破解民族地区深度贫困的理论、政策与实践

于萨日娜 丁继

摘 要：从破解民族地区深度贫困的理论、政策、实践三个方面，剖析少数民族地区贫困的原因和机制，对2020年全面脱贫后，如何加快少数民族地区经济发展，提高人民生活水平，促进民族地区经济可持续发展具有重要意义。

关键词：民族地区;深度贫困;破解

中图分类号：F323.8        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）18-0041-03

一、理论

（一）坚持以人民为中心的发展思想

共商破解深度贫困理论、政策与实践，是深入贯彻落实党的十九大精神的具体行动，也是深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想的一种积极的探索，是践行精准扶贫理念，解决我们国家社会主要矛盾，不平衡不充分发展的一个具体实践。

党的十九大报告指出，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。习近平总书记在谈到坚持和建设中国特色社会主义的十四条方略中，第二条是坚持以人为中心，核心意思就是全心全意为人民服务，依靠人民去创造伟业。概括地说，就是一切为了人民，一切靠人民自己，扶贫也应当是如此。扶贫攻坚，要以人为中心的，应该注意两点：一是要一切为了贫困者，二是要调动贫困者的积极性，使他们成为脱贫的主体。因为到2020年，所有贫困县摘帽，县所有贫困人都脱贫，这只是阶段性的任务。要巩固这个成果，要完成这个历史性的任务不容易。从社会学的意义上来说，除了这种绝对贫困以外，相对贫困总会存在，那是人类的主体，将来还要解决相对贫困的问题，无论是完成阶段性的任务，是为中华民族的复兴，还是要解决人类长期的社会问题，都需要摆脱贫困的问题，都需要解决贫富不均的问题，根本原因除了社会，关键还在于人自身。

（二）内生动力

关于内生动力，十九大报告精神就是要实现扶贫、扶志相结合，强调要实现外部帮扶和内生动力两轮驱动。在解决内生动力的时候，往往是从精神层面、道德层面或者从工作层面强调的比较多，这是完全对的，同时还有一个层面，应当引起注意，就是法律的层面。从法律层面来讲，贫困户的义务到底是什么？贫困户在整个脱贫攻坚过程当中，他是有权利的，而且确实因为贫困，国家要支持他、帮助他，社会各界都要帮助他，他有接受帮助的权利。但与此同时他又有什么义务呢？通常所说的以工代赈，只有你参加了相关的劳动，国家给你赈，小额信贷借了款是要还的，还款就是义务。贫困户的义务不仅仅表现在这一方面，需要再拓展一下，发掘潜力。其中一个很重要的方面，就是建立正向的激励，就是要把帮扶政策与贫困群众的参与挂钩。这种参与，就是在国家支持你的时候，你也要根据有关方面的指导来提高你自己的能力。不仅仅是一个简单的过程参与。国际上现在有一种比较普遍的做法叫作有条件转移支付，这也是一种在扶贫当中应用得比较多的一种做法，有条件转移支付。所谓有条件转移支付，就是说，对贫困户的帮扶是有条件的，这种条件是要强调贫困户的配合与参与，贫困户能够接受帮扶部门的指导来提高其能力，这是非常重要的。有一个村是西藏的那曲县的四季吉祥村，他们的一些做法颇具启发意义，他们正在进行“三制”结合的探索。扶贫要和扶志、扶智、扶制相结合。这个制度的制就是村规民约，国家财政出钱，从八个乡镇搬迁集中到了一起，不是说简单住到一起就完了，还要提出一些要求。他们村规民约里规定，就是说只要你搬进这个村，每天早上要出操，为什么要规定每天早上要出操，出操是一种好的生活习惯，要改变过去早上不起床这样一种习惯。一定要出操，而且通过出操，来认识自己，来振奋自己的精神，来认识自己的能力。首先，精神状态上必须要有改变，改变不是说的，要从行动上体现出来，从早上一起床就和过去有些不一样。通过出操来认识自己，振奋自己的精神，然后就是你一定要接受培训，最后你要就业，不能总靠政府养着，就业怎么办，要提高自己的能力。岗位是可供来选择的，一定要参加。这就是村规民约，这个探索意义非常深远。通过村规民约提出一些要求，这是很好的一种做法。

二、政策

精准扶贫政策需要解决六个方面问题，即精准确定符合条件的目标人群（精准识别）、安排充足且适用的扶贫资源，包括人力资源、土地資源等等，选择合适的扶贫资源分配和传递方式，选择并有效实施适合目标人群的扶贫方式，建立并有效运行能保证资源传递和扶贫方式选择与实施的组织和制度，建立并有效运行监测和评估。

（一）扶贫对象确定

扶贫对象确定，深度贫困地区在指标方面需要考虑一下与全国一般指标不同的方面。比如饮水、燃料这些问题在一般地区已经不再是问题，但是在不少深度贫困地区，这些问题依然比较突出，这两个指标尽管它不是我们扶贫考核的指标，但是它与不愁吃直接相关，比如没水，没燃料，既使你有粮食，也做不出好吃的，所以像这样的问题在深度贫困地区要特别加以考虑。还有就是方法问题，在民族地区，人与人之间相对来说比较团结。也就是说，其他汉族地区用的一些扶贫对象确定方法，比如有些人就说我不愿意说我比谁更穷，因此，在扶贫对象确定方面，首先尽量采用可观察、可比较的指标。另外，发挥出更加重视公示的作用。

在基本医疗保障中，深度贫困地区地方病以及与环境卫生相关的疾病比较突出，这些地方病和环境卫生相关的疾病实际在一般地区是不考虑的，在深度贫困地区扶贫对象确定的时候，就需要特别予以关注。

住房安全标准，也需要考虑民族特点。在一些民族地区，居民住房是木结构的，人走进去房子都有点动。按照城里来说，这种房子肯定是危房，应该是达不到住房安全标准的，应该列为住房不安全，经过向当地人了解，跟干部座谈，他们说这是当地的一种特色民居，安全上没问题。这就提出一个问题，在确定扶贫对象的时候，住房安全标准需要考虑民族的特点。

（二）安排充足且适用的扶贫资源

扶贫资源投入，在深度贫困的精准扶贫过程中，资金需求量是巨量的。深度贫困地区脱贫攻坚要求扶贫资源组合投入，把基础设施、公共服务、增收项目、健康住房等不同的项目应该有效地组合起来，只有有效地组合起来，资源进行组合，不仅要把扶贫资金不同的来源和扶贫资金组合，同时要把扶贫资金、人才、土地等其他的扶贫资源有效组合起来。因为，深度贫困地区的原因多方面很复杂，如果一年一计划，很可能到2020年，很多深度贫困地区没有办法脱贫的，所以深度贫困地区的扶贫资源投入方面，应该是一次计划，分年投入。各个地方把自己到2020年完成脱贫攻坚需要的资金、项目，需求都已经理清楚，一次计划清楚，报上面批准以后分年投入。

（三）扶贫资源分配和传递

1.制订有利于深度贫困地区脱贫攻坚的整体计划，尽可能正确地估计扶贫资源需求。

2.平衡区域、社区和农户方面的资源分配;因为在绝大多数地区，现在区域性的问题已经不是关键的问题了，主要问题是贫困村和贫困户的问题，但是在深度贫困地区，县一级、市一级的发展条件非常差，如果在这些地方不考虑区域发展问题，在贫困村，在贫困农户做再多文章可能都是无效的。

3.加大资源整合力度，将基础设施和公共服务的行业投资向深度贫困地区倾斜。

4.在深度贫困地区实行更直接、更透明的扶贫资源传递。基础设施公共服务以项目形式，直接分配给项目，同时增收资源直接到达农户。

（四）扶贫方式

1.基础设施公共服务这些长期发展项目，应该把短期增收和改善健康教育和住房的这种项目结合，区域、村和户的扶持相结合。创新更精准的扶贫方式，在产业方面，在其他地方，产业扶贫更多依赖龙头企业、专业合作社、专业化社会服务组织来实行产业扶贫，但是在深度贫困地区，龙头企业和专业化社会服务组织发育严重不足。所以在这种地方，一方面需要探索建立连接市场的形式，另一方面应寻求适合各地条件的资产收益扶贫、旅游扶贫等方式。在深度贫困地区，如果照搬其他地区的产业扶贫方式，效果会达不到目标的。

2.在就业扶贫方面，因为在深度贫困地区，异地就业难度比较大，需要开辟更多的所在地就近的就业途径，例如扶贫车间、公益岗位。另外，可以探讨增加以工代赈的机会。比如在深度贫困地区的环境整治，甚至是像土地整治，这些需求一方面能改善这些区域的长期发展空间，同时也能够让贫困户提供一些就业机会。

3.在生态保护方面，首先探索建立上下游生态补偿机制，深度贫困地区基本都在高山区，上游地区，除了现在国家给的生态补偿机制以外，下游地区同样需要给上游地区生态补偿。另外适当扩大生态工程建设，提供更多的生态公益岗位。在健康扶贫方面，除了要完善大病和慢性病治病费用的保障体系。在教育方面，在深度贫困地区人口居住相对比较分散，很多学校拆并以后，很多学生上学已经变得不方便了。教育扶貧方面，首先应改善扶贫对象贫困地区学生的上学的可达性，就是说有些村有些乡可以把原来拆掉的学校再恢复，加强民族地区的双语教学，重点是要防止小学高年级和初中生的辍学，在这些地区通过增加校车的方式也可以来改善学生上学的稳定性。

4.在异地搬迁扶贫方面，首先，搬迁安置更多地考虑民族文化和习惯，尽量整体搬迁。生计安排方面，更多地考虑搬迁扶贫对象的生产习惯和能力。同时，需要考虑他们几千年养成的生产习惯和所应有的能力。

5.在社会保障兜底扶贫方面，考虑到深度贫困地区的贫困面比较大，同时贫困程度有差别，所以应实行有差别的兜底，对尚有劳动能力的扶贫对象尽量以劳动换保障，可以通过适当提高养老金对老年贫困人口进行帮扶。

（五）在组织和制度安排的方面

要坚持目前的扶贫的工作责任制之外，应该实行本级和跨级党委政府负责人共同负责。深度贫困地区贫困县的脱贫攻坚任务，除了县委县政府的负责人以外，省委省政府也要派人负责，仅仅靠县委县政府，很可能县级的深度贫困地区脱贫很困难。把改善基础设施和公共服务计划以及筹资的责任更多地落实到行业部门，比如这个地方的学校、医院、饮水、道路，这些问题落实到行业部门，地方政府主要负责实施，还需要实施更精准的帮扶方式，比如需要更加强有力的和全职的帮扶干部，因为现在多数地方的帮扶干部是兼职的。尤其在东西部协作方面，应该实行更精准的帮扶协作。

（六）考核评估方面

在坚持结果考核的同时，对深度贫困地区适当增加过程和产出考核指标。因为深度贫困地区比如饮水、交通、教育这些方面好说，实际上本身并不会在当年产生扶贫结果，但是它对2020年脱贫攻坚的作用非常关键，所以在这些部分地区，适当增加扶贫过程和产出考核的话，对它如期实行脱贫目标有很大帮助。将东西扶贫协作，扶持深度贫困地区单独列入指标考核中。也就是说，要把对口帮扶的深度贫困地区的脱贫情况、扶贫过程列到东西扶贫协作考核中。另外，指标评估标准需要适当考虑民族特点。

三、实践

从国际、国内扶贫经验来看，首先，要提倡将民族文化作为一种宝贵的社会资源保护和利用;其次，推动民族文化创意产业的发展，培育创新组织，并通过生产、贸易实现减贫;最后，设计对当地居民的援助方案，加强对民族文化遗产的宣传，通过发展文化旅游，带动当地居民的减贫。例如孟加拉国古陶工艺品的传承，孟加拉三个世界文化遗产，无法改善当地居民的生计，也无法实现对世界文化遗产的整体保护。联合国教科文组织为帕哈普尔世界文化遗产开发了一项民族文化传承与发展扶贫计划，将当地居民的生计、消除贫困与世界文化遗产中的古陶工艺品相结合。将当地民族手工艺品古陶进行记录复原，用于未来的生产。在孟加拉国国家工艺品委员会的指导下，确定在当地社区成立2个培训工匠的组织，对来自31个家庭的农户进行培训。工匠可以制造传统工艺品以及新研发的陶瓷制品，逐渐地，他们从只是陶工提升为有技术的工匠，并且获得了可持久的收入与摆脱贫困的机会。这样对古陶进行记录和复原，在现代经济发展的同时，也把古老的文明和古老的文化进行了传承。在约旦北部，由于受到常年的动荡和战乱影响，贫困问题非常突出。约旦拥有三个世界文化遗产，尽管动乱不断，但还是每年吸引了大量游客。这个项目最突出的想法为女性、儿童提供帮助，主要组织约旦北部地区的女性学习岩石画这一非常古老的技术，并为世界文化遗产旅游服务，以此摆脱贫困困扰。这些妇女最初主要制作一些小型旅游纪念品，目前已经发展到能够提供全面的旅游、酒店服务和文化教育等各个方面，生计和收入都得到了明显改善。

中国案例也有很多，就是关于云南平寨村，这个地方是国务院划定的14个集中连片，特困贫困村之一，最大一个特点这个地方自然资源非常丰富，有打猎、溶洞、梯田、飞铺、天生桥、温泉，村里1 203农户，当初项目开始的时候，5 498人全是农业人口，人均收入当初1 289元，远远低于贫困县的标准。但是在UNDP项目的支持下，通过发展乡村旅游，弘扬民族文化，通过三年努力，到2012年底实现了收入翻番，翻了3倍，实现了有效的减贫目标。带动当地农民尤其是妇女的就业，挖掘少数民族文化资源的潜力，在保护中利用，在利用中传承，通过参与式扶贫，激发内生动力，在参与中提升能力，实现自我价值，实现可持续的稳定、脱贫。

破解深度贫困的理论、政策与实践，要围绕深度贫困治理这一主题，从内生动力、政策需求、贫困权利、总体格局、文化保护与利用，绿色减贫、社会保障、深度扶贫等方面进度制度安排。为进一步深刻领会党的十九大报告精神，进一步准确把握脱贫攻坚战略，特别是深度贫困地区的精准扶贫工作具有极大提示，也是深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想的一种积极的探索，是践行精准扶贫理念，解决我们国家社会主要矛盾，不平衡不充分发展的一个具体实践。

参考文献：

[1]  习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].党建研究，2017，（11）.

[2]  张丽君.中国少数民族地区扶贫进展报告（2017）[M].北京：中国经济出版社，2018，（1）.

[3]  苏琳.下大力气啃下脱贫“硬骨头”[N].经济日报，2018-01-08.

[责任编辑 文 娇]