高校办学自主权变迁的实证再研究（三）——改革开放四十年来高校学术自主权的变迁指数分析

屈潇潇，刘亚荣，康 宁

（1.国家教育行政学院学校管理教研部，北京102617；2.中国教育发展战略学会，北京100816）

高校自主权的演进始于突破计划经济管理体制，纠结于转型中的两轨制，转换于公共治理理念框架的实践。这一转换将改变政府与学校就办学自主权的“分权”或“放权”的“线性”循环局限，转入到参与大学办学相关利益方关于一组权利义务责任理念的制度重塑与生态培育的新阶段。2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》提出“完善现代大学制度与完善大学治理结构”政策主张，2012年党的十八大提出治国理政新理念，随后在十八届三中全会的《决定》中明确提出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。因此，治理的视角是现代大学制度的核心内容。

笔者采用了治理视角的研究框架，在第一篇文章[1]中全面论述了我国高校治理六维结构内涵，包括法律、国家规制与政府行政、外部利益相关者、市场竞争、校级管理和院系自治，其中院系自治既是高校办学自主权的内核设置，也是高校治理结构的重要一维。在这六维结构的构建中，政府简政放权、校级层面的学术治理机构设置与完善以及校院两级管理改革是高校学术自主权改革的三个主要路径。在第一篇和第二篇文章[2]中，通过政策文本分析和问卷调查，笔者全面描述了这三方面的改革现状。这篇文章作为系列文章的第三篇，将以指数研究的方法，构建三方面的变革指标体系，以十年为一个周期，研究高等学校办学自主权在四个时间段的特征及四十年的总体变迁特征，从而预判高校自主权改革的趋势。

就高等学校学术自主权的变迁，本课题组在前期曾经做过粗略的实证分析，研究发现：从1978 年改革开放以来至2005 年，高校在“提供什么”的自主权方面，只得到部分确权，仍有大量自主权，诸如学位点、学科和专业设置、招生权等，都在上级行政主管部门；在“如何提供”的事务性自主权方面（如人才培养方案设置权、教材选用权等），拥有相对完整的权力；在高校内部，行政权力对涉及人事权等资源性学术事务拥有较大的决策权，而学术权力对纯粹的学术事务拥有较大的决策权[3-4]。对照2005 年的研究结果，本文在对2005 年高校学术自主权指数框架进行改进和逻辑结构化后，重新对比了高校学术自主权四十年来的演进特征，并进一步探讨了高校的学术自主权近十年（2005-2016年）的变化情况。

一、研究设计

在治理的思维下，高校学术自主权的核心不仅包括权力的分配问题，还有权力在不同利益主体之间的流动问题[5]。在权力分配方面，以本研究阐释的我国高校治理的六维结构为框架，高校自主权的分配主要包含政府管理部门向高校的简政放权、高校内部学术治理在校级层面向专业治理机构的横向分权和校院两级之间的纵向分权三方面的内容。按此研究框架和思路，本文对高校学术自主权进行具体指标的拆解，探讨高校自主权的分配情况，再通过这些指标在1985、1995、2005、2016四个时间点的变化情况分析高校学术自主权从1978年到2016年近四十年的流动情况。

（一）高校学术自主权指数构建与改进

与2005年的调研相对照，本次调研在指标内容和结构上进一步改进了学术自主权评价的指标体系。总体框架不变，仍然分外部学术自主权和内部学术自主权。按照前面两篇文章的结构，外部学术自主权依据《高等教育法》规定的自主权内容，按照供给内容和方式进一步区分了自主权的类型，将“提供什么”和“如何生产”的自主权作为一级分类指标。在指标内容上，“提供什么”的自主权将2005年指标体系中的三级指标“本科专业设置权”“重点学科设置权”和“二级学科学位点设置权”合并为二级指标“学科专业设置与调整自主权”，将“学位授予权”和“学位文凭决定权”合并进二级指标“招生自主权”，并增加了“本科和研究生招生权”。除此之外，“提供什么”的自主权还增加了二级指标“国际交流与合作”。在“如何提供”自主权一级指标中，区分了事务性和资源性学术自主权，并将2005 年指标体系中的“教材选用权”和“培养方案设置权”合并至二级指标“人才培养自主权”，增加了“经费管理与使用”“机构设置与人员配备”“专业技术人员评聘自主权”等二级指标及其评价内容的三级指标。

在内部学术自主权评价指标中，一方面，将2005年高校内部学术权力自主程度的指标体系中三个主观性略强的指标替换为“学术人员在治理机构中的比例”“纯行政人员在治理机构中的比例（以负值形式存在）”和“学术治理机构职能定位”等客观性数据，并将这三个指标与学术治理机构普及程度共同构成一级指标“学术权力对学术治理机构影响力”的细分评价内容。另一方面，与外部学术自主权的指标分类相一致，内部学术力量的决策权进一步分为关于生产内容的“提供什么”的学术决策和关于生产方式的“如何提供”的事务性学术决策和资源性学术决策三个一级指标类型，其中“提供什么”学术决策包括2005年指标体系中的“专业和方向设置”“学科发展”，并增加“本专科招生数量”和“研究生招生数量”两个三级指标，资源性学术决策除了2005年的“人才引进”“重要学术岗位的聘任与考核”“教师职称评定”“二级学院设置”和“学院下设研究中心设置”等三级指标外，增加了“教师聘任与考核”“科研仪器购买”“科研仪器管理”和“校级研究中心设置”等指标，事务性学术决策包含2005 年的“人才培养方案确定”“研究生学位论文”“课程开设”“学科发展”，以及新增加的“教材选用”“校内跨单位学术交流与合作”“校外学术交流与合作”“国际学术合作”“校内研究项目评审”“学术道德行为处理”等11个三级指标。

（二）问卷设计与数据情况

为考察我国高校学术自主权的落实情况，本次调查采取专家背对背打分的方式，请专家在各项具体的学术决策制度安排的基础上，对1985年、1995年、2005年和2015年四个时间节点进行年度比较，给出政府向高校简政放权程度和内部学术力量掌握学术决策权程度的判断。“0”表示政府完全没有下放或完全由校内行政力量掌握，“1”为完全下放给高校或完全由学术力量掌握，经算术平均数及离差标准化的处理，最终得到高等学校学术自主权变迁指数。填写问卷的专家在本校的工作年限在20年左右，其评价还是能够客观反映我国高等教育和本校的历史变迁情况。

本文指数判断使用的数据问卷来自两个时间：一个是2007 年，主要针对1978 年至2005 年的情况进行调查；另一个是2016 年，在与2007 年调查问卷保持基本一致的条件下进行了修改完善，得到2016年的新数据①。

二、新框架下高校学术自主权的变迁

（一）总体情况

高校自主权反映了政府与高校、高校内部各利益相关者关系的动态平衡，这种平衡很大程度上反映在相关政策的变迁路径中，具有历史性、层次性和动态性特征[5]。图1 显示了我国高校学术自主权从1978 年到2016 年近40 年变迁的总体情况。我们可以看到，在2005 年以前，外部学术自主权虽然在不断让渡放权，但仍然有大部分在政府手中，1985 年、1995 年和2005 年三个时间点高校获得的学术自主权指数分别为0.03、0.47、0.47；而内部学术自主权则主要由高校内部的行政力量把控，在这三个时间点学术力量掌握学术决策的自主程度分别为0.29、0.35、0.39。以这三个时间点划分为四个阶段，前两个阶段的转型速度快于后两个阶段，而后两个阶段中2006-2016 年又快于1995-2005 年。1985-1995 年是高校自主权被赋予最多也是法律赋权的关键时期，2006-2016 年是继高等教育大众化后特别是2010年以来落实高校自主权、政府简政放权、推进政府“放管服”改革力度最大的时期。1996-2006 年间，由于政策不配套以及政府与学校的主要力量集中在扩大招生与办学规模上，主要是延续前一阶段政策。

我国是一个后发型国家，发展任务与制度建设同时并举并重，但在实际操作需求上有时前者似乎比后者还更迫切，更强化了行政力量，就带来了发展动力及激励机制的不相容问题。因此，从1995 年到2005年无论外部学术自主权，还是内部学术决策权，增长速度都有所放缓。到2016年，政府对高校学术自主权下放程度首次超过了0.5，内部学术自主权也较2005年增长了52.85%，学术力量开始在高校内部的学术决策中具有越来越重要的决策权力和影响力。

图1 我国高校学术自主权变迁

（二）外部学术自主权变迁

1978 年以来高等教育沿着行政放权、高校法人主体地位确认、规范高校运行机制的脉络在发展[5]，其中简政放权是外部学术自主权变迁的核心。很多研究文献认为，我国高校学术自主权经历了从无到有，从政策认可到法律规定的演进历程，通过政府不断地放权，我国大学与政府关系正在从“国家控制模式”向“国家监督模式”转变；但从落实的角度看，中央集权制仍然是我国高校自主权变迁路径的内在特征[6-7]。但是这些研究只是将外部学术自主权作为一个笼统的概念，从政策文本分析的视角描述了简政放权的演变过程，分析了这一过程呈现的特点及其影响因素，并没有将外部学术自主权本身进行解构和分析，本研究提供了这样的分析框架。

具体来看外部学术自主权的变迁情况（表1），从1978 年到1995 年政府主要在提供方式上对学术自主权进行了下放，尤其是事务性学术自主权，高校基本上能够自主决定人才培养与科研方面的事务，并获得了部分人事和财务管理权力，这构成了这一时期外部学术自主权下放的主要来源。1995年到2005年间，外部学术自主权的放权速度明显下降，事务性与资源性自主权基本没有变化，涉及生产内容提供方面的自主权由于一些高校在学科专业设置调整和招生方面获得小范围试点而略微有所增长。从2006年开始，政府在专业设置、学科学位点设置等方面再次进行了较大力度放权，如普通高校可在专业目录内自主设置本科专业，具有一级学科学位授予权的高校可以自主设置二级学位点，取消教育部的国家重点学科审批等，使外部学术自主权在此期间大范围让渡给高校，而在人才培养和经费使用管理方面由于一些指导性文件的硬性要求进行了适当收权。可以说，政府大力度进行治理变革是2006 至2016 年我国高等教育外部学术自主权转型的基本特征，这与本研究在第一篇文章中的政策分析基本吻合。也正是由于近年来政府简政放权力度的加大，政府主导改革的政策转换也带来实践的重大转变，对高校自主权的分析才应该转换为多维视角。

表1 我国高校外部学术自主权变迁情况

目前，对于“提供什么”的外部学术自主权，高校在提供哪些学科或者专业的教育服务方面拥有了较大自主权，但是在选择生源以及是否能够提供国际合作的服务方面，自主权还受到很大的限制。对于如何提供教育服务的专业事务，高校基本上具有自主权，但是在提供的财力和人力条件决策方面受到的限制还很明显，这也直接影响了高校提供服务的能力和质量。因此，作为对多数文献认为我国高校外部学术自主权呈现中央集权特点的回应，笔者认为这种集权特点更多体现在提供内容和资源提供方式方面。2017年《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》的出台具有重要的标志意义，其中的改革内容也主要是针对资源性学术自主权的下放，但效果还有待于进一步检验。

（三）内部学术自主权变迁

高校内部学术自主权是不同利益相关者对与学校学术相关事务进行决策和管理的权力。如前文所述，在政府持续下放办学自主权的同时，高校内部学术自主权也在进行相应改革调整，以匹配高校学术自主的能力。高校内部学术治理的组织调整主要集中在两方面：一方面设立各种专业学术治理机构，为校级学术权力的行使提供基本的组织载体；另一方面高校普遍进行纵向校院两级管理体制改革，以体现校内行政权力向学术权力的让渡。

由于本研究在校院两级方面仅有2016年的数据，为了能够体现高校内部学术自主权的变迁情况，笔者使用的是学术权力的相关数据，即学术力量在具体学术决策事项方面的权力分配，来反映高校内部学术主权的变迁情况②。如表 2 所示，1978 年至 2005 年间，学术力量对学术治理机构和具体学术决策权的影响力基本都呈平缓上升态势，其中1978 至1985 年的增长率为24%，1985 年至1995 年的增长率在25%左右，1995 到2005 年的增长率在45%左右。到2005 年学术治理机构得到大范围普及，学术人员的比例也首次超过了行政人员，可以说，学术治理机构的设置和完善发生了重大转折，但在具体的学术决策权方面，尤其是学术资源的配置，学术权力仍处于弱势。从2005年到2016年间，高校在内容提供和资源提供方面的权力向学术力量的倾斜成为内部学术主权纵向分权的主要动力。到2016年，学术力量无论在“提供什么”的学术决策，还是“如何提供”的事务性学术决策以及资源性学术决策方面，均超越了行政权力，成为学术事务决策的主体力量。

整体趋势上，内部学术主权的增长与外部学术自主权相一致，并具有相应的滞后关系效应，即在1985年至1995 年间学术自主权的增长主要来自政府的简政放权，尤其是事务性学术决策权，但内部学术主权并没有明显变化；到了1995 年至2005 年期间，高校内部学术力量承接了从政府和校内行政权力让渡的事务性学术决策权力，一方面能够在专业的学术治理机构中发声，另一方面对事务性学术决策占据一定话语权和影响力；2005 年到2016 年间，内部学术自主权在内容供给的学术决策方面和资源供给方式的学术决策方面发挥越来越重要的作用。

表2 我国高校内部学术自主权变迁情况

在学术治理机构方面，如图2显示，高校的学术治理机构普及程度增长较为均匀。从机构成立数量来看，整体而言，2005 年至2016 年期间各学术治理机构的增长幅度与1995 年至2005 年的增长幅度基本持平，约为23%，均高于1985 年至1995 年的增长幅度（4.13%）。具体来看，2005 年以前增长最快的是学术委员会和教代会，增长幅度分别是27.64%和29.82%，而2006-2016 年增长较快的是教学指导委员会、学位委员会、职称评审委员会等专门性学术治理机构。这也印证了随着组织管理复杂性的增加，专业决策机构也越来越细化，以应对高校面临的越来越专业的学术治理问题。

在内部学术决策事项的权力分配方面，2016 年的调查显示，总体上学术力量略高于行政力量（表3）。如果从权力结构来看，学术力量在“如何提供”的生产性学术决策方面，影响力更大（标准化均值为0.68），尤其是诸如人才培养、科学研究等事务性学术决策；而行政力量在“提供什么”的战略性学术决策方面影响力最大（标准化均值为0.59）。如果从学术-行政力量对比来看，行政力量在“提供什么”的战略性学术决策上的影响力与学术力量基本持平，学术力量在“如何提供”的生产性学术决策上的影响力显著高于行政力量，在事务性学术决策上学术-行政力量对比尤为突出。

图2 高校各学术治理专业机构在不同时间点的普及情况

表3 2016年高校学术力量与行政力量在内部学术决策权方面的对比

对于这些特点，无论学校类型还是学校层次都符合，只是部属高校和博士层次高校的学术力量在各方面都更强，非部属高校和本科层次高校的行政力量则更大，其中不同层次高校的学术力量在“如何提供”的学术决策、事务性和资源性学术决策方面的差异性具有统计上的显著意义。因此，学术力量在学术决策方面的影响力与学校整体的学术水平具有很高的一致性，本科和硕士层次高校的学术力量还有待进一步加强。

具体到事务性学术决策方面，与2005年的调查相比，学术力量在事务性学术决策方面进一步增强，影响力达到0.70，较2005年增长43.81%。其中研究生学位论文、教材选用和课程开设等与人才培养相关指标的学术力量影响力最大，标准化均值位列前三位，分别是0.83、0.78 和0.78，而在校际间的国内和国际学术交流合作方面行政力量影响力最大，标准化均值分别是0.49和0.54。在学术力量和行政力量的影响力对比上，所有的事务性学术决策的学术力量都大于行政力量，研究生学位论文、教材选用、课程开设和校内研究项目评审的学术与行政力量的影响力对比更为突出，其学术力量均高出行政力量一倍以上。可以看出，涉及纯粹的事务性学术决策项，学术力量的影响力明显强于行政力量，这说明，事务性学术决策权已经基本归还给学术人员。

在资源性学术决策中，2005 年的调查发现，高校内部学术力量在资源性学术决策中的影响力弱于行政力量；但是2016 年的调查显示，学术力量的影响力（0.63）在资源性学术决策方面已经明显强于行政力量（0.51）。如表4 所示，学术力量在资源性学术决策中的人力资源决策权最大，比物力资源配置权高18.33%，比规模发展决策权高22.41%；而行政力量恰恰相反。从学术与行政力量对比来看，学术力量在教师职称评定、考核和晋升、人才引进等学术决策事项上的决策影响力优势非常明显，其学术/行政指数分别为2.02、1.62、1.54；而涉及规模发展方面的学术决策权，学术力量的影响力与行政力量基本均等，在二级学院设置、科研仪器管理方面，学术力量影响力还略低于行政力量。由此可见，在人力资源方面，学术力量已经占据相对主导地位；在物力资源和规模发展方面，学术力量与行政力量持平。与2005 年的调查相比，人力资源配置的学术影响力增长幅度为40.88%，这应该与近些年许多高校都在进行的人事制度改革有着密切的关系。这也表明高校学术治理中有关学术人员人事方面的权力在逐渐回归，取代行政力量独大的局面，朝着学术自主的方向发展。

表4 2016年高校学术力量与行政力量在资源性学术决策权方面的对比

三、小结

本研究认为，我国现代大学治理结构应该包括法律、国家规制与政府行政、社会中介评价、市场、校级管理和院系治理等六维度。从自主权内容上，高校办学自主权实质是高校应该拥有的一系列与学术活动相关的决策权，在结构上可以进一步分解为“提供什么”的战略决策自主权和“如何提供”的生产决策自主权。本文以我国高等学校六维治理结构为研究框架，集中在政府与高校之间的分权、大学校级学术治理机构等专业学术力量的在学术决策中的作用，以及学术权力在具体学术决策事项的影响力情况等三方面，分析改革开放四十年来高校学术自主权的变迁情况。研究结果表明，改革放开四十年来，我国高校学术自主权变迁呈现以下特征：

总体上，政府不断通过简政放权、校内通过学术治理机构完善和具体学术决策权向学术权力的让渡，实现了我国高校学术自主权的不断增长。目前，外部学术自主权的中央集权特点更多体现在提供内容和资源提供方式方面，高校内部学术治理机构的专业化程度和权威性明显增加，学术力量在战略性学术决策方面基本与行政力量持平，在生产性学术决策方面全面领先于行政力量，事务性学术决策的影响力进一步增加，涉及资源性学术决策的学术影响力开始超过了行政力量。

在学术自主权的变迁路径上，沿着先外部自主权后内部自主权、先“如何提供”的生产决策后“提供什么”的战略决策演进，政府、高校、学术力量三者之间存在递进的连锁反应。一方面，大学组织学术自主权变迁与我国高等教育管理体制和政策的变迁密切相关，没有政府的主动让渡放权就不可能有高校内部学校自主权的治理配置转型，内部学术主权的增长基本上源自外部学术自主权的让渡，具有相应的滞后性；另一方面，高校内部学术治理的制度安排不到位，同样影响学术自主权在学校的落地，但是基于制度模仿，高校一旦获得了学术自主权，也会经历从行政权力向学术权力逐步转移的过程。

不同类型和不同层次高校的学术自主权呈现一定差异性，部属高校和拥有博士学位授予权的院校的学术力量在各学术决策事项中都更加具有专业权威和影响力，高校内部学术力量的影响力在学科专业设置和招生等“提供什么”的战略性决策和“如何提供”的资源性学术决策上的增长都主要源自博士点高校做出的贡献，对于地方高校、没有研究生学位点的普通本科高校，在高校治理中需要进一步提升学术人员的专业影响力。

至此，笔者通过三篇文章对我国现代大学治理结构的内涵、现状和演进特征进行了深入的理论分析和全面的实证研究。现有学术治理转型指数呈现了一个不断趋高的阶段趋势，反映了我国学术治理制度变迁的轨迹和学术治理制度创新的成果。中国大学治理制度变迁的逻辑力量就是转型中不断生长而互为支撑制衡的法律、政府、市场、高校、院系以及社会等力量。他们的关系总体可以表述为，在市场经济的大环境中，依法治理高校是现代大学制度最显著的特征，高校外部的治理不断从行政管理向公共治理转型，高校内部学术力量正在努力建构学术本位的治理环境。

注释

①两次调查问卷的起止时间分别为1978-2005 年和2007-2016 年，但宏观政策分析与调查分析的综合包括了调查之后的1-2 年时间差，也即1978-2018年。两项调查实为连续性的调查，时间跨度近40年。

②在逻辑上，校院两级管理是校内行政权力向学术权力过渡的具体和集中体现；在数据上，从2016 年问卷调查得到的校院两级数据和行政学术权力数据对比来看差异度非常小。故本文就以学术权力在校内具体学术决策的影响力数据代替了校院两级数据，以便与前次调查的数据进行比较。