基层政府普法责任制研究

王晓晨　贺炯

关键词 基层政府 普法工作 普法责任制

基金项目：上海市党校系统课题《上海区级政府“谁执法谁普法”普法责任制实践路径研究》阶段成果。

作者简介：王晓晨，英国阿伯丁大学，中共上海市徐汇区委党校，讲师，研究方向：依法治国;贺炯，华东政法大学。

中图分类号：D67                                                               文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.167

作为“七五普法”计划中的重要组成部分，基层政府普法责任制已经在全国各地逐步落实，从国家到基层各个层级政府都出台了相关实施意见。但是由于在相关理论研究及政策规定方面仍存在不足，从实践中的普法效果仍有待加强。其原因在于诸如缺乏规范化的可操作性普法实施工作标准、责任制主体考评办法、以及相应的责任追究规定等问题愈加凸显，阻碍了普法工作目标的实现。

针对以上问题，本文将对这些问题的成因，即基层政府普法责任制的建设问题进行分析，并尝试提供具有可行性的具体解决方案。

一、基层政府普法责任制的落实现状

基层政府普法责任制的主要经验做法：

“七五”普法以来，党中央、国务院提出《实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，司法部及各地司法局也对推行基层政府普法责任制提出了具体要求，为各地特别是基层政府在实践操作层面贯彻落实普法责任制提供了指导和依据。普遍来讲，各地基层政府在提高执法公信力、增强全民普法实效方面都取得一定实效，具体而言，主要体现在以下几个方面：

第一，重视加强顶层设计。自大力推行基层政府普法责任制贯彻实施以来，很多基层区县政府都提出了相应的规划、纲要，如上海市徐汇区区委把落实基层政府普法责任制作为《徐汇区依法治区第十三个五年规划纲要》主要任务，区人大常委会把基层政府普法责任制列入《关于推进“十三五”时期依法治区工作的决议》重点监督工作，等等。

第二，进一步明确普法责任。普法责任制的落实贵在明确普法责任主体以及责任范围、内容。在基层政府贯彻基层政府责任制，需要以操作性强的具体普法责任要求为工作推进的指导。因此，随着基层政府工作推进的不断深入，部分地区基层政府相继提出了具体的普法责任清单，对执法机关日常工作中结合执法实践与普法工作提出明确要求。

第三，强调责任主体监督考核。在进一步明确基层政府普法责任范围、内容的基础上，强调对责任主体监督考核机制的建立和实行。例如，依托法治建设第一责任人考核，对责任人在“述法”工作加入基层政府普法责任制落实情况的具体要求。

第四，紧抓重点责任部门。基层政府普法责任制以普法实效为工作重要目标。因此，充分考虑执法机关规模、任务大小、社会形势需求、群众关注度的基础上，明确重点关注的执法机关、部门，一方面在最大程度上保证普法效果;另一方面，以重点责任部门形成示范效应，也为其他执法机关、部门提供操作参考。

第五，充分重视宣传载体创新。丰富普法宣传载体，是在全社會营造法治宣传浓厚氛围，从而推进基层政府全面开展实施的基础。除了传统的普法讲座课程等形式，基层执法机关、部门创新性地引入“互联网+”的概念，立足在新媒体时代，充分调动、利用各种新媒体平台，增强普法实效。

二、问题的提出：基层政府普法责任制实施中的困境

各地落实在国家机关普法方面有很多有益的探索，也取得了一定成绩，但与“七五”普法规划中的所要求的实行国家机关基层政府责任制仍有差距。能否进一步完善普法宣传教育机制，建立国家机关普法责任制，是衡量普法任务完成程度的重要标准之一。基层政府普法责任制在实施中尚存的问题主要体现在以下方面：

首先，基层政府责任制在理论研究方面尚有欠缺。在现存的针对基层政府责任制的研究，主要集中在以下三个方面：

第一，普法工作对于国家法治体系建设的价值研究。学者们普遍认为在法治国家的建设过程中，普法工作起到了举足轻重的作用，是提升公民法治意识的必经途径。而公民法治意识对于法治国家的建设起到了至关重要的基础作用，也是衡量一个国家法治程度的重要指标。

第二，从法治角度对基层政府普法责任制进行理论解构。在此类研究中，有的学者从宏观的角度进行分析，提出中国特色社会主义法治内涵和普法的核心内容之间的涵盖关系。同时，更多的学者则从法治文化基础、法治运行原理、法治理论价值和法治传播价值四个方面，对基层政府普法责任制展开分析。如有学者针对执法与普法融合的文化认同、现实条件、理论支撑、传播价值等问题进行分析，论证它们所需要的法治基础条件。还有学者指出，在司法行政权主导推进普法的现实情况下，需要探究各普法主体由消极普法向积极普法、由配合普法到主导普法转化的动力机制。

第三，对责任制机制构成的研究。在此方面的研究中，重点关注的领域集中在对普法机制的构建责任主体的研究上，并主要分为政府负责、执政党负责、人民负责三种观点。由此可见，在主流学术研究领域，对普法责任制构建的有效性关注不足，对于普法责任制如何在实践中落实的机制方面还有待于进一步的探索。同时，已有研究中尽管提出了责任制的三大主体：政府、执政党、人民，但具体如何实施，有什么样的制度规定以及三大主体之间的关系方面也存在研究空白。甚至，还存在一部分学者从根本上否定普法工作的价值，认为普法实质上是功利主义和中国传统法家的“杰作”，阻碍了法治的长远发展。在这些否定声中，我们可以更加清晰地看到，关于“谁执法谁普法”责任制的理论研究尚显不足。

其次，基层政府普法责任制实践的机制还有待进一步完善。推行普法责任制，当务之急就是要建立完善的实施机制，才能确保普法责任制的有效实施。而实践机制的操作性在机制的建设中是必须首要考虑的问题之一。就目前的实践做法来看，普法责任制的落实机制的可操作性不足，如何进一步加强普法责任主体的执法程序与普法程序的结合度，仍是亟待完善的问题。

最后，基层政府普法责任制考核机制对普法实效性关注不足。就目前普法责任制工作的实施现状来看，已经充分认识到了考核机制的重要性，并出台了一些明确的考核办法。如上海市徐汇区在《徐汇区关于实行处级领导班子和领导干部年度述法考核的方案》中就明确要求，全区党政机关、企事业单位处级领导班子和领导干部在述法中，必须要涵盖贯彻落实普法责任制的情况。但是，对于普法的效果却没有再进一步的考核要求。

三、问题的分析：基层政府普法责任制实施的依据

通过对基层政府普法责任制的主体、意义进行分析，可知其主要法律依据来自宪法、行政法两个方面：

第一，宪法依据。《宪法》作为基本大法，对于国家法治建设和公民权利保障都做了明确的规定，而“谁执法谁普法”责任制无疑就是从具体操作层面对这些规定的践行。具体而言，即是通过明确的普法责任落实，来强化普法实效，进而对国家法治建设提供基础，为公民提供保障自身权力的基本能力。

第二，行政法依据。从行政法的基本原则上讲，“权责相统一原则”“依法行政原则”“程序正当原则”都对执法机关的执法责任提出了要求。而“谁执法谁普法”即是对执法机关普法职责的具体落实和制度保障。

实行国家机关普法责任制的政策基础主要有党的十八届四中全会决议、“六五”“七五”普法工作规划等历次普法工作规划。其中，特别是十八大以来的相关政策成为了推行基层政府责任制的重要性政策依据：中共十八届四中全会决定提出要实行国家机关基层政府责任制。在中央宣传部、司法部在“七五”普法规划中，明确要求“要健全普法宣传教育机制，实行国家机关普法责任制”。而在《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中，也提出要落实普法责任制。中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年5月17日印发并实施《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，对健全普法宣传教育机制，落实国家机关普法责任，进一步做好国家机关普法工作，实行国家机关普法责任制提出的意见。

由此可见，在全面依法治国的大背景下，法律、政策都为基层政府普法责任制的落实提供了坚实的基础。从另一个角度看，法律、政策的相关规定既是依据也是对于推行基层政府普法的要求，是我们衡量普法工作以及法治建设水平的重要标准之一。

四、加强基层政府普法责任制落实的具体建议

首先，组织研究力量，加强理论研究创新。通过前文对于“谁执法谁普法”责任制法律政策的梳理分析可知，通过加强对宪法、行政法等相关法律的研究，探寻、分析该责任制建立的法律依据将为“谁执法谁普法”责任制理论提供牢固的基础。特别是，针对普法责任主体的法律责任进行研究，将进一步明晰责任主体的范围，以及他们所应该承担的责任内容。此类研究将有利于完善清单制度，并为责任主体的考核提供更加明确的法律依据。此外，对于“谁执法谁普法”责任制的政策发展历程进行梳理、分析，也将对相关理论研究起到积极的促进作用。

其次，制定规范性文件，加强普法工作的规范化。普法责任制在实践工作中的落实重点在于落实责任主体的主体责任。因此，亟需明确的法律法规依据来为责任主体的责任落实提供依据。截止目前，无论在国家层面还是上海市层面均未制定针对普法工作的专门法。当然，区级政府依行政法有权通过制定规范性文件以规范其普法工作。从效果看，这为各级普法工作的标准化建设提供了法律依据，同时进一步明确了普法责任的主体和普法责任的具体内容。在规范性文件的指引下，各级国家机关普法的工作将形成常态，必将可以持续深入地进行下去。

最后，建立完善的考核制度，提高普法考核工作的针对性。加强对普法工作的考核，是提高普法工作实效性的有效途径。所以，在普法责任制的考核机制中，应当重点关注普法责任主体的普法实效性问题。鉴于此，应当从以下两个方面来加强考核机制的建设，以增强其针对性：

第一，考虑引入社会考核机制，创建普法受众参与普法工作考核的机制，如通过调查问卷、随机走访等形式，获取公众对于普法工作实效的真实评价。

第二，进一步细化考核指标，以更加完善的、操作性强的考核体系和明确的考核事项来进行考核。如此，既可以保障普法工作开展的针对性，也可以切实确保普法工作的有序、规范。

参考文献：

[1]陈思明.核心价值观视阈下的普法转型发展[J].长白学刊，2018（4）.

[2]丁萍，陈玢.关于落实“谁执法谁普法”责任制的探索与思考[J].中国司法，2018（12）.

[3]赵爽.新时代背景下法治宣传教育工作实效性的思考[J].中国司法，2018（11）.

[4]魏志荣，李先涛.“大普法”格局下法治宣传教育创新研究[J].四川行政学院学报，2018（4）.

[5]陈思明.“谁执法谁普法”普法责任制的法治思考[J].行政法学研究，2018.

[6]黄义涛.“谁执法谁普法”：让主体责任更明确[J].人民法院报，2018年7月19日.

[7]胡靜璇.新时代普法的五个新动向[J].人民法治，2018（5）.

[8]何登辉.论国家机关“谁执法谁普法”责任制的实施问题[J].中国司法，2017（4）.