国土空间规划用地分类探讨

张晓燕

摘  要：经济的发展，人们生活水平的提高，促进城镇化进程的加快。国土空间规划对于城市的建设发展有极为重要的作用，科学合理的规划有助于实现空间及土地的集约化管理，实现人与自然间的和谐相处。本文就国土空间规划用地分类展开探讨。

关键词：国土空间规划;用地分类;资源利用

引言

国土资源规划有助于实现“多规合一”，在城乡发展需求、生态文明建设、功能规划完善的基础上形成最适宜的空间体系，以实现建设价值、生态价值、附加价值的最大化。尤其是在用地分类时，能够结合不同的用地种类对资源进行合理分配，增强国土空间管控，提升土地资源利用率，已经成为新时期国土空间规划中的重中之重。

1国土空间规划背景下用地分类现状

我国现行国土空间用地主要由政府部门依照区域国土空间规划准则、用地管理标准等分类，依照职能功能差异划分为12个一类，56个二类用地，非常复杂。而各区域进行用地分类划分时可在区域土地情况基础上适当减少一、二类项目，拓展三类项目，形成三级分类体系示。在上述用地分类基础上，我国各区域均完成了对土地的划分。但由于城乡建设不均衡、土地分类界限不明显，当前土地种类划分存在明显的交叉和重叠。如在对湿地进行划分时，经常出现森林和灌丛混合的情况，导致湿地分类出现交叉;在园地和林地劃分时，部分既被归属到园地，又被划分到林地，出现重叠等情况。这种界定不明显问题导致的划分交叉和重叠在我国国土空间规划用地分类过程中较为普遍，在很大程度上加大了用地规划和管理难度，亟待研究和解决。

2规划用地分类构建思路

目前国家提倡在规划过程中要注意进行生态文明建设，在国土空间规划统筹时，要将建筑、人、自然环境等和谐的融合在一起，构建全要素的空间管控。全要素主要包括：森林、耕地、草地、矿产、水、海洋、建设用地等要素，在这其中，最基础的要素仍是土地，为减少交又和重叠，可从用地自然属性发展和保护的角度出发，以建设用地和非建设用地作为区分，表达土地性质的唯一性。此种方法有助于实现与现有土地规划分类的良好的衔接。例如建设用地可分为城镇和乡村两种类别，在城乡差异化的指导下，可将其再次细分为商业用地、居住用地、工业用地等。对于非建设用地，可进行林地、园地、农山等类型的划分。

3关于规划用地分类的建议

3.1充分发挥国土空间规划体系的权威性和约束性

若是依照中发[2018]44号文的定位，能够清楚的了解到发展规划本身就是一种最基本的上位规划，对于其他规划起到了统领的效果，国土空间规划仅仅处于一种专题规划的位置。明确了国土空间规划应该将主体功能区规划视为重要基础，通过使用控制管理的相关方法来为土地开发和保护系统建立基本支持作用，并整合各个部门的规划机构。它还通过土地规划提供“多规则的整合”，并提供对土地规划和其他特殊规划的控制。也只有通过国土空间规划的统领性和约束性，确保国土空间实现较为合理的发展，同时实现更为稳定的前进，以免出现过度开发的情况，或者是出现分散式状态，产生一系列的土地粗放和生态破坏问题。

3.2加强传导管控，适应区域发展建设需求

在“宏观-中观-微观”基础上形成精细化分类，层层完善、逐层拓展、分类管理，确保各项管理工作均能够顺利符合总体方向。

3.3充分反映新业态用地诉求

近年来，国家积极的引入了新型政策。首先开展了利用集体建筑工地出租房屋建设的试点项目，其次为了优先发展养老服务，发展集体建筑工地，进入集体建筑工地市场。土地类的区分不应依照以往的功能划分模式加以区别，应结合新型产业的具体情况，判断新产业发展带来的多种物业形态和基本的服务对象等。例如，借助集体建设用地的方式，实现对养老服务的践行，尤其是对于乡村地区而言，现阶段很多的养老院划定了服务的主要区域，同时分析了涉及到的服务对象，其主要是村集体成员，但这种类型的业务，其发展的对象不应该局限在农村，还需重视城镇人口的需求，这种养老地产应该与其他类型的地产加以区分，并出台相应的管理政策。

3.4建设用地

对于一般的一线城市而言，可从建设用地、非建设用地两个一级地类开展用地分类。一级地类在规划中，可分为六个层级，此种分类方式可以满足不同的规划需求。二级地类主要包括城镇建设、乡村建设、区域基础、采矿、特殊用地等。三级地类主要包括居住、公共服务、公共管理等。建设用地分类在执行中参考的政策文件为《城市用地分类与规划建设用地标准》、《村庄规划用地分类标准》等，在建设用地的分类中，应注意从以下方面对其进行完善：一是在城镇建设用地中增加工业用地、文化创意产业用地等分类，此外，在分类中，还要注意留有一定的空间，以免有新的分类出现;二是补充并完善乡村建设用地，对住宅用地的定义不断的进行完善，可按照居住类型增加混合住宅、新型农村社区、低层独户等。随着政策内容的不断完善，不断对用地内涵进行打一充。

3.5非建设用地

非建设用地分类充分对接《第三次全国国土调查技术规程（TD/T1055-2019）》《土地利用现状分类（GB/T21010-2017）》《湿地分类（GB/T24708-2009）》等分类，将非建设用地分为水域、农田用地、种植园地、林地、牧草地及其他自然保护地等6个二级地类，在水域和农田用地内细分7个三级类，以及12个四级类。以农田用地为例，细分为永久基本农田和其他农用地2个三级类。考虑到制图精度，将其他农田用地中细分为一般农田、田坎、设施农用地、农村道路、坑塘水面、沟渠等6个四级分类，如有必要可结合“三调”数据细分到四级分类，这也有利于与土地利用专项规划地类（旱田、水田、水浇地）的对接。

结语

国土空间规划改革的序幕已然开启，在标准技术体系逐步建设的过程中，国土空间规划立法也在逐步推进，相应的空间治理方式发生了翻天覆地的变化。土地应被更明确清楚地进行划分，总体规划应更加细致完善。新信息技术的合理应用及规划管理方法的具体变化，使得固有的技术路线得以转变，这对我国空间研究领域的诸多方面产生了深刻的影响。为土地和空间规划系统创建了科学的共同框架和体制环境，对建立国家空间管理系统和依法治国的管理能力现代化至关重要。

参考文献

[1]  林坚，吴宇翔，吴佳雨，等.论空间规划体系的构建———兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划，2018，42（5）：9-17.

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[3]  司慧娟.青海省国土空间综合功能分区与管制研究[D].北京：中国地质大学（北京），2018.