单位制度视域下职业学校改革的现实困境与推进路径

李阳 祁占勇

摘 要：单位制度是新中国成立后建立的一种社会治理和资源配置的基础性制度，虽然改革开放以来有所弱化，但即使到今天，作为一种事业单位，职业学校依然保留着单位制度的印痕。单位制度仍然与职业学校改革资源的获得、教师角色的定位、校长角色的定位、社会功能的定位相联。从单位制度视域分析目前我国职业学校改革所遇到的障碍，可以更加深入地认识职业学校改革所面临的现实困境并明确其改革的推进路径。

关键词：单位制度视域;职业学校改革;现实困境;推进路径

职业学校改革不单是职业学校本身的事情，还受到外部社会因素的制约。影响职业学校改革的社会因素几乎无所不包、极其繁杂，既有支持其改革的社会支持因素，也有反对其改革的社会反对因素，还有对其无明显影响的社会中立因素。一般情况下，当我们讨论影响职业学校改革的制度因素时，往往有意或无意地关注制度对职业学校改革起阻碍作用的消极因素，忽視了起促进作用的积极因素;而当我们单独讨论职业学校改革的制度支持时，初衷则是为职业学校改革找寻更多、更好的制度支持，以促进职业学校改革的顺利推进。随着我国职业学校改革进入“深水区”，制度问题已经成为制约职业学校改革能否取得重大进展的关键因素。据观察，已有研究多就职业学校内部制度问题展开，然而，职业学校改革所面临的制度问题盘根错节，并非仅职业学校自身力所能及，而是需要外部制度的支持。因此，本研究将视线转移到影响职业学校改革的单位制度问题上，探讨单位制度应如何为职业学校改革提供有效支持。单位制度是新中国成立后建立的一种基础性社会制度，是进行城市社会治理和资源配置的重要手段。在很长一段时间内，单位制度都是我国政治体制的基础，虽然改革开放以来单位制度有所弱化，但即使在今天，单位制度在一些关键领域仍未发生根本性改变，在职业学校所属的公共事业领域更是如此。因此，只有了解单位制度与职业学校的关系，才能更加深入地认识职业学校改革所面临的现实困境并明确职业学校改革的推进路径。

一、单位制度与职业学校改革的关系

新中国成立后，整个国家按照计划管理的原则被组织起来，城市居民被纳入各种单位组织，单位按照职能分工将人们组织起来，同时，党和政府的管理贯穿其中。因此，全国组成了一个庞大的行政管理体系和资源配置体系[1]，为国家对各种社会力量的调控提供了制度基础，使单位成为一种基本的社会控制组织形式，是实现国家在社会中建立一定秩序并对社会进行控制的基本方式[2]。一般而言，职业学校改革会受制于单位制度，但职业学校改革何尝又不是单位制度改革的一部分呢？因此，职业学校改革的真实处境是：一方面受制于单位制度、服务于单位制度;另一方面，又表征着单位制度、重构着单位制度。

（一）单位制度支持是职业学校改革的必要条件

虽然影响职业学校改革的社会因素纷繁复杂，但职业学校改革真正需要的只是其中支持的态度和行动，这些支持的态度和行动就是职业学校改革的社会支持。其中，单位制度支持是社会支持的重要力量，是职业学校改革的必要条件。然而，由于单位制度与职业学校改革间存在着强势和弱势的关系，因此，很多学者只关注影响职业学校改革的内部教育制度问题，忽视了外部的单位制度问题。他们认为，职业学校改革应该做好教育内部制度改革，外部的单位制度问题并非我们所能左右。他们秉持一种“病态适应”观念[3]，认为职业学校改革只能由现存的单位制度决定。应该承认，目前的职业学校改革存在于某种单位制度之中，职业学校改革必定需要单位制度支持，但是，职业学校改革并不是为了单位制度而存在，职业学校改革与单位制度之间的某种张力也是促进社会进步的动力。

（二）职业学校改革需要推动单位制度改革

任何一个社会领域的改革都需要其他领域的参与。假如所有社会领域的改革都只关注本领域自身的事情，而对阻碍自身改革的其他领域漠不关心，那么整个社会将会变成彼此分割、各自为营的独立领域，将导致所有社会领域的改革都缺乏其他领域的支持，阻碍社会各领域的改革，最终影响整个社会的改革。就职业学校改革与单位制度的关系来说，职业学校改革需要单位制度的支持，单位制度改革也需要职业学校改革的支持。积极主动推动单位制度改革，是当前为实现职业学校改革所必须开展的工作。在社会转型发展过程中，如若职业学校改革仍奉行“只扫门前雪”的理念，那么职业学校改革将步履维艰。为了深入推进职业学校改革，为了解决职业学校改革“雷声大，雨点小”的问题，推动单位制度改革，为职业学校改革提供有效支持就成为了职业教育界必须关注的重点问题。因为在这种处境下，若没有有效的单位制度支持，职业学校改革的宏观“顶层设计”就难以落实，职业学校改革的微观课程改革也难以取得令人满意的预期效果。

（三）职业学校改革是单位制度改革的组成部分

单位制度是影响职业学校改革的基础性因素，因此，职业学校改革需要在单位制度改革的整体框架内展开。事实上，长时间以来，职业学校改革始终扮演着服务单位制度改革的“手段”或“工具”，甚至成为单位制度改革的附庸。在此过程中，单位制度改革对职业学校改革提出各种要求，而职业教育界则一直是顺应、宣传、接受、支持这些要求，很少公开质疑这些要求的合理性，也很少质询单位制度本身有无为职业学校改革提供支持，更遑论向单位制度施加改革压力，提出改革要求。因此，在职业学校改革进入“深水区”的今天，职业教育界不仅应该成为促进职业教育事业健康发展的“联盟”，也应该成为积极推进单位制度改革的“联盟”，在面对严重阻碍职业学校改革的单位制度问题时，职业教育界应该敢于提出自己的要求，发出促进改革的呼声[4]。

二、单位制度视域下职业学校改革的现实困境

在单位制度视域下，职业学校也是政治体制中的一种单位，具有一般社会单位的特点。新中国成立之后，职业学校都由国家举办，附属于政府机关，被划分为不同的等级，职业学校校长也被赋予相应行政级别。这种情况一直持续到20世纪末，在市场经济深入发展后才有所改变。但是，当前的职业学校改革依然受到单位制度的影响，面临诸多困境。

（一）单位制度与职业学校改革资源的获得相联

单位制度既是一种国家治理职业学校的制度设计，也是一种对职业学校改革资源分配的制度机制。单位制度下的职业学校改革资源分配以计划和指令为主要方式，以职业学校整体为对象进行宏观层面的规划和建设，采取一种指令性、非竞争性、计划性、封闭性的方式，选择一批职业学校进行重点改革。在单位制度下，职业学校的外部体制环境是资源的主要供给者，致使外部政治体制成为职业学校改革得以发生的关键因素。职业学校的微观改革，如课程改革也需要以作为单位的职业学校为依托获取资源。每个职业学校都有一定的等级，职业学校的等级不同，职业学校的社会地位也就不同，导致职业学校形成了高低分等的“差序格局”，并由政府直接管控和维护，影响着不同隶属关系的职业学校改革的先后顺序与资源多寡。职业学校的等级越高，掌握的资源就越多，而等级比较低的职业学校则难以获得充足的改革资源。这种“马太效应”只会促进等级高的職业学校的改革，阻碍等级低的职业学校的改革。而且，公办职业学校作为一种事业单位，改革资源只能依靠政府的配置，这意味着公办职业学校将成为政府的附属机构。因此，行政力量常常会凌驾于职业教育的专业性之上，公办职业学校唯上级政府指示马首是瞻，不利于职业学校改革的顺利推进;而民办职业学校则难以获得政府配置的各种职业学校改革资源，除非通过社会关系与政府建立联系。[5]

（二）单位制度与教师角色的定位相联

教师是职业学校改革的重要参与者，对于教师角色的定位直接影响着职业学校改革的方向。教师是知识分子还是“国家干部”？教师作为一个知识人，不仅传授知识，还创造知识，从这个意义上来说，教师是一个知识分子，这意味着教师在职业学校改革中应是不依附于政府机关的独立主体，可以依据自身的价值判断做出支持或反对职业学校改革的决定。但是，在目前的教师选拔机制下，教师是职业学校外部专家系统的代表，是拥有专业知识的“匠人”。教师的权威是在国家组织的教师选拔考试中获得的，政府掌控着教育系统的“守门机构”，而且“有权塑造优点的内涵，以及在某一特定领域如何衡量优点”[6]，所以，教师在一定程度上是“社会代表者”，更是“国家干部”，必须支持国家的职业学校改革政策，这导致教师的知识分子角色逐渐淡化，而“国家干部”的角色却日益突出。究其原因，单位制度难逃干系。作为知识分子的教师本应该是不属于任何一个利益集团的“流亡者”，但是教师的“单位化”使教师逐渐变成了一种“国家干部”，这种情况虽然有利于职业学校改革政策的实施，但却限制了教师在职业学校改革中的创造性。

（三）单位制度与校长角色的定位相联

全国范围内的职业学校改革多是自上而下推进的。从某种意义上来说，历次职业学校改革的标准都由教育行政部门制定，并以命令形式要求职业学校执行，再由职业学校校长带领学校成员负责具体落实。在职业学校改革中，校长既是学校的领导，也是单位的“一家之长”。作为由国家任命的学校领导，校长是一种行政职务，按照政府官员的标准进行选拔和任命，而且都有相应的行政级别，其任免权力多是在组织部门而不是教育行政部门。作为政府官员，校长应该带领学校成员落实国家的职业学校改革政策，但这仅是一种应然状态，而实际情况却是，作为单位“一家之长”的校长，是基层单位资源的实际掌管者，为了巩固自己的领导权威，往往会考虑扩大单位的利益而舍弃一些职业学校改革的原则。无论是作为学校的领导还是作为单位的“一家之长”，职业学校校长都是一种管理者角色，强调其对职业学校改革的管理职能，而校长的专业人员角色常被忽视，职业学校改革的专业引领职能常被淡化。

（四）单位制度与职业学校社会功能的定位相联

作为一种事业单位，职业学校除了教育功能之外，还被赋予了政治、经济、文化等社会功能，致使职业学校改革方向不清。首先，有些职业教育管理者认为，职业学校改革能够为社会弱势群体提供受教育机会，并提供给受教育者一定的劳动技能，可以起到维护社会稳定的作用，是社会重要的“减压阀”，这种定位将职业学校改革视为一种政治改革。其次，有些家长认为，职业学校改革能够使得分数较低的孩子进入职业学校，度过未成年时期，是难以进入普通学校的孩子的托管所，这种定位将职业学校改革视为一种经济改革。最后，普通民众受传统观念的影响，认为职业学校改革是为了给学业失败者提供收容场所，提高这些孩子的文化素质和劳动技能，以满足其未来进入社会的文化需求和劳动需求，这种定位将职业学校改革视为一种文化改革。这些偏见导致职业学校改革工作常常偏离教学中心，限制了职业学校作为一种专业机构的自主发展空间。

三、单位制度视域下职业学校改革的推进路径

虽然改革开放之后单位制度有所弱化，但是单位制度的影子依然存留在职业学校的组织结构之中，单位观念依旧深入人心。单位制度仍旧是职业学校改革的一个重要阻碍，职业学校改革所面临的现实困境是职业学校本身所力不能及的场域，需要在单位制度改革的整体框架内进行改革。

（一）将职业学校改革资源配置与职业学校单位制度分离

随着单位制度的弱化，项目制逐渐成为国家资源配置的主要方式。以项目制配置职业学校改革资源，可以充分调动职业学校改革的积极性，提高资源利用效率，缓解优质资源过度集中于公办职业学校特别是个别职业学校的情况。但是，项目制也不能从根本上解决职业学校改革资源配置不公平的问题。因为，不管是单位制还是项目制，都是基于政府对于资源全方位控制的基础之上，都难以避免政府对于职业学校改革的管控。所以，改革的核心问题仍然是职业学校改革自主权不足以及政府在资源配置中的核心地位。要解决这个问题有两种办法：一是彻底改变政府对资源的绝对掌控情况，将资源配置权力大部分交给市场，政府只对弱势群体进行补偿性资源分配，以促进社会公平。然而，这种方式需要政府做出巨大的权力让渡，需要既得利益群体做出巨大的利益让渡，在具有中央集权惯性的国家中实施起来将会困难重重。二是在不改变政府对资源绝对控制的前提下，职业学校改革资源的配置需立足于每一位教师和学生，而不仅是作为单位的职业学校，并加强对职业学校改革资源使用情况的监督管理。这里的监督管理不仅是政府内部的监督管理，也包括接受社会公众的监督管理，这就需要政府提供社会监督的渠道，建立健全社会监督机制。

（二）转变教师的单位人角色，促进教师自由流动

教师角色的转变需要以职业学校的“去单位化”改革为前提。但是，如何做出改变，首先需要明确一个问题，职业学校是政府的附属机构还是独立的专业机构？如果认为职业学校是政府的附属机构，那么职业学校的“去单位化”改革则不易推行，教师的单位人角色难以转变。如果认为职业学校是独立的专业机构，那么职业学校的“去单位化”改革则容易推行，教师的单位人角色则容易改变。所以，在职业学校属性不变的情况下，为了推动职业学校改革，有效落实国家的职业学校改革蓝图，就需要政府转变认识，推行职业学校管理的“去单位化”改革，将职业学校看成是相对独立的专业机构，用专业人员而非行政官员管理职业学校改革，减少政府的直接干预。同时，制定相应的政策，将教师从单位制度中解放出来，鼓励教师自由流动，尽最大可能调动教师的积极性和创造性，缩小不同区域间的职业学校发展差距，促进不同地区间的职业学校改革的经验交流。

（三）改变校长的单位管理者角色，促进校长职务的专业化转变

校长作为职业学校改革的领导者，是国家职业学校改革政策的基层执行者，对职业学校改革的成败起着重要作用。因此，需要改变校长的单位管理者角色，促进校长的专业化发展。

首先，制定职业学校校长从业标准。从业标准是对校长所需要的专业理解与认识、专业知识与方法和专业能力与行为等的规定，是实现校长专业化的基础。政府应组织专家学者召开研讨会，成立相关课题组，进行研究和论证，制定符合我国国情的职业学校校长从业标准。同时，国家应该通过法律手段将职业学校校长从业标准制度化，作为职业学校校长培训、考评的依据。

其次，建立健全职业学校校長教育和培训体系。在制定职业学校校长从业标准基础上，还需要建立职业学校校长教育和培训体系，主要包括职前教育和职后培训两个方面，具体可分为职前教育、入职教育、在职培训三个层次。

最后，建立职业学校校长专业组织。职业学校校长专业组织是以职业学校校长为主的人员自愿结合而成的社会团体，在促进校长专业发展上具有重要作用：一是作为一种社会自组织，可以通过各种活动进行专业交流，提高专业知识和能力;二是可以作为职业教育领域的代表，向社会发出声音，为职业学校改革争取社会支持。而要想实现这样的改革意图，必需打破单位制度的阻碍，从核心制度层面进行改革。

（四）明确职业学校改革的育人方向

职业学校作为一种事业单位被赋予了诸多社会功能，但我们需要明确职业学校开展的职业教育是一种类型教育，具有教育的“一般功能”，具有“教育属性”，目的是实现人的健康成长，使人成为人，使人成为社会人，这是职业教育的本质功能;而职业教育的社会功能是职业教育本质功能的派生功能，是职业教育的一种“特殊功能”，具有“职业属性”，直接面对“工作场域”，具有促进个体掌握工作技能和促进经济社会发展的功能。例如：有的学者认为，职业教育可以提高劳动者的人力资本，进而促进受教育者社会阶层向上流动[7];有的学者认为，职业教育通过隐匿的机制再制社会阶层，是维持社会不平等的机器[8];也有学者认为，职业教育是一种全纳教育，是实现社会公平、维护社会稳定的方式[9]。这些认识都有其合理性，但我们一定要清楚，职业教育是一种类型教育，它的对象是活生生的人，所以我们不能舍本逐末，只关注其社会功能而忽视其本质功能。毕竟，职业教育的“一般功能”具有延续性，可以跨越时空而再生产出来，而职业教育的“特殊功能”则具有很强的时效性，只能为具体的时空场域服务。因此，职业学校改革应该始终坚持育人为主的导向。

当今，职业学校改革所面临的制度瓶颈主要体现在单位制度的制约，职业学校改革能否取得关键性的突破，能否建立起现代的职业学校制度，在一定意义上取决于对单位制度问题的认识和反思，以及对于职业学校改革理想信念的坚持。因此，职业学校改革的深入推进需要冲破单位制度的束缚，解除优质教育资源与单位制度的捆绑，赋予职业学校以平等、自由及更大的自主权。

参考文献：

[1]孙立平，王汉生，王思斌，等.改革以来中国社会结构的变迁[J].中国社会科学，1994（2）：47-62.

[2]李汉林.变迁中的中国单位制度 回顾中的思考[J].社会，2008（3）：31-40.

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[4]吴康宁.教育改革的社会支持[M].北京：人民出版社，2019：19.

[5]王有升.单位制度、科层体制与当前我国学校改革[J]. 教育学报，2017，13（2）：85-92.

[6]劳伦·A·里韦拉.出身：不平等的选拔与精英的自我复制[M].江涛，李敏，译.桂林：广西师范大学出版社，2019：11.

[7]杜睿云，安树伟.发展职业教育支撑农村劳动力转移：比较优势的视角[J].湖北社会科学，2012（1）：173-176.

[8]米靖.当代西方职业教育与社会分层理论研究[J].教育科学，2007（4）：88-92.

[9]李延平.论职业教育公平[J].教育研究，2009，30（11）：16-19.

[责任编辑    曹   稳]