁的局面随着帝国主义的入侵而被打破。正式的“官治”体制下的“皇权止达于县政”，县以下的乡绅自治与宗法组织，并不具备充分调动乡村人力物力财力以实现工业化和抵抗西方冲击的条件。为了应对不断深化的帝国危机和现代化浪潮的冲击，国家加紧对乡村社会的控制和资源的掠夺，并开始将权力延伸、下沉到乡村。到了20世纪初，清廷被迫实行新政，颁布《城镇乡自治章程》，推行“乡镇自治”。但是随着乡村社会状况的恶化，传统的乡绅治理失去了其赖以存在的社会基础，这项改革充其量只是柏拉图式的理想构图。乡村社会的日益衰败严重波及到乡绅的地位并使其处于风雨飘摇之中。随着宗法制度的日益式微和西学的快速兴起，乡绅已经难以捍卫其统帅地位。而科举制的彻底废除泯灭了乡绅入仕的希望。在社会的急剧变迁中，乡绅阶层分化严重，“部分乡绅顺势转变成新兴的商人、企业家和知识分子，不少乡绅则陷入堕落，由失落、愤世到玩世不恭、不负责任及利己主义泛滥。更有甚者则从传统的‘社会精英蜕变为土豪劣绅，横行乡里”{4}。到了近代，社会的动荡不安，使得一般乡绅不再愿意担任乡保，一些洁身自好的人唯恐避之不及；靠土地发家致富或经商致富的地主根本没有心思从政；那些出身高贵的知识精英也不屑于处理农村职务，而将更多的精力放在追逐高官阶位上。

到了民国时期，乡绅质量大量退化，德才识兼备者越来越少，土豪劣绅越来越多，这是由乡村精英的大规模流失所造成的。“赢利型经纪”（即利用职权之便将小农视为榨取利润的对象来获取实际利益）不断取代“保护型经纪”{5}（代表社区的利益，并保护自己的社区免遭国家政权的侵犯）开始占据乡村社会权力的中心。“赢利型经纪”经济上实行横征暴敛，政治上实行强迫专制，这正契合了战乱时期国家对乡村社会的全面控制和资源掠夺的需求。但同时也在很大程度上削弱了乡村组织的合法性和权威，加剧了乡村治理的混乱与专横。国家联合土豪劣绅加强对乡村社会的控制是一种“异化”了的国家统治下“县政绅治”。

3. 民国的乡村建设运动

民国时期，帝国主义的侵略加剧和政府的腐败无能使得乡村社会的矛盾愈演愈烈，乡村问题日趋恶化。同时国家的权力下沉，加强对乡村社会的全面控制和资源掠夺，国家联合地方土豪劣绅加重对农民的压榨，农民苦不堪言，乡村社会濒临破产。对此，一些地方精英认识到改造中国必须从农村着手，通过乡村治理实现改造中国的目标，掀起了一股乡村建设运动的高潮。乡村建设运动是知识精英发起的试图通过发展乡村教育来复兴乡村社会的一场乡村社会改造运动，这在中国乡村社会治理史上是极具代表性的。其中最典型的有：晏阳初领导的“中华平民教育促进会”在河北定县开展的“以教育为中心”的地方建设；梁漱溟领导的“山东乡村建设研究院”在邹平县推行的“以自卫为中心”的乡村建设；卢作孚领导的“乡村现代化模式”在重庆北培进行的“以经济为中心”的乡村现代化建设。这些地方知识精英开展的乡村建设实验主要是来自于他们对乡村社会的认识并在此基础上试图实现乡村社会复兴，这是这些乡村建设运动的突出特征。

晏阳初的“定县模式”是建立在对河北定县实验区的全面调研基础上，“在中国历史上，以县为单位进行如此系统全面的调查这是第一次，可以大致说明全国农村社会的缩影”{6}，其试图在对定县农村调查研究基础上开展平民教育、改善农村经济，进而实现农村复兴的计划。他认为乡民的主要问题在于愚、穷、弱、私。因此，在乡村建设的实践中，他采取的策略是“用文艺教育攻愚，培养农民的知识力；用生计教育攻穷，培养农民的生产力；用卫生教育攻弱，培养农民的强健力；用公民教育攻私，培养农民的团结力”{7}。而梁漱溟认为中国文化失调导致乡村社会失序，他尤为注重对民众的教育问题。在此理念的影响下，梁漱溟办起了“邹平模式”，在邹平县设立山东乡村建设研究院，以教育力量取代行政力量，并试图推行整个行政系统教育机关化的改革。因为他认为乡村社会的弊端在于国家官僚体系介入乡村所致，所以在乡村建设运动建立起来的学校是独立于任何官方机构的组织。此外，卢作孚在重庆北碚“乡村现代化模式”试图通过兴办交通事业、纺织印染业、冶金和机械制造业、第三产业等推动乡村现代化事业发展，并且也取得了较大的成效。以晏阳初、梁漱溟、卢作孚为代表所开展的民国乡村建设运动，是地方精英进行的乡村治理。这些知识精英推行的乡村改造运动最终没有获得成功，与当时乡村社会的具体发展状况和国家治理乡村社会的模式等因素都有着很大的关联。

二、1949年之后：国家主导下的“政社合一”

1949年之后，国家与乡村社会的关系发生了深刻的变化，乡村治理模式也随之改变。国家出于整合农村资源用于现代国家建设的考虑，通过土地改革、合作化运动、人民公社化三大政治步骤达到对乡村社会的空前介入，建立国家主导下的“政社合一”的乡村治理模式，最终将国家与乡村社会沟通的中介领域国家化。

1. 土地改革

历史上的中国以乡村为主，农业是立国之本，土地是农业最为重要的生产要素，是农村最为重要的生产资料，是农民赖以生存的根本。明晰土地的权属关系在一定程度上成为乡村治理的条件。1952年底，国家基本完成了土地改革运动。中国共产党在发动土地改革过程中，充分调动贫苦农民的积极性，消除土地集中占有，从而一方面给贫雇农带来经济上的好处，大大减轻了农民的经济压迫和经济负担，另一方面在调动农民积极性同时又保证了国家农业税的增加。从这个意义上来说，土地改革运动的开展可以增强农民对新政权的政治认同，从而能为计划体制下国家主导力量介入乡村社会奠定好社会基础。

亨廷顿认为发展中国家的土地改革，“不管它是怎么开始的，土地改革的成效却总是依靠农民积极的和最终有组织的参与。……如果要使土地改革成为现实，在政府和农民之间有两种组织联系是必不可少的。”{8}这两个组织一是政府建立的行政组织，二是农民自己的组织。中国共产党在推行土地改革时建立的国家正式的行政机构与农民协会使土地改革成为现实，这种国家主导力量介入乡村社会的乡村治理结构体现了国家巩固新政权和建设现代国家的需要。土地改革的直接目的是改变土地占有的格局，是一场改造农村的经济变革。对农村土地占有状况的彻底变革，重新确立了国家与农民的双边关系。土地改革的成效在于这项措施解决了国家集中农民手中的农业剩余资源的难题，并使国家有能力改变国家与乡村社会的传统关系，逐渐脱离单一的自上而下式的垂直渗透的传统模式，国家介入乡村社会的过程也逐渐发展。

2. 合作化运动

新中国成立后，经济底子非常薄弱，严峻的国际形势令人堪忧，因而必须集中乡村资源服务于国家建设的大局。因此，合作化和集体化运动从20世纪50年代初开始全面展开。从1953年开始国家决定实行粮食统购统销政策，自此把分散的小农经济集中起来，以加快农民走上互助合作道路的步伐。农业合作化经历了互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社这种由低级形式到高级形式的层级递进发展过程，最终完成了农村个体经济向集体经济的转变，使集体经济成为农村最基本的经济制度。农业在建国初期肩负着双重使命，一方面要完成分散的个体小农经济过渡到社会主义集体农业的任务，另一方面又要发展生产，满足工业化生产的需要，恢复国民经济。农业生产合作化正是当时中国共产党出于完成这双重使命的考虑所采取的重大战略部署，变革小农经济，提升汲取乡村社会资源的能力，实现工业化，恢复国民经济。农业的合作化使得分散的小农经济形式解体，实现了村社合一，各种集体化的“经济组织”具备了乡村社会的各种政权组织和社会组织的职能和形式进而将其取而代之。在农业合作化过程中，国家实行的粮食统购统销政策等促进了新政权在乡村社会的横向扩张，实现了国家与乡村社会的对接，政治、经济、社会融为一体。农业的合作化经营，将农业经济纳入到社会主义的国有经济的轨道上来，能够满足国家工业化所需的原材料，从源头上解决国家与乡村社会的这一资源矛盾。

国家行政权力推动下的合作化运动以及国家的粮食统购统销政策，从表面上看主要是一种农业经济活动，但其内在本质上是“一场潜在的政治重建过程”，合作化运动削减了个体家庭的生产功能，社会体制的渗透弱化了村落家族共同体的社会功能。国家在乡村社会渗透，并且有能力根据自己的意志推进乡村社会的改造。总的来说，“合作化运动是规划性的制度变迁过程。在这个过程中，国家权力是其主导性力量。在国家权力强势下，地方权威改变了存在的状况和作用方式；家族权威则不断地减弱”{9}，“村社合一”的政治组织在这个过程中奠基。

3. 人民公社化

人民公社化的出现，是土地改革、农业合作化运动和粮食统购统销政策发展的结果。“人民公社的实质是国家基层政权与乡村社会经济组织的重合，公社既是国家政权，又是乡村社会组织生产和生活的机构。”{10}合作化达到了村社合一，但尚未完成国家主导力量全面强势介入乡村社会的步骤，因此需要政社合一的体制将国家行政体制与乡村权力组织体系相一致，人民公社化运动呼之欲出。1958年在我国农村发起了声势浩大的人民公社化运动。人民公社实行“三级所有、队为基础”，国家通过各种手段占领了大部分社会领域。这种占领和控制彰显出较强的政治“全能主义”特征，即社会生活军事化、经济生活行政化、精神生活一统化。{11}人民公社化完成了政治一体化，使国家主导力量达到了前所未有的强势介入乡村社会的程度。这主要表现在：首先，撤乡、镇并社，由政社合一的人民公社行使乡镇政权，并将农业生产合作社改为生产大队，实行“三级所有、队为基础”，生产队必须在公社、生产大队的统一指挥和管理下进行农业生产活动。国家借助行政手段和组织手段直接干预农业经济，但为了更好地整合农业资源，国家还充分发挥市场的调节作用，如粮食的统购统销政策等。其次，村级党组织的普遍建立，国家将党组织范围辐射到了大队一级，加强对乡村社会的一元化领导和控制。公社设立党委，各个生产大队建立党支部。基层党组织直接干预和全面管理农村经济和社会事务。高度集中的管理体制自此形成。人民公社是政府机构组织的向下延伸。通过人民公社化运动，国家权力快速地介入乡村社会，渗透到乡村社会的每一个角落。国家权力的扩张在这一时期达到了顶峰。总而言之，人民公社化运动建立的公社体制标志着社会管理体制形式上的向下延伸，传统的乡村社会结构不复存在。公社体制鲜明的“政社合一”特征表明国家政权组织与集体经济组织融为一体，奠定了以公社为载体的国家政权组织的社会基础，增强农民对这一组织的政治认同感，从而为国家对乡村社会的全面介入提供合理依据。

1949年之后的乡村治理模式是国家主导下的“政社合一”，国家借助土地改革、合作化、人民公社化建构国家行政权力组织取代传统乡村自治体制，达到对乡村社会的全面强势介入和控制的目的。农村社会重大社会组织变革的三部曲完成之后，乡村社会资源的分配权逐渐为国家所掌握，每一项重大的举措都加强了国家对乡村社会的控制，体现了“全能主义”的鲜明特征。

三、1978年以来：国家治理下的“乡政村治”

20世纪七十年代末期，人民公社体制暴露出来的权力高度集中和体制本身的僵化等弊端让其难以为继，农村公共组织和公共权力呈现“真空”状态。自上世纪80年代开始，中国的国民经济得到了很快的恢复和发展，其中农村经济的比例逐年降低，这使得国家汲取乡村社会资源以支持现代国家建设的力度大为减少。伴随着家庭承包经营的土地改革之风吹进乡村，农民挣脱国家性的地方政治经济共同体的束缚并重新归入个体家庭组织中。而此时传统社会的文化权力网络早已荡然无存，国家的退出让农村很多问题浮出水面。因此，国家不得不寻求一种新的治理模式即“乡政村治”来实现乡村社会的稳定与发展。

“乡政村治”格局形成的直接动因在于20世纪八十年代初开始的农村经济体制改革和国家的民主化进程。权力高度集中于国家的人民公社体制使农民的生产经营主体地位“虚置”，严重挫伤了农民的生产积极性，同时农民群众的参与和民主权利得不到体制上的保障。20世纪八十年代初农村广泛推行的家庭联产承包责任制的经济改革是以农民自发突破和国家自觉领导为动力的一项重大改革措施。这一创举得到了邓小平、万里、彭真等重要领导人的支持，同时主要归功于农民的自发创造，也得益于十一届三中全会以来的改革路线和务实精神。随着家庭联产承包责任制的兴起和人民公社体制的废除，农民在这一体制改革中创造出自己管理自己的组织机构——村民委员会。村民委员会无疑为国家治理下的“乡政村治”格局的形成提供了组织基础。

同时，与经济体制改革同步的国家民主化进程为“乡政村治”格局的形成奠定了制度基础。在十一届三中全会上，邓小平同志做了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的主题报告并强调，民主是解放思想的重要条件。1981年，中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》也提出要加强社会主义民主制度的建设。此外，1982年的宪法以国家根本大法的形式肯定了村民委员会的法律地位。最终以国家法律形式确立村民自治的原则，并对相应的组织形式作出具体规定的是1987年11月全国人大常委会通过的《村民委员会组织法（试行）》，其明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”1998年通过的《村民委员会组织法》对此再次予以肯定。由此新的乡村治理模式——国家治理下的“乡政村治”模式形成了。

1978年十一届三中全会召开以来，我国推动了农村经济、政治体制改革。1983年10月，《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》标志着人民公社体制的正式解体，自此确立起国家治理下的“乡政村治”，这意味着乡村治理模式又在发生着重大变革。“当农村承包突破人民公社体制的国家外壳时，国家急于以一种替代性组织填补国家治理的‘真空，为此决定在乡镇以下设立村民委员会。”{12}于是，1988年开始试行《村民委员会组织法（试行）》，在全国农村范围内成立村民委员会。用国家治理下的“乡政村治”新的乡村治理模式取代国家主导下的“政社合一”模式。改人民公社为乡镇政府，并履行农村最基层一级的职能；乡镇以下用村民委员会和村民小组代替原来的生产大队和生产队，村民委员会是农村基层的群众性自治组织。国家治理下的“乡政村治”，“坚持国家统一领导的同时，重视农民群众的参与，体现了国家与社会的分权原则”{13}。国家与乡村社会再次发生了变化表明乡村治理模式的变革，国家把主动权放回乡村，逐渐淡出乡村社会的舞台，慢慢变管理为治理，实行村民自治，乡与村是一种指导和被指导的关系，这基本符合改革开放后农村经济和政治体制改革和基层民主发展的需求。在村民自治实行的初期迎来了乡村社会整个八十年代的十年发展黄金期。农民生产积极性大为提高，农村经济发展水平也相应得到了提高，农民收入增幅快，乡村治理状况平稳。

随着乡村治理的深入，国家在具体的治理过程中仍然需要基层行政力量来加强与农民的联系，从农村提取资源。此时，国家实行的是压力型体制，用数字化的考核机制达到调动基层政府积极性和监督地方政府的双重目的。但是这一策略却成了农民的梦魇，基层政府为了单纯地制造政绩、提高政绩提高农业税，大大加重了农民的负担，干群关系紧张，“三农”问题突出，乡村的治理性危机出现。由此，税费改革自2003年起开始在全国农村广泛推行、全国农业税于2006年被全面取缔，这是国家为了解决乡村社会的治理性危机的两项重大举措，自此之后农民无需再缴纳“皇粮国税”。与此同时，社会主义新农村建设运动在全国范围内的开展，国家对乡村治理的方式由以前的资源提取转向资源输入，国家加大了各种惠农政策的实施力度，如粮食直补、义务教育免除学杂费等。“国家对乡村治理的这一技术性变革虽暂时改变了乡村社会的治理性危机，却因缺乏一定的社会基础变化的协同，在农村社会的后续发展中又出现了很多伴生性问题”{14}。如农村公共服务缺位，农村文化建设真空化，农村社会灰色化，干群关系疏远等。

原有的乡政村治模式已经不能化解这些矛盾和冲突。根据乡村社会内部的职业分化、贫富分化、利益分化的实际，乡村治理主体走向多元化，乡村治理便需要在政府的主导下走向多元共治的格局，从而推动乡村社会的“善治”，这意味着一种全新的乡村治理模式的积极构建，并运用这种新的治理模式来建设社会主义新农村，理顺乡村社会内外诸多方面的关系，在当前乡村格局中政府仍必须发挥其主导作用。在这种模式下，多类型、多层面的社会力量在政府的主导下以协作的方式实现共治。这也是不断完善中国乡村治理体系的现代化路径选择，只有这样，农民才能不断提高乡村自主治理能力，乡村社会才能走向现代化，实现有序发展。

注 释：

{1}贺雪峰：《乡村治理研究与村庄治理研究》，《地方财政研究》2007年第3期。

{2}秦晖：《传统十论：本土社会的制度文化与其变革》，上海：复旦大学出版社，2003年，第3页。

{3}从翰香：《近代冀鲁豫乡村》，北京：中国社会科学出版社，1995年，第36页。

{4}项继权：《集体经济背景下的乡村治理：河南南街、山东向高、甘肃方家泉村村治实证研究》，武汉：华中师范大学出版社，2002年，第77页。

{5}杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社，1996年，第37页。

{6}郑大华：《民国时期乡村建设运动》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第207页。

{7}晏阳初：《晏阳初全集》，第434页，转引自郑大华著《民国乡村建设运动》，社会科学文献出版社，2000年，第142页。

{8}（美）塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海：上海人民出版社，2008年，第326页。

{9}于建嵘：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，北京：商务印书馆，2001年，第259页。

{10}彭勃：《乡村治理：国家介入与体制选择》，北京：中国社会出版社，2002，第98页。

{11}刘涛，王震：《中国乡村治理中“国家—社会”的研究路径——新时期国家介入乡村治理的必要性分析》，《中国农村观察》2007年，第58页。

{12}徐勇：《乡村治理与中国政治》，北京：中国社会科学文献出版社，2003年，第47页。

{13}徐勇：《中国农村村民自治》，武汉：华中师范大学出版社，1997年，第32页。

{14}刘涛：《六十年中国乡村治理逻辑的嬗变》，《中共贵州省委党校学报》2010年，第53页。

（责任编校：文 一）