新中国70年高等教育层次结构变革的回顾与反思

祁占勇，杜 越

（陕西师范大学教育学院，陕西西安710062）

高等教育是我国高层次高水平人才培养的重要阵地，科学合理的高等教育层次结构是高等教育功能有效发挥的关键因素。高等教育层次结构是不同程度和要求的高等教育之间的相互关系和构成状态，主要包括专科、本科和研究生三个层次。进入新时代，社会经济新常态建设对人才的层次、质量和类型提出了更高的要求，高等教育领域也吹响了供给侧结构性改革的号角。值此新中国成立70 周年之际，纵观70年来我国高等教育层次结构的变革路径，探寻不同阶段高等教育层次结构调整优化的复杂背景，总结经验教训，以期更好地深化新时代高等教育领域结构改革，推动高等教育内涵式发展。

一、以本科教育为主的“橄榄球型”高等教育层次结构初步形成（1949-1957）

新中国成立初期是我国高等教育层次结构初步形成的第一个关键时期。彼时中国共产党刚刚确立执政党地位，政治根基尚不稳固，缺少一定的经验。同时，我国正处于国民经济建设恢复期，走出人才数量短缺困境是首要问题。基于此，我国政府借鉴苏联经验构建起高度集权的行政体制和统一配置的计划经济体制，高等教育建设则以苏联模式为蓝本集中力量进行恢复和重建。1950 年6 月，第一次全国高等教育会议明确提出，高等教育应当为新中国建设培养具有高度文化水平、掌握现代科学技术、全心全意为人民服务的高级专门人才。[1]1951年，政务院发布《关于改革学制的决定》，正式将高等教育划分为专科、本科和研究生三个层次。[2]在一系列政策的指引下，我国高等教育层次结构逐渐清晰，初步形成了本科层次比重大、专科和研究生层次比重小的“橄榄球型”结构。

（一）本科教育均衡发展

新中国成立初期的高等教育建设中，本科教育作为国家高级人才培养的主要阵地，经历了大规模的院校调整，院校数量和学生人数大幅上升。1950年8月，教育部颁布《高等学校暂行规程》，指出高等学校应当包括大学和专门学院，各科系根据其实际情况限定修业年限为3-5年。[3]院系调整工作开展后，全国本科院校总数由 1947 年的 133 所增长至 1953 年的 152 所，增长率为14.3%，工业院校增长至35 所，农业院校增加14 所，医药、师范院校较1947 年相比也有较大幅度增长，林业、政法、体育和艺术院校均实现从无到有的突破（见表1）[4]。院系调整工作于1957 年基本结束，1957 年全国共有本科院校188 所，本科生人数共计393329 人，是1949 年本科生人数的4 倍，年平均增长率为20.6%（见表2）[5]967。经过此次大规模调整，本科教育结构较新中国成立初期更为均衡全面，为新中国各行各业的发展培养了各科各类的优质人才。

（二）专科教育以专修科为主快速发展

随着“一五”计划的开展，国家短时间内急需大批专门技术人才以投入到各行各业的生产活动当中。为解决经济建设刚需问题，专科教育在短时期内以专修科为主快速发展。1950 年全国高校共193 所，其中专科学校70 所，占比36.3%，但此时的专科学生仅占高校学生总人数的9.4%（见表2），专科院校大量资源得不到有效利用，人才培养的数量和结构性难以保障。[4]为了短期内培养更多干部和专门人才以适应国家建设的需求，1950年7月，政务院批准教育部《关于实施高等学校课程改革的决定》，提出高等学校应“在教育部领导下，协助各建设业务部门，设立各种专修科、训练班或函授班”。[6]同年8月，教育部颁布《专科学校暂行规程》，对专科学校的教育任务进行规定。[7]1950-1951短短一年间，高等专科生人数由1.3万人增长至4万人，占全国高校学生总数的26.3%。[8]随着中等技术教育的快速发展，国家建设的人才刚需问题得到缓解，便不再需要这种临时性补给式的专业教育。1953年起，高校纷纷缩减专修科教育资源投入，高校专科生人数呈负增长。

表1 1947-1957年全国本科院校分类别学校数

表2 1949-1957年专科、本科、研究生人数对比

（三）研究生教育在尝试探索中占据一隅

新中国成立初期，我国的研究生教育以培养高校师资和科学研究人员为主，由高等学校、中国科学院、社会科学院、国务院各部委等多个单位共同承担培养任务。1951 年6 月11 日，教育部联合中国科学院颁发《1951 年暑期招收研究实习员、研究生办法》，正式以法规形式确立新中国研究生招生制度，明确各机构部门培养研究生的责任和主要任务。[9]41高校、中科院及其他研究机构纷纷扩大研究生招生规模，1951 年全国共计招收研究生1273 人，在读研究生总人数达2168人（见表2、表3）。[5]964为了保障院系调整工作在研究生教育中稳步推进，高等教育部于1953 年11 月27 日颁发《高等学校培养研究生暂行办法（草案）》，对研究生的招收条件、修习专业、培养考核方式、毕业去向等进行细致规定，强调研究生教育应以培养高等学校师资和科学研究人才为目的，学习年限为2-3年。[9]931953年全国共计招收研究生2887人，之后的研究生人数稳定于4800 人左右（见表3）。1955 年，我国借鉴苏联经验实行四年制“副博士研究生”这一新培养模式，短暂刺激了研究生招生规模，又于1957年叫停该模式并取消本年的副博士学位论文答辩，直接导致研究生招生人数大幅下降。[10][11]

表3 1949-1957年研究生招生人数

囿于物质经济条件的限制和社会环境的不稳定，该时期的调整带有“应急式”改革的意味，短时期内利用有限的物质经济条件缓解国家经济建设对人才的大量需求。各层各类高等教育队伍人数的扩充为一穷二白的新中国注入了大量新鲜血液与更多的发展可能。计划经济体制下，这一时期的高校结构调整是基于国家总体规划安排的被动式调整，由政府进行集中统一配置，各层次高等教育严格依照国家计划安排完成相关任务。以政府为主导的自上而下的调整，为新中国的高等教育发展提供了政策制度和资源配置等方面的权威支持，确立了发展方向，使得各行各业在短时间内拥有了大批的专门人才。此时的高等教育作为国家意志的单向执行工具，缺少基于自身内发规律和外部社会结构的主动变革意识和能力。

二、高等教育层次结构调整跌宕起伏且各层次愈发失衡（1958-1977）

随着中苏关系的逐渐恶化以及大规模社会主义建设浪潮的出现，毛泽东开始重新思考苏联模式在我国应用借鉴的存续问题。单纯移植苏联经验并非长久之计，为了尽快摆脱对苏联模式的依赖，国民经济基本恢复后，毛泽东等人开始着手摸索中国自己的社会主义教育道路。1956年5月，高等教育部颁发《中华人民共和国高等学校章程草案》，指出我国高等教育应当以满足国家社会主义建设需要为主要任务。[12]1109高等教育开始“摸着石头过河”，经历了跌宕起伏的坎坷道路。

（一）本专科教育超速发展（1958-1961）

1958 年5 月，中共八大二次会议确立了“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的总路线，全国上下陷入不切实际的“大跃进”狂潮。[13]1958 年9月19 日发布的《关于教育工作的指示》计划在15 年左右的时间内普及高等教育，基本使全国有条件、有意愿的青年和成年人都能够接受高等教育。[14]一时间，教育事业中掀起一阵“大革命”热潮。1958 年，全国高等学校数量由1957 年的229 所猛增至791 所，学生人数由1957 年的444359 人上升至661262 人，教育事业中的“大跃进”于1960 年时达到高潮（见表4、表5、图1）。[5]963，965，967本专科教育规模的迅速扩张对师资队伍提出了更大的需求，高校纷纷抽调部分在校研究生补给高等教育师资队伍，研究生数量未增反降。1959 年8月21日，国务院批复同意教育部《关于高等学校培养研究生工作的意见及一九五九年全国高等学校招收研究生计划和选拔考试办法》，对研究生招收和培养工作进行指示，研究生数量小幅回升（见表5）。[10]

表4 1957-1965年全国高校数量

图1 1957-1965年全国高校数量变化趋势

（二）全面缩减举措下本科比重相对凸显（1961-1965）

1961 年，在“调整、巩固、充实、提高”八字方针的指导下，国家开始纠正冒进之风，高等教育领域也开展了一系列的层次结构调整。1961 年7 月，教育部召开全国高等学校及中等学校调整工作会议，提出削减高等教育办学规模，确定1961年高等学校招生指标为16.23 万人。[4]1962 年 6 月，国家计委、教育部发布《关于1962 年各级学校招生计划和执行招生计划时应注意问题的通知》，要求高校减少招生指标，根据专业人才需求实际合理安排招生任务。[15]经过此番调整，本科和专科教育的发展得到控制，高等教育由重数量逐渐走上重质量的发展之路。但同时，在学校调整改办和招生限制的双重因素作用下，专科生人数占高等教育总人数的比重持续走低，层次结构愈发失衡。尽管仍存在着一些问题，此次调整工作及时扭转了“大跃进”时期高等教育不切实际的冒进局面。

表5 1957-1965年专科、本科、研究生学生数及比重

（三）初步搭建的层次结构全盘打乱并混为一谈（1966-1977）

1966 年我国爆发“文化大革命”，高等教育遭遇空前浩劫。1966-1970 年间，全国大部分高校停办、停止招生，高等教育资源遭到严重损坏。1966 年全国高校在校生 533766 人，1970 年时仅有 47815 人，人才培养出现断层（见表6）。[5]966，9691970年起，以北京大学和清华大学为首，部分高校开始恢复招生工作，确定修业年限为二至三年；另增设修业年限为一年的“进修班”，采取“自愿报名、群众推荐、领导批准、学校复审”的招生办法，招收拥有三年以上实践经验，年龄在二十岁左右，具有初中以上文化程度的工人、贫下中农、解放军战士和青年干部。由于所招收学生文化程度参差不齐，该阶段的高等教育难以划分具体层次，学生统称为“工农兵学员”。[16]研究生教育方面，高等教育部于1967年发布《关于废除研究生制度及研究生分配问题的报告》，以研究生教育带有资本主义色彩、背离毛泽东思想为由，废除已建立的研究生制度，研究生教育被迫中断。[17]

表6 1966-1977年全国高校招生人数和在校生人数

教育的发展有其自身规律，既不可操之过急也不可大刀阔斧，既不能脱离社会政治经济而行进也不能完全成为政治经济的傀儡。关键节点产生的政策在投入实践的过程中会逐渐形成强大的路径依赖，在学习效应、协作效应和适应性预期的多重反馈下强化对于该制度的意识与行为，此时想要做出较大的政策变革、动摇原本的制度根基，便会产生一系列连锁反应。盲目激进的改制将造成大面积不可挽回的成本损失，该时期的激进探索便是一个沉重的经验教训。这一阶段高等教育的跌宕起伏究其原因是将教育过度政治化，把教育事业作为阶级斗争的阵地，使高等教育走向极端。政策的形成与实践过程不可避免地带有统治阶级的政治意志，是统治阶级对于价值的权威性分配，但要以遵循客观规律为前提。

三、以两端为重点的高等教育层次结构的恢复与升级（1978-1998）

从“大跃进”到“文革”期间，我国政治、经济和文化等方面产生的变动，与原有制度之间形成了激烈的冲突，既无力解决当前的矛盾，也难以突破高度集中的管理体制、立足高等教育自身规律和实际问题创新行动路径，造成了原有制度的断裂。“文革”结束后，我国教育领域满目疮痍，急需开展全面、系统的结构调整工作，恢复高等教育秩序。1977 年10 月，国务院批转教育部《关于一九七七年高等学校招生工作的意见》《关于高等学校招收研究生的意见》，恢复了停滞十年的高考招生制度和研究生制度。[9]4991978 年，我国开启改革开放新篇章，以经济建设为中心发展生产，逐步建立起社会主义市场经济体制，开启了高等教育层次结构变革的第二个关键节点，高等教育层次结构开始了新一轮的重建与修整。

（一）专科教育比重上升

我国专科教育在“大跃进”时期得到短期的快速发展，在这之后比重持续下降，本专科结构失衡问题一直未能得到有效解决。1980 年，金陵职业大学的建立标志着短期职业大学这种新型高等专科学校登上历史舞台。短期职业大学属于地方性学校，由地方政府负责办学，旨在为地区经济建设服务。[18]1982 年12月，“六五”计划要求兴办专科学校和短期职业大学，扩充专科人才培养规模，优化人才培养的结构和质量。[19]1982 年，高等专科学校招生人数突增至230730人，是1981 年的3 倍，专科教育在高等教育中的学生占比逐渐回升（见表7）。[12]1633[20]之后，国家进一步出台了《关于加速发展高等教育的报告》《关于教育体制改革的决定》等政策文件支持高等专科教育工作，专科比重稳步上升。1980-1985 年间，全国共计创办118 所短期职业大学，为各地经济建设培养了大批专门人才。

表7 1978-1988年专科在校生人数及招生人数

（二）恢复并细化研究生教育层次

1977 年10 月，国务院批转教育部《关于高等学校招收研究生的意见》，结束了我国研究生教育12 年的断裂期。[9]499与此同时，国家领导人愈发重视高层次人才培养和先进科学技术研究工作，研究生教育制度得到进一步细化与完善。1980 年2 月20 日通过的《中华人民共和国学位条例》，规定我国高等教育学位分为学士、硕士和博士三级。[21]1981 年起，我国依据《国务院学位委员会关于审定学位授予单位的原则和办法》《国务院学位委员会学科评议组组织章程》等政策分批次开展学位授权审核工作，激发了高校研究生教育工作的积极性。[10]新学位制度的出台和学位审核工作的有序开展极大地促进了我国研究生教育的发展，研究生培养规模迅速扩大，人才培养方式、类型和学科门类也日益完善。1998年，我国研究生共计198356人，占全国高等教育在校生人数的5.5%，较1978 年的10934人增长了17.1倍。[12]1582

（三）高层次重点大学和重点学科建设工作稳步推进

除了高等教育专科、本科和研究生教育失衡的结构性问题之外，各层次的教育质量问题也亟待解决。1978 年2 月17 日，国务院批转教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，提出恢复并积极推进全国重点大学建设，确定了全国78 所重点高校，突出重点大学的科学研究和人才培养功能。[22]之后的一段时间，我国又相继出台了相关政策来推进重点大学和重点学科建设工作。1983 年，《关于加速发展高等教育的报告》提出应针对不同层次教育进行不同的质量要求，着力加强重点学校和重点学科专业建设。[23]1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》对重点学科建设提出明确规划，要求遵循“同行评议、择优扶植”原则，有计划地建设一批重点学科，丰富人才培养结构，提升人才培养层次。[24]1991 年 7 月 27 日，《关于重点建设好一批重点大学和重点学科的报告》首次提出“211”计划项目，经筹备，于1995年发布《“211工程”总体建设规划》，明确了“211 工程”的建设内容和目标，正式启动该项目。[25]

该阶段的调整工作主要是经济建设引领下的结构调整，在解决“文革”遗留问题的基础上，着力打造改革开放所需的数量与质量并重的高层次人才，为粗放型经济向集约型经济转型积累资本。在经济发展配套的政策调整和市场机制自身运作的协同作用下，高等教育的两端得到不同程度的增长，为改革开放的全面推进提供了人才保障和前沿科技成果。宏观经济体制和教育管理体制的制度置换为这一阶段高等教育各层次的恢复重建提供了强有力的动力支持。一方面，外部经济体制由计划经济向市场经济过渡，突出了经济因素在高等教育各层次优化中的地位，高等教育同社会经济之间逐步建立起双向作用机制；另一方面，内部教育管理体制由统包总管向扩大高校办学自主权转变，弱化了政治因素的限制作用，为高等教育依据自身规律进行科学发展提供了可创新的制度空间。

四、扩张进程中“金字塔型”高等教育层次结构初具雏形（1999-2009）

改革开放之后基于社会大背景做出的制度序列的调整，为高等教育事业的进一步发展创建了良好的政策环境。世纪之交，现代化建设成为国家经济建设的重要思路，随着知识经济时代的到来，社会经济转型和产业结构优化对人才和科技成果提出了更高的标准和需求。1999 年，国务院批转教育部《面向21 世纪教育振兴行动计划》，计划实现“2010 年高等教育规模有较大扩展，入学率接近15%”，高等教育由精英教育向大众化教育过渡。[26]相应地，高等教育层次结构的调整呈现出新的时代特征，专科、本科和研究生教育的办学规模进一步扩大，发展专科教育仍是该阶段的重点任务，专科、本科的层次结构也愈发受到重视，“金字塔型”结构逐步建立起来。

（一）高等教育各层次规模大幅扩张

为贯彻落实科教兴国战略，适应知识经济时代对高层次专门人才的数量和质量需求，1999 年起，我国高等教育各层次紧锣密鼓地开展大幅扩招工作。1999 年6 月15 日，第三次全国教育工作会议决定大幅扩大高校本专科招生规模，适度增加研究生招生人数，颁布了《关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定》，提出要调整完善我国教育体系结构，扩大高等教育规模。[27]1999 年，高等教育专科、本科、研究生招生人数分别为 611864、936690、91762，较 1998 年分别增长42.1%、43.4%、27%（见表8）。[28]《1999-2002 年教育部工作要点》中多次要求继续扩大高等学校招生规模，延伸高等教育覆盖地域，并明确了各层次招生计划指标。[29]在国家的高度重视和政策推进下，1998-2009 年我国高等教育各层次招生规模不断扩大，专、本科招生涨幅迅猛，人数基本持平，研究生招生涨幅相对平缓。

表8 1998-2009年全国高等教育本科、专科、研究生人数

（二）高等教育层次结构重心下移并以发展高等职业教育为重点

新中国成立以来，我国高等教育中本科的比重一直显著高于专科和研究生层次。改革开放初期，国家加紧专科教育的建设工作，专科比重过低的问题有所缓解，但仍远低于本科比重。1999 年5 月25 日，教育部《关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》提出，应改革和完善高等专科教育，构建具有中国特色社会主义的高等专科教育体系，积极采取多元化措施为高等职业教育注入活力。[30]同年6 月颁布的《关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定》要求加快专科院校改革改组的步伐，支持本科高校与企业合作办学，培养理论和实践兼具的专门人才。[27]这一时期合并、升格和新建了大批高等职业技术院校，漯河职业技术学院等65 所高职院校获教育部批准筹建。[31]2001 年，全国普通高校共计1225 所，其中专科院校628 所，本科院校597 所，高等专科院校数量自新中国成立以来第一次超过本科，并在之后几年继续增长。[28]经过此次调整，高等教育层次结构重心下移，高等职业教育得到充分发展。

（三）专科教育中应用学科比例上升与本科和研究生教育中基础学科比例上升

1998 年，高等教育各层次科类布局中，专科教育的应用性学科比重小，基础性学科比例大，这种科类结构既不符合专科教育培养专门技术人才的特点，也脱离了中国经济建设实际。[32]2000 年1 月17 日，教育部颁发《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》，围绕“应用”一词作出一系列指示，指出现阶段高职高专教育人才培养应当“以培养高等技术应用性专门人才为根本任务”，加快高职高专教育教学改革工作。[33]同年6 月，教育部出台《关于在高职高专教育中开展专业教学改革试点工作的通知》，要求各省部分高职高专院校以技术应用为中心分批次开展专业教学改革。[34]在系列政策的推进下，高等教育领域中应用性学科重心下移，基础性学科重心上移。本科、研究生教育中文学、理学和历史学等偏理论的基础性学科招生人数显著增加；专科教育中工学、医学、农学等实践性较强的应用性学科招生人数显著增加（见表9、表10）。[35][36]

表9 1999年专科、本科和研究生层次各学科招生人数统计

该阶段的整体特点为各层次教育均得到大规模扩充，各层次内部的学科结构更加符合其人才培养阶段的任务和学科特点，结构性问题逐渐代替规模问题成为高等教育层次调整的重心。这既得益于动态运作下高等教育结构与社会经济结构渐渐建立起了紧密关系，也是政府、高校、市场和家庭多主体博弈的结果。基于原有制度框架进行微调，以满足产业结构对多元人才结构的需求，缓解社会大众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾。在总量问题得到解决后，如何实现层次结构内外部适应性的最佳契合，成为今后一个时期的思考方向和调整任务。

表10 2009年专科、本科和研究生层次各学科招生人数统计

五、高等教育层次结构变革进入内涵式发展新阶段（2010年至今）

2008 年经济危机的冲击和2012 年起人口红利的逐渐消失暴露出当下供给结构与市场需求不匹配的问题。面对这一挑战，中央提出着力加强供给侧结构性改革，提高供给体系质量和效率。相应的，高等教育大众化进程中以扩大规模为主的系列举措导致人才供给出现相对过剩，高校毕业生就业困难。因此，新时期的高等教育层次调整应以供给侧为重点，推动各层次教育质量的内涵式发展，实现各层次之间、层次与经济产业结构之间的有效衔接。2010 年7 月29日，中共中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》，指出应“不断优化高等教育结构，优化学科专业、类型、层次结构，促进多学科交叉和融合。重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模”。[37]高等教育开启了以供给质量提升为中心的教育结构改革新征程。

（一）部分普通高校转型为应用型大学

2013 年，高校毕业生遭遇“史上最难就业年”，本科层次人才的过度培养衍生出就业市场的结构性问题，而专科教育的培养层次相对有限，利用本科院校平台优势、加快普通本科向应用型本科转型势在必行。应用型大学是高等教育大众化进程中形成的一种新型高校，以本科教育为主体，以应用型高级专业技能人才培养为目的。[38]2015年10月《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》的发布，正式将应用型本科建设提到国家战略高度，为各地采取措施适应和引领经济发展新常态、服务创新驱动发展构建了科学蓝图。各地政府部门积极投入到应用型本科建设之中，着力推动高等教育人才的供给侧改革。2016年8月，陕西省以“四个一流”为核心，加快部分省属本科高校向应用型高校转型，计划到2020年建成5 所国内一流应用型大学。[39]河南省聚焦“四个河南”等河南经济发展需要，力争5年内形成一批转型示范成果，畅通人才培养立交桥渠道。[40]

（二）本科层次职业教育试点工作初步开展

为了培养符合经济产业转型发展所需的高层次知识技能型人才，职业教育开始尝试打破层次桎梏，发展本科层次职业教育。职业本科是高等职业教育向本科层次的延伸，具有较强的职业技能属性，在工学结合、“双师型”师资队伍建设、实训基地建设等方面经验丰富，但缺少高水平的师资队伍和科技研发能力。[41]2014 年5 月2 日，教育部发布《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，探索并尝试举办本科层次的职业教育，计划到2020年时本科层次职业教育学生初具规模。[42]2019 年1 月24 日，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，要求加快高层次应用型人才培养体系改革步伐，开展本科层次职业教育试点工作。[43]2019 年5 月，教育部批准西安信息职业大学等15 所院校开展首批本科层次职业教育试点。现阶段，本科层次职业教育尚处于探索期，如何在办学方式、人才培养模式、课程设置等方面区别于普通本科和普通高职，办出特色与优势，仍需历经长时间的思考与实践。

（三）着力发展专业学位研究生教育

专业学位研究生教育是一种以职业为导向、为培养职业性高层次应用型专门人才而设置的学位模式，最早为1991 年开设的MBA（工商管理硕士），经过20年的实践探索得到初步发展，但仍存在传统偏见、体系不合理、质量较低等问题。[44][45]为适应国家经济社会发展对高层次、复合型人才的需求，优化研究生教育结构，教育部于2009 年发布《关于做好2009 年全日制专业学位硕士研究生招生计划安排工作的通知》，对新阶段研究生招生的类型结构、招生计划和招生政策等进行战略部署，我国开始大力发展专业学位研究生教育。[46]近年来，教育部相继出台《关于深入推进专业学位研究生培养模式改革的意见》《关于开展深化专业学位研究生教育综合改革工作的通知》等政策文件，针对专业学位研究生教育的办学管理体制、人才培养模式和评价机制等方面开展综合改革，专业学位研究生教育体系日益成熟。

这一阶段对于高等教育各层次的调整不再过多关注规模性问题，而是着力解决各层次内部、各层次之间以及各层次教育与外部社会之间的结构适应性问题，是以供给质量为核心的革新式发展。专科和本科之间的绝对壁垒逐渐淡化，应用型大学和本科层次职业教育作为新的行动者进入高等教育体系之中，借助现有政策实现新的发展尝试，呼吁与之相契合的服务于内涵式发展新目标的政策的出台。专科、本科和研究生教育均以应用型人才培养为目标，加强人才供给与市场需求之间的契合度，于全球格局中缩小同国际水平的差距。本科层次职业教育试点工作的推进和专业学位研究生制度的发展亦是在一定程度上打破了传统层次结构的桎梏，构建起人才培养立交桥，延伸并拓宽了人才进修渠道。

总之，高等教育层次结构的调整是一个动态过程，不同阶段对高等教育层次结构提出了不同的调整任务，总量矛盾与结构矛盾在不断演变的社会大背景下交替成为当时的主要矛盾。历史制度主义重视制度产生与作用的时间节点，稳定的制度运作在某一时期突发转折进入到另一个制度稳定期，转折的关键节点即为新制度路径依赖的起点，决定着未来一段时期的政策走向。纵观新中国成立70 年来高等教育层次结构的历史演进，可将其分为两个关键节点，即新中国成立和改革开放。新中国成立之初，国家各方面的建设刚刚起步，以借鉴苏联的高度集权和计划经济为背景，此时的调整是政府主导下以短时间内扩充规模为主的总量调整。改革开放创新行动路径，逐步破解政府大包大揽的局面，转变职能、简政放权，使我国的高等教育事业得以真正从内生性机制和外延性联结两方面进行科学的创新探索。关键节点为政策演进立标定向，制度变迁则体现着政策逻辑的演进脉络，制度变迁依其作用方式和作用结果不同主要分为制度微调、制度置换、制度转换和制度断裂。[47]几种制度变迁类型在70年间均有显现。总的来说，新中国成立以来高等教育领域的宏观制度变迁体现为：由政府高度集中的计划控制转向强调高校办学自主的简政放权；由单纯强调配合经济产业需求、补充人才缺口转向注重高等教育的内外规律和动态机制；由特殊时期的全面总量供给为主转向新时期的追求内涵质量发展。

新中国成立70年来，在政策文本引导和多方协力建设下，我国高等教育层次结构在改革调整中逐渐摸索出一套适合我国国情的结构体系，发展方向愈发明朗。高等教育层次结构由本科教育“一方独大”的“橄榄球型”渐渐走向专本齐头并进、研究生适度发展的“谷仓型”，由以数量规模调整为主转向以内涵质量提升为重。立足新时代，高等教育层次结构调整应着力推进高等教育内涵式发展。专科层次应继续大力发展高等职业教育，畅通中等、高等职业教育衔接渠道，重点关注本科层次职业教育新式发展路径；本科层次应力促“双一流”建设，加快应用型本科高校发展步伐，培养新时代所需的应用型人才；研究生层次应精益求精，攻坚高精尖领域科学技术和发展前沿，进一步完善专业学位研究生教育体系和制度。