国务院代表国家行使自然资源所有权的法体系构造

屈茂辉　柳婷婷

[摘 要] 在代表國家行使自然资源所有权的机制中，国务院主导着自然资源的所有权行使，国务院和国务院相关部门从抽象到具象均行使着自然资源的所有权。近年来，虽然自然资源单行法陆续修改，但国务院代表行使国家所有权仍缺乏科学统一的规则体系，国务院与全国人大、地方人民政府等其他国家机构，以及国务院各部委之间的权限划分和权利来源依然模糊。优化国家所有权行使机制，首先，需要在立法层级、内容上实现管理与所有的分离;其次，需要明确国务院授权其自然资源主管部门、地方人民政府，委托相关部门代理行使所有权的依据和形式;最后，国务院具有最广泛的代表权，其权限范围可通过全国人大、各部委和地方人民政府等机构的权限排除法确定。

[关键词] 国务院;国务院部委;自然资源;所有权;法律体系

[中图分类号]  D923[文献标识码] A [文章编号] 1008—1763（2020）04—0127—10

The Legal Construction of the State Council Representing

the State to Exercise the Ownership of Natural Resources

QU Mao-hui，LIU Ting-ting

（Law School， Hunan University，Changsha 410082，China）

Abstract：In the system of representing the state to exercise the ownership， the State Council dominates the exercise of the ownership of resources. The State Council and the relevant departments of the State Council exercise the ownership of natural resources from the abstract to concrete. In recent years， although the laws about natural resources have been revised in succession， we still lack a scientific and unified rules system for the State Council to represent the state to exercise the ownership. The division and sources of rights between the State Council and the National People's Congress， local governments and other institutions， as well as ministries and commissions of the State Council are still blurred. To optimize the exercise system of the state ownership，  first，we should separate the management and the ownership in the legislative level and content.  In addition， we should clarify the foundation and formation that the National Peoples Congress authorizes its natural resources department， local governments， and commissions the relevant departments to exercise the ownership.Last but not least， the State Council has the most extensive rights of representation. We can define  the terms of rights through eliminating the rights of the National Peoples Congress， ministries and commission directly under the State Council， local government and other institutions.

Key words： the State Council; ministries and commissions directly under the State Council; natural resources; ownership;legal system

一 问题的提出

对于作为不动产组成部分的自然资源，实行国家所有或者集体所有，是中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要内容，《民法通则》《物权法》都对这一双重结构的公有制度作出了明确的规定。

我国《宪法》第9条第1款、第10条第1款和第2款也明确作出了国家所有和集体所有的规定。在对国有财产进行法律调整时，究竟由哪种性质的机关代表国家行使所有权曾经有过激烈的争议。1996年修正的《矿产资源法》首次明确规定“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”，之后，1998年修正的《土地管理法》、2001年颁布的《海域使用管理法》、2002年修正的《水法》相继分别规定国务院代表国家行使国家土地所有权、国家海域所有权、国家水资源所有权。2007年颁布的《物权法》第45条第2款明文规定国务院代表国家行使国家所有权。

需要指出的是，《民法典》的规定即是延续了《物权法》的规定，《物权法》第45条第2款在规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权”之后有一个但书，即“法律另有规定的，依照其规定”。也就是说，我国通过法律确立了国务院代表国家行使自然资源所有权制度。刚刚颁布的《民法典》肯定了《民法通则》和《物权法》的规定，

参见《民法典》第246条第2款。延续了自然资源国家所有权由国务院代表行使的规定。

很明显，法律确立的国务院代表国家行使自然资源所有权制度是非常宏观的，需要体系化的系列制度才能使其有效运行。2017年11月20日，中央全面深化改革领导小组第一次会议上审议通过了《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度的意见》，明确了国务院应向全国人民代表大会及其常务委员会就国有财产的经营状况报告工作，

为行文简便，下文概将“全国人民代表大会”称为“全国人大”，将“全国人民代表大会常务委员会”称为“全国人大常委会”。梳理了全国人大与国务院就国家财产事务的关系，进一步确认了国务院代表行使国家所有权的制度体系。2019年4月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，

为行文简便，下文概将“《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》”称为“《产权改革指导意见》”。明确国务院“授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，即肯定了国务院可将行使自然资源所有权的权限进行再授权。因此，国务院代表国家行使自然资源所有权的机制不仅涉及国务院，还涵盖了国务院各部委;不仅关系所有权权能的分配和行使，还与国务院及其组成部门本身作为行政机关所特有的行政管理权息息相关。2018年，国务院机构改革中新设立了自然资源部，其机构职能既涵盖“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源所有者职责”，包括统一确权登记、合理开发利用、有偿使用等方面，也广泛覆盖调查监测、规划实施、资源保护、生态修复等管理性事务，集自然资源国家所有权的代表者与社会事务管理者于一身，具有鲜明的中国特色。如此一来，在构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系的目标下，在推进国家治理体系和治理能力现代化的当下，国务院代表国家行使自然资源国家所有权的制度体系是国家治理体系中不可或缺的重要部分，其系统、科学的法构造更是一个不容回避并且必须尽快解决的问题。

2013年11月12日，习近平在党的十八届三中全会第二次全体会议上的讲话中指出：国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。

二 国务院代表国家行使自然资源

所有权的法规范实态

现今的自然资源机制中多存在以管理的方式行使所有权的现象，比如《土地管理法》第54条中所述县级以上人民政府批准划拨土地，这里的“批准”是管理权中的行政许可，而划拨土地又是所有权中使用权能移转的方式。判断是否涉及所有权，一则可以看是否以所有权人的意志向第三人移转依特定的目的和方式运用或利用自然资源的权利;二则可以看是否基于所有者的地位而获取财产价值。判断是否包含管理权，简而言之，即主要看是否属于行政征收、行政给付、行政裁决、行政补偿、行政奖励、行政监督、行政处罚、行政许可、行政确认、行政强制、税费征收等方式。国务院代表国家行使自然资源所有权的机制具有类型化特征，具体来说如表1所示，大体有以下类型。

第一类，国务院主导自然资源所有权行使。譬如，就国有土地资源、国有草原资源所有权而言，国务院代表国家以所有者的意志决定土地资源用途改变等情形下使用权能的移转。

第二类，侧重于国务院直接行使自然资源所有权。譬如，就国有森林资源所有权而言，国务院为所有权代表者的角色，国务院与国务院下属的自然资源主管部门之间就自然资源事务是授权与被授權的关系，自然资源部门履行登记等所有者职责。国有森林资源所有权能行使规则有的由国务院直接制定、有的由其部委承担制定职能。就国有水资源所有权而言，国务院行使诸如填海、围海等重大项目的海域使用权，并规定海域使用权转让的规则，

有使用权不一定有所有权，也就不一定有使用权能。所有权的使用权能是以所有者的意志对物进行利用的权利，所有权人拥有使用权。领海属于国有水资源，对领海的海域使用权也涉及所有权的使用权能。而国务院水行政主管部门则负责落实取水许可并制定取水权变更的规则。

第三类，侧重于国务院下属的自然资源主管部门行使自然资源所有权。譬如，就国有矿产资源所有权而言，国务院下属的自然资源主管部门基本承担了全部国有矿产资源所有者的职责：一方面开展探矿权、采矿权、矿业权的具体办法制定工作;另一方面落实其出让、登记、许可等具体工作。再如，国有野生生物资源的所有权基本都由国务院下属的自然资源主管部门行使，包括但不限于野生动物保护主管部门，涵盖林业、渔业等部门。

第四类，国务院和国务院相关部门均行使着自然资源的所有权。譬如，在国有渔业资源所有权行使制度中，国务院主要担任行使规则制定者的角色，而国务院渔业行政主管部门则负责所有者职能的具体履行。

三 国务院代表国家行使

自然资源所有权的法规范特色

国务院代表国家行使自然资源所有权是中国特色自然资源资产产权制度的重要环节。国务院机构改革则顺应时代，回应了自然资源资产所有者和管理者的要求。《民法典》产权制度规则为国务院代表国家行使自然资源所有权提供了法典依据。加之，诸多自然资源单行法也在修订和征求意见阶段，中国特色自然资源所有权立法日臻完善。从实践中国务院代表国家行使自然资源所有权事项的流程框架来看，基于对国务院组成的理解，国务院代表国家行使自然资源所有权的机制包括国务院（本级）行使及其组成部门行使两个层级。

如无特别指明，国务院一般是指国务院本级，而其组成部门在法律、行政法规中的权限则是独立于国务院的。就目前的法规范来看有如下特色。

第一，从国务院到国务院各部委“总授权-分权能”的结构总体上已构建好。在整个框架中，多数自然资源单行法都首先明确了国务院行使所有权的代表资格，然后规定了国务院代表行使自然资源所有权的具体形式。在此情况下，国务院更多地扮演着规则制定者的角色，如规定开发利用的具体办法等。各部委履行自然资源资产所有者职责，实质上是所有权各权能的行使者。《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》以部门规章的形式规定了国家所有权在自然资源部内的权利行使分配情况，授权部分职能部门可独立行使部分权能。

第二，国务院与国务院各部委之间有着严密的体系协作性。一项具体的自然资源国家所有权的行使流程重要环节在自然资源部。除自然资源国家所有权行使的部分事项须经全国人大决策之外，其余有关事项均由国务院决策并向全国人大报告。举例来说，法律上规定的审批主体虽然都是国务院某一自然资源行政部门，但审批过程实际上是部委做初筛，部委通过后再报国务院常务会议。实质审查权在自然资源部（原为国土资源部），国务院主要进行宏观统筹和大方向把控。

国务院机构改革为体系协作提供了保障。国务院机构改革前，自然资源机构设置存在诸多问题：横向上，同一自然资源所有权的占有、使用、收益、处分权能的主体不一致，且存在跨部委行使的现象。譬如，国有矿产资源所有权行使主体，除了国土资源部的各司之外，国务院直属特设机构国有资产监督管理委员会下设的国家能源局对矿产资源也享有权利;

矿业权审批登记的是矿产开发管理司，征收资源补偿费的是矿产资源储量司，而国家能源局作为国务院直属特设机构国资委管理的部门，也组织协调使用权行使的相关工作，同时管理采矿权和探矿权的又是国土资源部的地质勘查司。比如，对于某一大型煤气层的开发利用，无疑需要国务院诸多部门的联合讨论。因此，目前许多相关规章、规范性文件都是联合发布的。纵向上，不同自然资源所有权的占有、使用、收益、处分权能的主体的行政级别不统一，比如国有草原资源和森林资源，同样为我国重要的自然资源类型，二者权利行使机关分别为处级与司局级。

国有草原资源由国务院组成部门的农业部内设机构畜牧业司下设的草原处行使，而国有森林资源则由国务院直属机构的国家林业局森林资源管理司等机构行使。改革后，不同类型自然资源国家所有权行使的机构统一为国务院自然资源部。自然资源部同时享有所有权与管理权，权利与权力通过内设机构不同的司局单位予以区分，比如所有者权益司、开发利用司是所有权行使的代表，调查监测司、国土空间规划司是管理权行使的代表。

第三，国务院各部委履行所有者职责具有一定的限制性。根据法律、行政法规规定，对部分自然资源事务，国务院和国务院自然资源部门及其他相关部门都有行使国家所有权的权限，甚至被授权的单位也可以代理履行使用权能的移转，如国务院或其授权的单位有权批准外国人对境内重点保护野生动物的标本采集。但是，国务院自然资源主管部门在多数情况下独立行使自然资源所有权，且此所有权具有一定的权利边界。独立的权限范围有三个特点：一是限于使用权能的行使;二是限于具体执行性的事务;三是限于涉及面单一的自然资源事务。

四 国务院代表国家行使

自然资源所有权的法规范缺陷

（一）国务院代表国家行使所有权的规则体系尚未完全科学统一

我国各类自然资源单行法，内容上并非全部都规定了国家所有权的行使主体。国有土地资源、

国有土地资源中，《防沙治沙法》涉及的是沙化的土地，《水土保持法》涉及的是水土流失的土地，都可以歸类到土地管理法的范畴当中。国有矿产资源、国有水资源和国有森林资源已有明确的立法，规定国务院代表行使国家所有权。但是，仍然有部分自然资源单行法没有规定国家所有权的行使主体，例如对于渔业资源、野生动物资源、森林资源，由于存在集体所有或者是传统上处于无主状态，相应立法没有明确界定所有权主体。而《防沙治沙法》和《水土保持法》此类保护和管理性的法律也没有国家所有权行使主体的规定。与此同时，立法层级方面也没有实现统一，在自然资源行政法规中，

根据查询北大法宝数据库可知，截至到2017年11月9日的数据中，排除国务院规范性文件，现行有效的有关土地资源的行政法规有《土地调查条例》《土地管理法实施条例》《城镇土地使用税暂行条例》《土地复垦条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《土地增值税暂行条例》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》;矿产资源的行政法规有《矿产资源开采登记管理办法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源补偿费征收管理规定》《矿产资源法实施细则》《矿产资源监督管理暂行办法》;水资源的行政法规有《取水许可和水资源费征收管理条例》《河道管理条例》《长江河道采砂管理条例》;渔业资源的行政法规有《渔业资源增殖保护费征收使用办法》《渔业船舶检验条例》《渔业法实施细则》;野生动植物资源的行政法规有《野生植物保护条例》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《国家重点保护野生动物名录》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》;森林资源的行政法规有《森林法实施条例》《森林采伐更新管理办法》《森林防火条例》《森林病虫害防治条例》《自然保护区条例》;草原资源的行政法规有《草原防火条例》。也有对于国务院代表行使所有权的规定。这类规定往往同时彰显着自然资源的国家所有权行使与管理权。

《矿产资源法实施细则》第3条：矿产资源属于国家所有……国务院代表国家行使矿产资源的所有权。国务院授权国务院地质矿产主管部门对全国矿产资源分配实施统一管理。此外，国务院通过行政法规、国务院自然资源主管部门通过规章授权地方人民政府代表国家行使所有权，

有关地方人民政府代表国家行使所有权的法理与规则，笔者另文论述。尤其应当注意下列四个问题。

第一，国务院自然资源主管部门的名称缺乏横向的一致性。比如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》称为“政府土地管理部门”，《土地管理法》称为“国務院自然资源主管部门”。第二，同样都是有偿使用制度，不同类型自然资源，其主管部门之外的行使主体缺乏纵向的同一性。比如，水土保持补偿费除水行政主管部门外，还会同财政部门和价格主管部门制定;无居民海岛使用金则由海洋主管部门和财政部门共同决定;而探矿权使用费、采矿权使用费还包括了计划主管部门;核定渔业资源费征收标准的则只有物价部门。第三，部分自然资源所有权行使过程中介入了强烈的行政管理因素。比如设立、变更或撤销国家规划或重要价值矿区，除了地质矿产主管部门批准之外，还须经计划行政主管部门审定。更甚者，跨省级勘察范围、采矿矿区范围争议协商不成，则由地质矿产主管部门裁决，但是建设项目与重要矿床开采发生了矛盾，则由计划行政主管部门决定。第四，国务院“会同”或“授权”行使权力的机关主体适格性存在争议。比如《野生药材资源保护管理条例》现行有效但颁布较早，其所称的“国务院会同国家医药管理部门”规则已不适宜继续适用，国家市场监督管理总局目前行使药品监督管理职责，是国务院的组成部分，国务院无法“会同”自己的部门确定药品所有权的行使问题，根本原因在于部分行政法规滞后于机构改革。《草原法》肯定了草原禁牧、休牧、轮牧区舍饲圈养的粮食和资金补助办法可以授权给有关部门制定，但是在其他自然资源有关法律法规中却从未提及此授权，草原资源在此方面是否存在授权的特殊性和必要性，尚还有疑问。

（二）国务院授权委托其他主体行使权利的形式尚存疑问

国务院授权委托其他主体行使所有权的形式主要在两个层面上：第一，国务院与国务院自然资源主管部门;第二，国务院自然资源主管部门与地方人民政府及其有关代理机构。

从解释论的角度来看《产权改革指导意见》，可以做以下理解。其一，“国务院授权国务院自然资源主管部门代表”实质上来说，是法律法规规定某一机关在某一特定条件下可将某些特定职权授予某个主体，属于间接授权。

间接授权相较直接授权来说，需要借助行政机关的意志来实现，机关享有监督权，且可以收回授权，禁止转授权。国务院是经《物权法》等法律法规授权代表行使国家所有权的机关，国务院授权其自然资源主管部门属于转授权，符合间接授权的特征。参见孔繁华.授权抑或委托：行政处罚“委托”条款之重新解读[J].政治与法律，2018（4）：70.我国国家公园立法逐步过渡到“由国务院自然资源主管部门直接行使”，则是跳过国务院授权，采用法律法规直接授权的形式。这一授权形式与美国相似，美国国会必须为设立或者收购新的公共土地而立法，例如国家公园。其二，“委托省级和市（地）级政府代理行使”不应定义为授权，而应当是委托。

虽然国家所有权的本质是有公权性质的私权，但是公权性质是其特点，私权才是其根本属性，所以此时的“委托”“代理”也不应从公法或经济学角度来考虑，将授权和委托概念混同。委托也应从民法角度，考量其与授权法律关系的异同。同理，“相关部门代理行使”也是委托。委托与授权的最大区别在于授权必须有明确的法律法规为依据;委托不强调有明确的法律依据，双方之间是契约关系，具体地来说国务院与地方人民政府为委托代理关系，两者之间不发生所有权代表行使权的移转，地方人民政府所为行为的责任承担仍然归于委托人国务院。这显然与现在的司法情况是相悖的，比如地方人民政府仍是当地国有土地所有权行使纠纷案件的适格被告，其以地方财政承担一定范围内国家所有权事务的责任。

（三）国务院与其他国家机构的国家所有权行使权限仍然模糊

第一，我国立法上没有就国家所有权对全国人大和国务院进行事务上的划分。全体人民授权全国人大行使权力，这项权力包括行使自然资源国家所有权的立法权，即选择国家机构代表行使的权利。全国人大实质上可以自己行使，也可授权其他机构行使。概言之，全国人大和国务院都有权行使国家所有权。目前全国人大立法授权国务院代表行使国家所有权，即权利的执行由国务院承担。但是自然资源国家所有权事项的决策却没有明确划分，

此时的执行和决策与国家所有权的本质并无冲突，所有权的占有、使用、收益、处分权能均涵盖两个层面。如将某一自然资源的使用权委托某一企业行使，首先决策层面上，决定哪个企业更为适当，决策后需要国家机构与企业进行对接，这一与企业对接的国家机构即在执行层面上。我国各级地方人大及其常委会，在地方层面上对于自然资源有关事务的决策强调了以“重大事项”为划分标准。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第（三）项、第44条第（四）项。在人民代表大会制度设计之初，毛泽东同志就指出：“人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论，并作出决定。”[1] 19这指出了人大决策范围为“重要”事项，但是没有明确这一重大事项的决定权专属于地方人大或者全国人大。在1955年7月18日的一届全国人大二次会议上，全国人大首次审议和批准重大建设项目——三门峡和刘家峡两个水电站工程。[2]之后，如三峡工程、南水北调工程、青藏铁路等重大项目均经全国人大审批后执行。概言之，实践中业已存在以“重大事项”区分自然资源国家所有权事项决策主体的先例。

第二，地方人民政府实质上与国务院相同，均代表国家行使所有权，却缺乏权限划分的法律依据。《物权法》第45条中的但书条款为地方人民政府代表国家行使自然资源所有权留下了制度口袋。《产权改革指导意见》中提到的“探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权制度”，对地方人民政府代表国家行使所有权予以了回应，但是代表的权限，特别是与国务院权利行使之间的界限如何划定，尚无相应的规则设计。

第三，特殊情况下自然资源国家所有权行使，尚无国务院与其他机关的权限划分规则。比如，对于军事机关驻地的自然资源，此时授权给部委或者地方人民政府都是不恰当的，这类自然资源由军事机关直接占有，不论是国务院各部委还是地方人民政府都无法实现对军队驻地自然资源的自由管控。

（四）国务院各部委间国家所有权行使权限不尽明晰

诚如《产权改革指导意见》所述，目前我国自然资源资产的产权制度存在“所有者不到位、权责不明晰、权益不落实”等问题。所有权权能行使的主体部门跨度较大，不同类型自然资源所有权行使主体的行政级别不一，这两方面的问题仍然没有解决。比如国家林业和草原局组织实施生态利用的修复，农业农村部畜牧业司草原处负责草原的行政许可。再比如自然资源部之外的国家能源局仍然享有国有矿产资源的部分权能;国家林业和草原局是国务院部委管理的国家局，与此相对，享有土地、矿产资源的所有权和管理权的部门为自然资源部内设机构的司局。自然资源机构设置分散，一方面会人为地造成行使某项自然资源所有权需要几个部门联合办理;另一方面会造成不同自然资源在我国地位不一、保护程度不一的情况。

如表2所示，国务院机构改革后，确权登记部门得到统一，为所有权权能的统一行使打下了基础。机构改革，也是有意识地将所有权与管理权相分离。现今呈现的制度体系是：所有权集中由自然资源部的部分司局享有，国务院其余自然资源有关部门职能突显管理权行使的特点，

不仅机构职能变更，机构名称也体现了管理性的特点。比如从渔业局变更为渔业渔政管理局，自然资源的诸多内设机构也都以“某某管理司”命名。但所有权仍然难以独立于管理权而存在。此外，部分管理机构仍行使着所有权的权能，比如矿业权管理司，矿业权的出让属于所有权使用权能行使的方式，矿业权的登记秉持物权公示公信原则，而调处重大权属纠纷又是管理权介入自然资源纠纷中的体现。

五 国务院代表国家行使自然资源

所有权的法规范体系化

（一）统一国务院代表国家行使所有权的立法层级与内容

从法律构造上看，国务院代表国家行使自然资源所有权是国家权力机关通过法律授权得以实现的。目前所有权授权委托体系尚处于改革探索之中，但至少可以明确下列两点。

第一，规定自然资源所有权事项的单行法层级应当统一为全国人大及其常委会制定的法律。我国现今绝大多数自然资源立法只要规定了所有权事项的，基本均为法律层级，但是野生植物同样属于野生生物资源，《野生植物保护条例》却是以国务院发布的行政法规的形式出现的。由于现实中同样存在珍贵、濒危野生植物资源，也需要对这类资源明确为国家所有，因此应比照野生动物资源立法，将《野生植物保护条例》上升为《野生植物保护法》并增加所有权的规定。

第二，行政法规、部门规章无须对自然资源国家所有权进行宣示性或重申性的规定。行政法规、部门规章是政府或政府部门就国家事务和公共事务制定的管理规则，强调的是行政管理和行政服务，而国家所有权是国家作为民事法律关系主体的制度，虽然行使主体涉及国务院及其职能部门，但国务院及其职能部门在国家所有权法律关系中不是居于行政管理者的角色，而行政法规、部门规章旨在设定、实施、保障、监督行政管理权，不应当具体规定所有权规范。是故，《矿产资源法实施细则》应当删除矿产资源国家所有和国务院代表国家行使所有权的有关规定。

另外，我们必须从理念上区分所有和管理，并在立法中明确区分所有权代表行使主体与管理权代表行使主体。第一，《土地管理法》与《海域使用管理法》虽然法律名称上有明确的“管理”二字，但是立法中国家所有权的权属、利用、保护的规范占据重要地位，故应当将“管理”二字删去。第二，目前我国自然资源单行法中大多将所有权及所有权行使主体的规定置于总则（或一般规定）之中。

2002年之后的《草原法》在总则后设置专章“草原权属”明晰草原资源的所有权关系，在这一章的开头就明确了国务院代表国家行使所有权。《土地管理法》自始第二章都规定了“土地所有权和使用权”，章节开头明确了国有与集体所有，自1998年修订后规定国务院代表行使所有权，却没有规定于第二章，而设定在总则中。一个条文，一方面强调自然资源的国有，另一方面规定自然资源国家所有权的代表行使机关为国务院，显得过于简约，不利于生态文明建设的开展和自然资源资产产权保护的落实。因此，除了明确所有权权属划分之外，自然资源单行法中应设专章规定所有权制度，例如《草原法》第二章，对所有权代表行使主体及主体行使权利的范围等问题进行规定，对于存在国家所有、集体所有和私人所有情形的自然资源，需要明确相互之间的界限。第三，森林资源、野生动植物资源中，虽然存在集体所有或私人所有的权属关系，但是仍需在立法中明确国有自然资源制度，明确规定国务院为代表行使国家所有权的主体，以达到国有自然资源立法的统一。第四，尤其重要的是，自然资源法律法规必须要与《物权法》第45条第2款相统一，自然资源单行法应当对但书条款所述的主体予以确定，以呼应《物权法》。

（二）明确国务院授权委托其他主体行使所有权的依据与形式

代表行使自然资源的国家所有权制度，实质上是法律授权国务院代表国家行使所有权，之后国务院对各部委的再授权。

《矿产资源法》（2009）第20条规定“非经国务院授权的有关主管部门同意”不得在部分范围地区开采矿产资源。而第16条中规定的是由国务院地质矿产主管部门审批颁证的矿产资源类型，可以看到对于矿产资源来说，国务院与国务院各部委之间是授权与被授权的关系。《森林法》第14条第2款的规定也体现于这一点。国家所有权本质上属于民事法律问题，在民事事务的授权中，国务院和各部委之间是委托关系。各部委根据国务院的委托授权行为，获得自然资源所有权的代表行使权且必须法定或者经法律行为授予。一则，目前法律法规缺乏代表行使国家所有权的具体规范，简约式立法使得规范性文件反而最后发挥效力。二則，根据我国《宪法》第89条第3项，规定国务院领导各部委的工作以及各部委的任务和职责。根据《国务院组织法》第10条的规定，各部委依据法律和国务院的决定可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章，其工作中的方针、政策、计划和重大行政措施需要请示报告，由国务院决定。因此，对各部委的授权，源自全国人大及其常委会制定的法律，或者国务院的决定。