浅析我国行政公益诉讼举证责任分配规则

庞庆龙　陈慧君

关键词 检察机关 行政公益诉讼 举证责任分配

基金项目：玉林师范学院2018年度校级科研项目“检察机关提起公益诉讼举证责任问题研究”（课题编号：2018YJKY03）。

作者简介：庞庆龙，玉林师范学院教师，研究方向：诉讼法学;陈慧君，玉林师范学院2016级学生。

中图分类号：D925                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.124

在行政公益诉讼司法实践中，检察机关除了承担程序性的举证责任即诉前程序中应提交的一般证明性质的材料外，还需承担证明行政機关的具体行政行为违法、公共利益受到损害的事实以及此二者间的因果关系的举证责任。而作为被诉方的行政机关仅需对其主张的有利事实以及依据承担举证责任，且此种责任不具有强制性，这就容易导致当案件处于真伪不明的情况时，往往是由检察机关来对诉讼不利后果进行承担。此外对于司法实践的最终目标“损害赔偿”也无具体明确的规定。检察机关与行政机关作为行政公益诉讼的双方当事人，双方权力地位平等，此时是否遵循行政诉讼的一般规则来确立举证责任分配这一问题，还需进行更严谨的设计以及结合多方意见来进行探讨。

一、我国行政公益诉讼举证责任分配存在的问题

（一）举证责任分配制度不合理

从理论上来说，行政公益诉讼是行政诉讼与公益诉讼的结合体，但从逻辑上来对其分析可认定其是属于行政诉讼的下位概念，则其分配规则也应遵循上位概念的行政诉讼来进行限定，而立法者出于对检察机关作为行政公诉方的特殊地位等考量，认为检察机关与行政机关地位相等，且拥有调查取证权与监督权，在行政公诉中较之其它公诉主体具有优越性，故在行政公诉中按照一般诉讼规则来进行分配举证责任。但在行政案件中行政机关是作为决策的一方主体，对案件涉及事情处理的全过程都参与其中，而检察机关出于检察建议职能是一种事后的监督，对案件经过并不能很好地了解掌握，而调查过程中因证据的提取涉及许多与行政部门利益相关的主体，难免会受到阻碍，因此实践表明，由检察机关负主要的举证责任是不合理、不具有现实性的，而遵循行政诉讼的“举证责任倒置”原则来进行分配具有更多的现实性。

（二）检察机关调查核实权缺乏保障

检察机关的调查核实权在其对司法活动进行监督时，具有十分突出的地位，它是检察机关调查取证的有力通行证及法律凭证。“检察机关的调查核实权最早可见于2013年，在修改后的《民事诉讼法》中所确立。”[1]检察机关在实践过程中不断对该项权利予以运用并完善，其后所实施的《民事诉讼监督规则（试行）》中对检察机关可以采取的调查收集证据材料的方式也作了进一步的规定[2]。行政监督参照民事监督执行，为检察机关调查核实工作提供了法律依据，而规则中却没有对后续保障性措施进行规定，缺乏保障力度。

调查核实权的实施具有明显的被动性，法律法规对其内容、范围的界定以及案件中相关被调查的对象配合程度的大小等因素都对调查核实权的发挥产生明显的影响。“在进行行政公益诉讼的案件调查进程时，检察机关的调查取证权不具有强制性。”[3]在我国的司法解释中对案件中被调查的相关主体应当对检察机关的调查核实等工作予以配合作了规定，但却没有规定如出现拒不配合的情况时检察机关可以采取什么样的措施与采取措施的强度，或是该相关主体应当承担何种责任以及承担责任的强度等。在这些情况没有得以用法律进行强制规制时，检察机关的调查核实权在实行过程中缺乏保障与震慑力，检察机关在调查取证过程中往往会在受到阻力时，没有强制性保障以促使其工作的顺利开展。

（三）具体举证责任分配不明晰

现行的法律中对于检察机关提起行政公益诉讼中的“举证责任分配”这一问题主要是通过修改后的《行政诉讼法》来进行具体规制的。我国法律中对此类案件中的检察机关和行政机关两大主体所承担责任的分配方向为：对于受损事实方面由检察机关承担，而行政行为合法性则由行政机关承担。“受损事实”这一定义由于没有具体的对内容与程度等属性上的法律规制，在实践过程中检察机关往往难以采取具体的手段以及难以判断对损害事实的调查深入程度，案件的复杂程度不同，国家利益以及社会利益受到侵害与修复程度不同，都影响着检察机关承担的证明程度不同，案件的梳理以及证据收集进程受此些因素的影响而被阻碍进展。后两高出台了一系列办法与解释，进一步将检察机关应提供的材料进行了法律规制，提供了检察机关在对相关事实进行调取时的法律依据，但仍然未就“受损事实”这一界限进行明晰，且如前所述，检察机关在调查核实中也没有相应规则予以保障，这就容易导致检察机关处于一个负有责任却难以予以证明的尴尬地位。

二、完善行政公益诉讼举证责任分配制度的建议

（一）对举证责任分配规则灵活运用

行政机关的行为或决定所依据的一般为规定的法律条文或规范性的法律文件，检察机关对行政机关所实施的行政行为是否违法的判断一般仅是形式上的，其案件信息一般来源于案件侦查过程及群众的举报反映，若由检察机关来负担对被诉行政行为的违法性，则需要通过与相关行政部门的沟通来调查取证，这显然是不可行的，而由行政机关职能部门承担被诉行政行为作出的合法性的举证责任更符合现实需要。故笔者认为在检察机关提起行政公益诉讼中应由行政机关承担主要的举证责任，在特殊情况下还可依托法官的职业素养根据审判案例来对不同情况下的举证责任进行分配，灵活高效地处理环境公益诉讼举证责任分配问题。当然，此举证责任倒置原则是建立在检察机关已按照法律规定承担了基本举证责任如一般证明性材料的提交，对于被告“反证”“辩证”时才予以适用，而不是一味的弱化公益诉讼方的举证责任，避免出现举证消极懈怠的情况。

（二）丰富相关证据种类，保障调查权权威

“依法行政是行政诉讼举证责任分配的根本原则”[4]，而证据种类明确是举证责任分配的前提，我国三大诉讼法对于证据种类这一方面都进行了详细明确的规定，为检察机关调查取证明确了方向，行政公益诉讼也应对证据种类作出明确的规定以完善公益诉讼的举证责任制度，让“以事实为依据、以法律为准绳”落到实处。

笔者认为，可参考《民事诉讼监督规则（试行）》以及司法实践现状，并结合专家学者与行业协会等的意见及建议，来对检察机关的权利进行法律上的规制，对可以采取的调查核实情况进行列举，并通过“等”或“其它情况”的字样进行一个兜底性的概括。

（三）当事人双方的举证责任承担明确化

1.明确初步证明责任

检察机关应当负有对当事人主体适格、损害行为、受损害结果、损害赔偿事项等基本方面的问题承担举证责任，当事人主体适格包括原、被告双方主体身份予以证明，这也是法定的起诉条件之一;以及《最高检实施办法》第45条第2款中所规定的检察机关应当证明的程序性内容。

“檢察机关本身拥有一定的调查核实与证明能力，且其提起行政公益诉讼时本身也掌握了一些相关的证据，因此检察机关通常会积极承担相关案件的推进说明的证明责任。”[5]但无论检察机关是否积极承担因果关系举证责任这一方面的责任，对于因果关系的归责方面，应最终由作为被告方的行政机关来承担。无论原告方是否承担了因果关系方面基本的举证责任，被告方都有责任就因果关系进行明确，承担对因果关系进行具体说明及举证证明的责任。此外，被告方还应负有对因果关系不存在而提出反证的举证责任，若其不能提出证据证明其与损害结果不存在因果联系，则需由其承担诉讼的不利后果。

2.落实证明责任义务制度

公益诉讼存在着民事与行政之分，但相较于作为公诉方的检察机关，被告方无论是民事被告主体的企业、个人还是行政被告主体的环保行政机关往往都是处于诉讼优势地位。检察机关虽是作为国家公权力的监督机关，享有检察监督、建议以及调查权，但基于公益诉讼中存在的调查取证的专业性与技术性限制，检察职能与之存在利益与现实上的冲突，此时原告方调查取证势必会受到不同方面的阻力。因此笔者建议可在法律层面上落实案件相关当事人的证明责任制度，如可建立行政公益诉讼领域的专项诚信档案，这可保障检察机关在行使相关调查权时避免受到部分相对人的出于故意或过失的阻挠，规避不必要的麻烦或给予相关的惩治，也可进一步树立调查权行使的刚性与威慑。

3.明确“损害赔偿”的相关规定

检察机关提起行政公益诉讼的最终目标在于“法益”和“公益”的保障和实现，公益诉讼的诉讼结果往往会伴随“损害赔偿”的界定，一般诉讼中受赔的对象为原告方，而在行政公益诉讼中受赔的对象则为国家与社会。目前法律未能就检察机关在提出相关公益受损害的界定与范围方面进行明确的规制，且专业受限影响理论认定层面，往往需要借助第三方力量。而具有资质的第三方机构往往与被诉行政机关存在利益关系，如何确保当第三方参与到损害赔偿的认定时能够更公平公正作出资质意见与赔偿方案，关系到“两益”的实现程度。在此，笔者建议可建立一个由法院、检察机关与行政机关共同监管的数据库，拟定相关资质审核认定方案，录取一批具有专业性技术且符合资质要求的第三方机构，在司法审理中可共同申请数据库内第三方机构参与到诉讼程序中依法作出相应的“损害赔偿方案”，最终由法院进行认定。可在极大程度上便捷法院对于第三方机构进行资质审查，也可避免检察机关对第三方机构不了解而难以寻求帮助，也可使得进入司法程序的第三方机构可以在极大程度上避免受到相关行政机关的影响作出公正合理的方案。

三、结语

从国际社会来看行政公益诉讼这一新生事物，其变化与发展完善经历了不过几十年，即使是在行政公益诉讼制度较为发达的域外资本主义国家也并不完善。而我国公益诉讼自2014年提出探索建立到如今不过才短短几年，由检察机关提起行政公益诉讼这一制度的确定更是刚刚起步，还需不断进行发展与完善。而举证责任的分配是否明确关系到诉讼当事人对于败诉风险的承担，关系到当事人双方的权利义务的保障。举证责任的明确的重要性主要在于诉讼过程中当事实真伪不明时法官如何对当事人双方的举证责任进行分配，以解决行政公益诉讼中的争议焦点等问题，此时若有相关法律规定予以明确的话，更有利于诉讼当事人及时地对其主张、抗辩等收集与提供证据，进而促进诉讼的解决以及维护法律的稳定性与公平。

参考文献：

[1]沈冰川.检察机关行政公益诉讼调查权的完善——以我国行政调查制度为借鉴[D].厦门大学，2018.

[2]郑新俭，喻文光.检察机关提起公益诉讼实践与探索[M].北京：中国检察出版社，2017：50-51.

[3]冯桂波.行政公益诉讼举证责任分配的问题探析[J].法制与社会，2018（9）：95-99.

[4]刘善春.行政诉讼举证责任分配规则论纲[J].中国法学，2003（3）：69-75.

[5]刘艺.检察公益诉讼的司法实践与理论探索[J].国家检察官学院学报，2017（2）：3-18.