论中国边疆治理的体系转型与能力重构

朱碧波+王砚蒙

摘 要：在国家的历史叙事中，边疆治理是一个无法绕开的经典议题。在我国传统社会时期，边疆治理是一元化的治理体系，精英主义色彩浓厚。边疆治理能力主要体现为边疆防卫能力、民族关系处理能力、边疆秩序建构能力。改革开放三十多年来，现代化浪潮以沛不可挡之势席卷边疆地区，边疆的社会形态发生了急遽嬗变，公民权利意识和利益意识逐渐觉醒，民主政治思想开始萌生。时代演变和社会变迁给传统边疆治理体系和治理能力提出了严峻挑战。当代边疆治理体系应该由一元化治理向协同共治的转型；当代边疆治理能力的重构，不但要完善边疆秩序建构能力，更要提升推动边疆发展的能力和完善公共服务供给的能力。

关键词：中国；边疆治理；体系转型；能力重构

边疆是国家疆域的边缘性部分，处于国家政治格局的远端、经济中心的外围、交通体系的边缘和信息传导的末梢，是各种地缘政治风险的聚积之地。同时，边疆往往又是少数民族的聚居之地，多元民族文化和宗教文化在这里交汇碰撞。边疆复杂的地缘政治特质和民族文化特质及其衍生的潜在风险，使得国家的政治叙事与国体建构中，边疆治理始终都是一个无法绕开的经典议题。在传统的王朝帝国时代，王朝统治者在国家权力的主导下，以民族政治精英为代理，推动边疆治理。中华人民共和国成立之后，我国建构了国家主导和政府驱动的一元化边疆治理模式。改革开放之后，随着地缘政治的变迁和传统总体性社会向现代异质性社会的深刻转型，日趋复杂的边疆情境不断拷问传统边疆治理体系和治理能力的承载极限。边疆矛盾的凸显和边疆情境的变迁，昭示着我们要不失时机地推动边疆治理的体系转型与能力重构，实现边疆的善治。

一、中国边疆治理的传统模式

一个国家的边疆治理模式并不是凭空臆断的产物，而是由当时的社会发育水平和边疆治理的核心议题所决定的。在我国传统王朝国家时期，由于边疆社会发育严重不足，强国家弱社会的状况非常明显，国家或政府作为公共权力的唯一来源，担负着公共资源权威性分配和边疆秩序建构的历史性重任。在这样一种情况下，我国形成了以国家权力为主导的边疆治理模式。中华人民共和国成立之后，在国家权力的主导下，边疆地区实现了社会形态的压缩式演进和政治制度的强制性变迁，但边疆地区的经济社会发育差距和文化异质现象并非短时期可以消除或弥合，国家在边疆治理中面临的一个焦点性议题就是如何通过行政权力渗透和民族精英的内部绥靖将边疆政权纳入国家一体化的进程中。在边疆核心议题的驱使下，边疆治理被赋予了浓厚的国家建构色彩，即国家权力试图通过政治体系的吸纳、政治权力的下沉、意识形态的宣讲和区域经济一体化，实现边疆传统多元权威的祛魅，建构边疆与内地的联结经络，模铸边疆民众对现代民族国家和政治体系的“理性的信仰”。高度集中的政治体系和国家建构的核心议题使得我国的边疆治理依然具有明显的国家主导和政府驱动的政治品格。改革开放之后，随着中国的社会转型和体制转轨，边疆地区也开启了大规模的现代化进程。为了改变边疆地区的贫困面貌及由此产生的“民族边缘化”忧惧，边疆地区一直采取的都是国家权力主导下的赶超型发展战略。边疆地区的跨跃式发展和地方区域社会经济的协调发展，客观上要求国家和政府从宏观战略层面去统筹规划边疆发展，这也直接导致国家和政府成为边疆跨跃式发展的倡导者、组织者、依托者、推动者和实施者。再加上我国由于传统总体性社会向现代异质性社会转型的过程中，边疆地区也无可避免地进入了社会矛盾的凸显期和多发期，并杂之以中国大国崛起引发的地缘政治格局变迁所衍生的地缘政治风险，使得国家和政府在边疆治理中存在严重的秩序饥渴，政府社会管理的职能和压力空前膨胀，进一步放大了政府在边疆治理中的核心角色和主导地位，从而导致传统边疆治理模式在当代社会也并没有太大的改观。

回顾我国边疆治理的历史，尤其是中华人民共和国成立六十余年以来的治边史，可以得出关于边疆治理的一些基本认识，就治理体系和治理能力来看，我国的边疆治理具有以下几个特点：

1. 一元结构式的治理

中国传统的边疆治理强调国家主导和政府驱动，在治理结构上呈现出明显的一元式结构。在王朝国家时期，王朝统治者主要通过民族精英的内部绥靖遥制边疆治理。王朝统治者通过政治上的吸引、经济上的辐射、文化上的感召和军事上的威慑，通过中原王朝的政治权威和国力辉煌，“自上而下对次级民族群体、地区或宗教群体的政治精英或权威人物施以恩惠，通过安抚这些政治精英或权威人物达到统治整个次级群体、地区或宗教群体的目的”。{1}王朝国家时期的治边，不管是朝贡、羁縻、土司、和亲还是盟誓，都折射出了明显的通过控制或安抚民族政治精英而遥制边疆的政治意图。换句话说，王朝国家时期的边疆治理强调的是王朝统治者通过对民族精英的绥靖，以民族精英作为国家边疆治理的代理者实现对边疆的统治。中华人民共和国成立后，国家在高度集中的政治体系的支配下，通过强有力的行政权力渗透将边疆地区纳入了国家一体化的进程。在边疆地区，国家通过政治吸纳的方式，将民族政治精英和各种社会力量吸纳进入国家政治体制，并确保各类精英在政治上的高度依附性与绝对忠诚性。在中国传统的边疆治理模式中，不管是王朝国家时期民族精英的内部绥靖，还是现代民族国家的政治吸纳，都具有相当明显的精英主义色彩，边疆治理架构被简化两分为官—民二元结构，政府处于绝对的主导和支配地位，而民众则基本上处于受治者和顺从者的地位。

2. 权力本位式的治理

公共权力是社会的派生物，它是人类社会与生俱来又与人类相生相随的一个最为基本的政治产品。在我国边疆治理中，国家或政府作为公共权力唯一合法的拥有者，他们在边疆社会秩序建构和价值资源的权威性分配中，发挥着绝对主导的作用。由于传统社会公共权力制衡体系付之阙如，以及当前社会转型期公共权力制衡体系尚未臻于至善，政府对权力的依赖和偏好，不可避免地导致边疆治理中折射出明显的权力本位色彩。其具体表现为：其一，政府作为边疆治理的唯一主体，价值资源在政府主导下以权力为中心进行配置，权力格局中的边缘化与价值资源占有的稀薄化存在明显的正向关联，并且政府自利性色彩十分突出。其二，边疆政治文化折射出明显的权力崇拜色彩。我国的边疆“民族地区是从前资本主义的社会形态直接跨越到社会主义的，加上受到中国传统文化的深刻影响，不管是政府官员，还是普通老百姓，都存在强烈的官本位意识和权力本位意识”{2}，并与传统宗法等级观念相交互织，形塑了我国少数民族顺从型文化和臣民型的政治文化。“在一些少数民族农村民众习惯于传统的看‘头人脸色行事；习惯于村民组长‘吹哨子；农村基层干部有的则以‘牧羊人自居，视群众如群氓”{3}。其三，在边疆治理手段上，政府偏爱以公共权力为后盾的刚性治理。这种刚性治理的手段，强调自上而下的命令、不容置喙的硬性、整齐划一的一致性，具有手段强制、操作方便，见效快捷、绩效明显等诸多优点，因此政府在面临各种复杂的边疆事务和多元化的公共服务需求时，往往倾向于采取简单便捷的刚性手段。

3. 工具理性式治理

中国边疆治理是一项复杂而系统的工程，在国家主导和政府驱动的边疆治理中，政府有着多元的价值诉求和目标追求，比如民主、民生、公平、正义、法治等价值层面的诉求，以及稳定、效率、秩序、安全等工具层面的需求。从边疆治理理想的复式追求而论，政府边疆治理价值诉求应该多元复合的，是合工具性与合目的性的统一，即工具理性与价值理性的统一。然而，纵观我国边疆治理的历史，工具理性的僭越和价值理性的悬置乃是一种由来已久的常态。王朝国家时期，王朝统治者的治边，往往奉行“不使其失，亦不使其兴”，重控制而轻开发，重禁阻而少滋助，重稳定而轻发展。中华人民共和国成立后，国际政治局势并不太平，国家在边疆治理的过程中十分看重边疆的战略地位和军事地位，而相对淡化边疆的经济地位，由此导致边疆稳定和边疆安全在边疆治理格局中地位的提升，而边疆发展和边疆建设的地位则相对退守。改革开放之后，社会转型过程中的矛盾深化与地缘政治格局变迁中的安全风险盘根错节，使得边疆情境更加趋于多元和复杂。“稳定压倒一切”的秩序饥渴，使得地方政府十分重视社会秩序的建构问题，一些地方政府甚至将社会秩序的建构当作边疆治理目标的最高诉求，并遮避了具有终极目的意义的价值理性追求。

二、传统边疆治理的现实挑战

随着我国的社会转型、地缘政治形势的变迁与全球性风险社会的来临，边疆社会矛盾日益深化，安全风险不断叠加，并从总体上呈现出经济矛盾与社会矛盾、民族矛盾与宗教矛盾、社会矛盾与生态矛盾、发展矛盾与分配矛盾相互交织、错综复杂的态势，日趋尖锐地拷问传统边疆治理的一元体系与能力储蓄。

1. 边疆矛盾的凸显与传统边疆治理结构的张力

改革开放以来，现代浪潮激荡下的边疆社会发生了急遽的社会转型和体制转轨，传统社会里我们不曾经历的诸多非传统安全问题逐渐浮现出来并深刻地影响着边疆稳定与边疆安全。随着改革开放国家非均衡发展战略的实施，边疆区域与核心区域的发展鸿沟开始出现并渐趋扩大，边疆地区也出现了明显的社会分层和民族分层现象。面对传统总体性社会向异质性社会转型过程中分化乱象，边疆民众不断以核心区域为坐标反观自身的生存境况，由此产生的任何心理落差和相对剥夺感都导致了一系列非传统安全问题的衍生，如国家认同危机、政治合法性流失、分配正义疑虑，以及边疆民众因为逐利的躁动而产生的社会越轨等。此外，随着国家实力不断提升，我国的地缘政治力量逐渐显现，传统地缘政治格局的既得利益者和中国周边一些国家担心中国的和平崛起挑战既有的地缘政治格局，不断掣肘中国的崛起，边疆地区成为国家博弈与竞争、制衡与反制的前沿阵地，境外敌对势力往往通过宗教渗透和领土争端等手法，冀图扰乱和迟滞中国的崛起。除此之外，全球化时代的到来也给边疆治理带来诸多的安全压力和治理难题。20世纪八九十年代，随着全球化的浪潮袭卷整个世界，资本、信息、人才等生产要素在全球范围的流动开始加速，全球性风险也开始显现，疫病风险、生态灾难、金融危机和恐怖主义灾难等等成为人类社会面临的新生的共同威胁。边疆作为国家与国家疆域的毗邻地带，在很大程度上又是全球风险首当其冲感知者。

当前我国边疆地区出现的一系列新的问题和新的情况，彰显着边疆地区的矛盾与风险正向多元化、立体化和全方位发展。边疆社会矛盾的复杂性、利益分化的严峻性、民族宗教的敏感性、地缘问题的跨国性，不断冲击着传统一元化的边疆治理架构，并尖锐地挑战政府单核治理能力的极限，甚至在某种程度上导致边疆治理架构潜在的断裂风险。面对如此纷纭繁复的边疆矛盾和边疆问题，作为边疆治理单一主体之政府要么深陷捉襟见肘之窘境，要么难逃进退维谷之迷局。一些影响边疆稳定的深层问题，如认同重塑、终极关怀、扶贫赈灾等，仅仅凭政府单方面的治理，难得尽如人意。一些地缘跨国性问题，如毒品走私、跨国犯罪、恐怖主义、非法移民等，甚至凭借单个国家之力量，都很难取得实质性效果，就更加遑论政府一元的力量了。而另外一些新型边疆问题的治理，如商业性工作者的艾滋病预防与行为干预问题，常常又使政府陷入进退失据的两难。政府若是主动介入，将深受官方身份之困扰，并且效果难免堪虞；政府若是被动退隐，又难逃“懒政”与行政不作为之讥。

2. 边疆社会的变迁与传统边疆治理模式的式微

在传统的封闭型边疆社会中，边疆民众的利益、思想、文化都具有相当的同质性，再加上民众智识未开，普通民众高度认同民族精英，并且唯其马首是瞻。传统边疆治理技术，不管是民族精英的内部绥靖，还是政治体制的精英吸纳，都可以取得堪称不俗的绩效。然而，随着我国改革开放的启动并向纵深推进，现代化浪潮以不可阻逆之势将边疆地区裹挟进入现代文明进程之中。在边疆的文明演进与社会嬗变的过程中，边疆民众原初被压制的利益意识开始觉醒并走向旺盛；边疆社会的利益分化开始出现并全面加速，区域之间、城乡之间、族际之间、族层之间，都出现了较为明显的利益分化。边疆利益主体的多元化、利益意识的清晰化、利益取向的多样化、利益期许的高涨化和利益诉求的张扬化，使得传统社会里行之有效的“民族精英的内部绥靖”和政治吸纳模式并不足以实现对整个民族的统摄与整合，大量游离在体制外的民族精英与普通民众正在进行日益勃兴的、众语喧哗式的利益言说与表达，不断挑战传统边疆治理体系对多元社会异质性的化解与润滑的能力。此外，改革开放以来边疆社会也经历了“经济体制深刻变革、社会结构深刻变动，利益格局深刻调整、思想观念深刻变化”的过程，社会形态的嬗变与利益的严重分化使得边疆社会陷入了深层次的结构性紧张，包括社会利益结构的紧张、民族文化结构的紧张、政治价值结构的紧张等。边疆社会的结构性紧张使得边疆社会产生很大的安全张力，而当前边疆治理体系建设中，又尚未建构化解这种结构性张力的机制，如畅达的利益表达机制、正当的利益分配机制和完善的矛盾化解机制。由于边疆政府从源头上疏导和化解社会矛盾的制度、机制与能力的欠缺，边疆社会结构紧张演化速度与边疆政府既有治理能力储蓄出现了严重的张力与脱节，进而诱发了一系列的社会失范问题。

3. 价值理性的缺失与传统边疆治理绩效的衰颓

边疆治理价值理性内蕴的民主、法治、民生等理念是关系到边疆治理绩效的一个根本性问题，也是评判边疆治理合理性与正当性的一个基本尺度。当前我国边疆治理中价值理性的缺失严重制约了边疆治理效能的提升。其具体表现在，其一，民生关怀的缺失导致民众国家认同与政治认同的弱化。国家认同和政治认同是国家建构的一个核心内容，也是一个国家良序运转的基本前提。作为一个理性的经济人，民众的国家认同与政治认同是与自身福祉紧密地联系在一起的，这决定了国家认同与政治认同的建构必须以提升民众的福祉为基础。在传统的边疆治理中，边疆政府非常关注边疆安全与边疆稳定等秩序建构问题，而相对忽视边疆发展问题，一些边疆民众的福祉并没有随着国家实力整体增长而得到普惠性提升。长久的生存困境也使得一些边疆民众（尤其是跨境而居的少数民族）的国家认同与政治认同呈现出明显的模糊性、选择性和易碎性。其二，边疆发展的滞后导致边疆秩序建构的困境。改革开放之后，由于国家的非均衡发展战略、资本向发达地区聚集的天然倾向和边疆治理的稳定偏好，我国边疆发展的滞后性已是不争之事实。一些边疆民众在传统道德文化的深度解构与生存困境迅急改善的强烈驱动下，产生了各种各样的社会越轨行为，甚至违法犯罪行为，如走私、贩毒、拐卖妇女儿童等。此外，一些非传统安全问题，如国家认同危机、政治认同弱化、宗教渗透、极端暴恐事件等，都与边疆发展的滞后性有着千丝万缕的联系。在某种意义上，边疆发展的滞后性已经成为了边疆的万恶之源，没有边疆发展的秩序建构，只能是缘木求鱼。其三，民主理念的迷失导致政府悖论的凸显。现代意义边疆治理，正如国家治理一样，注重的是治理的合理性和正当性，强调是的一种“同意的政治”和“认同的政治”，边疆治理的战略规划，制度安排和政策供给，必须征得民众的认可与支持，公共权力驱动下边疆治理才具有正当性和合理性，才能最大限度地减少地边疆治理成本和政治交易成本。这就决定政府在边疆治理的过程中必须更加彰显民主之价值。而传统意义的边疆治理模式，由于社会力量根本无法对政府权力实行反制，在权力自我膨胀本性的驱使下，往往会产生一系列的政治病灶，如政府有组织的不负责任、权力的傲慢与异化、“致命的自负”与“体制性迟钝”等，甚至会产生“政府悖论”现象，即社会问题需要政府治理，但政府本身即是最大之问题。

三、边疆治理的体系转型与能力重构

我国传统的边疆治理模式是传统社会里孕育而生的，具有历史合理性的一种治理方式。随着传统社会向现代社会的转型，传统边疆治理模式赖以生存的诸多历史性条件逐渐消褪，进而产生了边疆治理模式与边疆治理情境相抵牾的问题。因此，当代边疆治理必须随着边疆的发展而与时俱进，完成边疆治理的体系转型和能力重构；而当代边疆治理体系转型与能力重构，并不是纯粹主观逻辑演绎的结果{4}，而是边疆社会转型的必然产物，即我国边疆社会现代化的伟大进程决定了边疆治理体系和治理能力必须与时俱进地进行现代化建构，边疆治理体系和治理能力的现代化必须匹配边疆社会发展的基本要求；边疆现代化进程中凸显出来的核心议题决定了边疆治理体系和边疆治理能力现代化的提升方向。进而言之，边疆治理体系和治理能力的现代化必须考虑到两个核心要素：一是现代社会中的民主政治、公民本位、法治国家、服务型政府的基本特质；二是当前我国边疆现代化进程中的核心议题：“秩序建构”、“边疆发展”与“公共服务”。也只有把握这两个方面，边疆治理体系和治理能力现代化的建构才会有的放矢、主次分明。

1. 协同共治：边疆治理一元结构的当代转型

当代边疆治理体系现代化建构源自于中国社会主义民主政治的内在演绎与边疆社会矛盾深化的外在压力。就中国社会主义民主政治的演绎而论，随着我国政治建设和政治文化的发展，催生了公民民主政治意识的高涨和政治参与需求的旺盛，各个民族公民的权利意识、主体意识、平等意识、自主意识和利益诉求不断趋于勃发，传统政治吸纳模式的合法性、合理性、代表性和有效性越来越受到质疑。{5}从现代边疆社会矛盾而论，随着全球化时代的到来、地缘政治格局的变迁和我国社会的深刻转型，边疆地区出现了一系列传统社会所未曾出现的新形势、新情况、新问题，呈现出传统安全与非传统安全问题、国内安全与国际安全问题、生存安全与发展安全问题、文化安全与社会安全问题相互交织错综复杂的格局。在当代边疆矛盾凸显的情况下，“不论是公共部门，还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”。{6}民主政治潮流勃兴和边疆社会矛盾叠加，决定了传统的精英主义的一元化边疆治理模式必须向公民参与的协同共治模式转变。这种治理模式，是政治国家、权力政府、资本市场和公民社会的完美结合，它具有治理主体多元化、治理结构网络化、治理功能互补化、治理态度前瞻化、治理过程协同化等多种特质。

协同共治既是边疆治理的一种多元主体共同合作的体系设置和参与平台，又是多元的社会力量就一个共同的主题朝向一个公认的目标协同迈进的过程。协同共治事实上是边疆治理中的一种理想模型，它“是建立在公民社会的社会假定、公民德性的人性假性和公共理性的理性假定的三大基础之上的”，并且，“在多元的治理中，公地悲剧、囚徒困境与集体行动的逻辑已经反复地推导和论证了个体理性最终导致的是集体行动的非理性”。{7}因此，边疆治理中，在个体利益和经济理性驱动下的协同共治也存在治理碎片化和治理危机的潜在风险。边疆协同共治若要从理论的美妙走向实践的可行，作为公共权力合法拥用者的政府，还应该承担起“元治理”的角色，即“对治理的治理”。正如杰索普指出的，“虽然治理机制可能获得了特定的技术、经济、政治和意识形态职能，但国家（政府）还是要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力”{8}。政府元治理角色的提出并不意味着重回政府主导的一元化治理模式的窠臼，而是在承认治理理念和治理优长的基础上，重构政府、政府再造和自我限权，完成政府的职能转变和角色转换，政府不是包打天下的管制者，而是边疆治理愿景的感召者、公民社会发育的推进者、协同治理平台的建构者、共治规则的创制者、公民利益博弈的平衡者和治理失败的拯救者。

2. 三位一体：边疆治理的能力重构

在中国边疆治理的历史中，边疆治理核心议题往往局囿于三个方面：一是边疆被视为国家安全的防御屏障和战略纵深，边疆治理意味着守卫国家主权范围的领土；二是民族问题被视为边疆治理的关键问题，边疆治理意味着处理好民族关系；三是稳定是压倒一切的大事，边疆治理意味着维护边疆地区的稳定。与此相应地，边疆治理最重要的能力就是边疆安全建构的能力、民族关系维护的能力和社会秩序建构的能力。在特定的时代背景和特殊的社会情境中，边疆治理这三种核心能力应该说是基本上满足了边疆治理需求。但是边疆传统社会向现代社会的深刻转型，现代化进程中边疆社会形态的急遽嬗变与边疆社会根深蒂固的社会传统产生了激烈的碰撞，传统边疆治理能力正面临着现代化过程中的动荡风险和现代公共服务缺失的双重压力。在这样一种情况之下，边疆的社会转型就为边疆治理能力提出了新的期待，鉴于边疆发展的滞后与公共服务的欠缺已成为边疆社会失序的渊薮，当前边疆治理能力重铸，除了既有秩序建构能力之外，还要尤为注重培育边疆发展的推动能力和公共服务的供给能力。其一，边疆秩序建构能力。在边疆治理历史叙事中，秩序建构是一个恒久的话题，它并不会因此现代社会的转型而失去重要性。只不过当代边疆秩序的建构能力，与传统社会相异的是，当前边疆秩序的建构是民主政治激荡大气候之下的一种秩序建构，它并不能仅仅凭借政治权力的高压，以“权力的刚性”来谋求社会的稳定。边疆民主政治的萌生要求边疆秩序建构，既要由“权力的刚性”走向“法治的刚性”，又要注重“以人为本的柔性”，实现法治政府与人本理念的合二为一。此外，当前边疆的秩序建构还要求我们革新传统的撞击—反应式的风险应对模式，提升边疆治理的技术含量，增强边疆治理的前瞻性、主动性、有效性，积极构建源头治理、动态协调、应急处置相互衔接、相互支撑的边疆风险化解机制。其二，边疆发展推动能力。改革开放以来，边疆发展的滞后性和社会分化的严峻性，决定了我们一方面要深入推动以民族区域自治为基础的社会主义式的“肯定性行动”，完善以“发展换忠诚”的经济扶助政策{9}；另一方面，又要尤其注意对边疆底层民众予以特别的经济援助和社会照拂。按照罗尔斯的说法，“所有的社会基本善——自由与机会、收入和财富及自尊的基础——都应当被平等的分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者。”{10}在边疆治理过程中，对边疆底层民众和弱势群体在价值资源的权威性分配中予以特殊的照顾，这既是实质正义的体现，又是价值理性的追求。其三，公共服务的供给能力。由于当前我国边疆地区教育、医疗等公共服务水平严重落后，境外敌对势力有意识地利用边疆公共服务的漏洞，或者通过各种优厚条件吸引边疆青少年出境接受一些反党反社会主义的教育，或者以医疗救助之名而行宗教渗透之实，对我国一些边疆民众的国家认同和政治认同造成了严重妨害。有鉴于此，我们应该有意识地完善边疆公共服务的供给，提升边疆公共服务供给的水平，尤其要注重边疆教育水平和医疗卫生等公共服务的优化，这不但是实现政治合法性增量的客观要求，而且也是建构边疆社会秩序的基本保证。

注 释：

①严庆：《冲突与整合：民族政治关系模式研究》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第188页。

②方盛举：《中国民族自治地方政府发展论纲》，北京：人民出版社，2007年，第88页。

③尹学朋：《问题与对策：少数民族地区公民文化研究》，《黑龙江民族丛刊》2007年第2期。

④当前学术界在探讨国家治理体系现代化和国家治理能力现代化时，有一种比较明显的泛化现象，即根据自身的学科背景和学术储备，对治理体系现代化和治理能力现代化进行自主的逻辑演绎，以至治理体系和治理能力现代化成为了一个无所不包的大而无当的概念，反而使得其本来面目和原初意义混沌莫辨。

⑤袁明旭：《从精英吸纳到公民政治参与——云南边疆治理中政治吸纳模式的转型》，《思想战线》2014年第3期。

⑥B·盖伊.彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京：中国人民大学出版社，2001年，第55页。

⑦朱碧波：《中国边疆社会管理模式的转型与重构研究》，《西南边疆民族研究》（第12辑），第19页。

⑧王诗宗：《治理理论的内在矛盾及其出路》，《哲学研究》2008年第2期。

⑨郑永年、林文勋主编：《21世纪的中国边疆治理与发展》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第177页。

{10}约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第303页。

（责任编校：文 一）