精准扶贫视角下县域民族教育发展的困境与策略——以四川省A州为例

李郭倩 张承洪

（教育部民族教育发展中心 科研管理处，北京100191）

深入了解“三区三州”深度贫困县的共性与差异性，是贯彻中央关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，全面落实教育部、国务院扶贫办印发的《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）》等教育脱贫攻坚政策文件，提高教育精准扶贫工作的针对性和实效性的有效途径。本文选取四川省A州作为样本，研究该州深度贫困县教育脱贫攻坚工作的进展现状，分析所存在的困难、影响因素和制约瓶颈等关键问题，提出相关意见和建议。

四川省A州是“三区三州”深度贫困地区之一，是藏族、羌族等少数民族聚居区。2018 年其主要少数民族人口占比达到59.3%。2020年2月四川省政府批准32个贫困县全部摘帽，政府扶贫攻坚、对口帮扶、易地搬迁、农民技能培训等政策效果显著，群众对国家的惠民政策认可度高，但低收入、欠发达仍然是该地区需要面对的长期问题。

一、教育现状

从教育规模来看，A州的在校生规模增幅较大，学前教育、中职规模均出现较大程度增长；从学段来看，A州学前教育增长较快，在校生规模相比2015年增加10.04%。其中建档立卡学生规模较大，占在校生总数的比例达22.16%。

表1 2018年A州基础教育在校生数

（一） 教育投入

国家和四川省对“三区三州”教育扶持力度在不断加大。2018年的中央教育脱贫攻坚投入有大幅度增加，与2016 年相比，中央投入增加222%，省级投入增加125%。在财政收入增速普遍放缓的情况下，A州教育优先投入、优先保障，2018 年两地教育支出在一般公共预算支出中占比较高。

图1 2016-2018年A州教育脱贫攻坚投入

2018 年，A州教育财政性教育经费投入为40.78亿元，教育在一般公共预算支出中占比13.98%，教育支出增幅为16.48%。基建投资4.31亿元，合计新开工施工建筑面积21.15万平方米，竣工率为98.08%。在师生资助补助方面，主要包括享受农村义务教育学生营养改善计划、农村义务教育学生营养改善计划、享受义务教育阶段寄宿生生活补助、义务教育阶段寄宿生生活补助经费投入、义务教育农村教师补助专项经费、享受义务教育农村教师补助专项经费等几个方面。

（二） 控辍保学

加强控辍保学、提高义务教育巩固水平是近几年A州学生规模增长的主要原因之一，各地采取了一系列的组合举措，协同统战、宗教、教育、公安、卫计部门和县（市） 乡村三级组织共同发力，逐村逐户逐寺开展“地毯式”精准排查，核实比对适龄儿童学籍、户籍等数据信息，精准锁定失辍学生，短期内将失辍学生通过不同方式化解，基本上解决了这一教育短板。

表2 2018年A州入学率情况

（三） 一村一幼

村级幼儿教学点是深度贫困县学前教育发展的超常规手段，是县乡镇公办幼儿园外的重要补充，结合“学前学会普通话”行动，能够切实帮助偏远乡村学前儿童掌握基本的汉语表达，养成良好的行为习惯，培养初步的纪律和规则意识，为接受义务教育打下一定基础，缓解“一步慢、步步慢”这一教育脱贫攻坚的痛点，现已成为义务教育质量提高的必要环节。A州利用村活动室、富余校舍、闲置村小、租用民房、新建校舍等，在居住集中的自然村设立村级幼儿教学点，采取“一村一幼”“一村多幼”“多村一幼”等形式，每个点设1个或多个混龄班，每班配备2名学前教育辅导员，对临聘管理员开展普通话和业务能力等基本培训。省财政按照2000元/人/月标准给予劳务报酬补偿，并按3元/天标准为藏区幼儿提供营养午餐。2018年A州学前三年毛入园率达到了80%。

（四） 职业教育

“掌握一门技能，通过一人就业，带领一家脱贫”，职业教育成为教育脱贫的重要手段。A州内中职教育校企合作办学取得实质性进展，藏区实施“9+3”免费职业教育计划，每人每年免除学费2000 元；在职教前两年中，每年生活补助3000元，第三年生活补助1500元。对于交通、住宿、书本等杂费，每生每年补助1500元；新生冬装补助300 元。与此同时，到内地中职学校就读的藏区学生，整体被纳入当地城镇居民基本医疗保险范围。

表3 2018年A州高中阶段教育基本情况

（五） 学生资助

A 州2018年为在园幼儿减免学费，补助午餐费，“一补”资金覆盖率100%；下达用于学前教育保教费、补助午餐费的中央、省、州资金覆盖率100%；家庭经济困难寄宿制学生按照年生均1700 元的标准享受补助生活费；普通高中生按相关标准免除学费、教材费等，家庭经济困难普通高中生按照年生均2000元提供国家助学金，覆盖率100%；全日制中职学生免除学费，发放国家助学金。

二、主要困境

（一） 经费之困

A 州的财政自给率低，教育发展主要依靠国家扶持，地方财力无力配套国家、省下达的部分教育项目，部分项目配套资金无法落地。教育经费自给率过低导致在深度贫困县教育脱贫攻坚中捉襟见肘，极大限制了各级各类教育发展。在教育信息化建设上，A州整体水平不高。以双语学校为例，全州仅80%的双语学校接通了互联网，仅52%的双语班级装备了班班通设备，且受条件限制，不能充分发挥出应有的效益。按照A州教育云平台建设方案，需投入建设资金2.1亿元。由于地方财力薄弱，目前尚无资金予以保障。

（二） 匮乏之困

随着学生规模的急剧扩大，教育基础设施面临严重紧缺。A州义务教育阶段寄宿制学校寄宿床位需求大，据测算，小学和初中床位缺口超过1万。很多学校虽然通过了义教均衡标准，但只在数量上达标，而在使用率上不达标，很多实验室和器材基本处于锁置状态，无法发挥应有的教学作用。

（三） 师质之困

A 州教师总量处于增长状态，但相比学生规模的增长仍显不足。按小学1：19、初中1：13.5、高中1：12.5的师生比标准来看，A州中小学和幼儿园编制缺额达4042名，其中幼儿园缺编数量是中小学的两倍。另外，教师结构性缺编问题较普遍，美术、音乐、体育、英语、书法和计算机等专业教师紧缺，教师的信息化能力不足，部分学校的信息化教学设备闲置。

因为控辍保学劝返大量学生，导致教师超负荷工作现象严重，餐饮人员、门卫、校医、生活管理员等教辅工勤人员的配备也存在很大漏洞。教师特别是寄宿制学校教师除了承担教学管理和对口扶贫任务外，还要负责学生的生活和安全等事项。

受制于编制紧缺、环境艰苦、交通不便、工资待遇低、住宿条件差（周转房数量紧缺，面积不大），农牧区、高海拔地区优质师资招不来、留不住现象普遍。师资队伍缺乏稳定性，这已成为制约地方教育发展的重要瓶颈。绝大部分优秀青年教师只要有机会就考调和转行。从数据来看，义务教育阶段的代课教师数相比2015年有所上升，A 州小学阶段和初中阶段代课教师数均有增加，这给教学质量带来了很大的不稳定性。

表4 A州义务教育阶段代课教师数

（四） 语境之困

A 州在国家通用语言文字的推广力度方面存在着一定程度的薄弱与不足。在调研中发现，以一类模式授课为主的学校并不少见，即使是一类二类模式同时进行的学校，一类模式的教师和学生的国家通用语言文字使用能力也与其他学生有明显差距。教学资源受限、教师提高教学水平渠道受限、学生升学渠道受限，严重影响了教育质量的提升。同时有一些学校的民族语言挂画、标语等，很少或没有国家通用语言文字对译版本，缺乏很好的国家通用语言文字学习氛围。

（五） 执行之困

部分地区在部分政策的执行过程中没有发挥预想效益。例如A县、R县都是牧区县，初中毕业学生受教育模式（主要是一类模式） 及生活习俗等因素制约，选择到内地“9+3”中职学校就读的学生逐年减少。同时州内中职学校因开设畜牧兽医、学前教育（双语）、农村医学等专业主要招收一类模式考生，故牧区考生大多选择就近就读。

（六） 阅读之困

图书资源监管普遍不足。由于深度贫困地区的社会关注度较高，在各校的课外图书资源中，很大一部分是社会各界捐赠。一方面是资源较少，受捐学校特别是乡村学校对此十分珍惜，另一方面是资源杂乱，受捐教育局、学校特别是城区学校，难以进行细致有效的筛选，因此都存在着一些问题。在调研中发现，有些学校的图书资源中混杂有一些涉及宗教、言情、武侠内容的图书，甚至有些打擦边球的少儿不宜图书，如打着国学经典旗号的古代禁书，对师生造成不良影响。

（七） 管服之困

统筹管控服务能力不强，惠民政策推进有待加快。以A州的H县为例，该县缺乏从事基建管理的专业人才，导致教育基础设施建设项目前期工作耗时较长，也一定程度影响了项目建设进度。各乡镇在对建档立卡贫困家庭学生（本专科及中职校在校生） 特别资助项目网上申请办理时间通知不到位，导致建档立卡贫困家庭本专科及中职校在校学生网上申请不及时，甚至有因时间逾期未申请到该项政策资助的。各乡镇在统计上报建档立卡贫困家庭学生时审核不到位，存在信息不全等问题，一定程度上延缓了教育扶贫资助经费拨付进度。

三、政策建议

A 州教育扶贫难度大、任务重，未来仍需坚持多措并举、多层推进、多方协作、多维发力，提升问题化解的针对性和有效性。

（一） 加大教育经费支持力度

民族偏远落后地区对中央财政依赖度高，未来教育脱贫攻坚仍需中央加大财政转移支付力度，继续坚持中央教育投入的主体主导地位，保持力度不减。至少保证财政转移支付力度不减弱，同时提高一般转移支付比例，适度扩大地方对转移支付的自主支配权，省级政府加强经费配套和统筹力度。

1. 明确教育经费投入的优先级，从而提高扶贫经费使用效益。加快资源缺口的科学测算，明确各州、县、乡镇的投入重点，尤其向资源缺口大的地区倾斜，并加强资金使用的过程监管，提高经费使用效益。

2. 实施信息化基础设施和能力建设专项提升计划。教育信息化是深度贫困县教育换道超车的有效手段。建议加快基础设施更新换代，加大教师信息素养提升培训，加深优质教育资源普及共享，发挥网络化、信息化、数字化和智能化在教育发展中的加速器和杠杆功能。

3. 中央专项经费和省级配套经费协同推进。支持深度贫困县通过义务教育基本均衡验收，提升义务教育质量。进一步提高民族地区营养午餐的补贴标准。在校医、寄宿制学校管理人员、炊事员等工勤人员配备等方面提供经费支持。

（二） 加强控辍保学跟踪帮扶

1. 劝返有法。与教师签订控辍保学目标责任书，一对一结对控辍；学校班主任根据家长联系方式随时沟通联系，落实“人盯人”的措施，动员失辍学生返校入学。抓住春节、松茸季、虫草季等关键时间节点，进村进户逐一动员，做到“一个不能少”。

2. 长效巩固。关注劝返失辍学生再教育，根据劝返学生年龄分布、学习水平和地域分布等情况，采取随班就读、学业补偿、集中办班、素养提升、农民夜校、远程教育和送教上门等形式进行科学安置。对劝返学生加强学业、心理和情感健康教育，给予精神与物质等多重激励。对因贫辍学、因厌辍学等不同情况采取针对性解决方式。加强返校学生的管理，使其尽快融入正常的教育教学中来，做到“一个不能走”。

（三） 凝聚教育扶贫合力

汇集各方力量，形成教育扶贫的最大合力，是实现教育发展的有效手段。

1. 在做好规范性检查的基础上，可以加大吸纳基金会、慈善机构、企业和热心个人等支持教育的力度，建立健全动员社会力量参与的保障机制。

2. 加强区域内外教育扶贫协作的顶层设计，拓宽协作形式。加强顶层设计与政策引导，深入推进东西部省市间、省域内各州县之间的教育扶贫协作，鼓励通过经费支持、基础设施援建、教师培训、名师结对、师生交流、教学业务指导等多种渠道多种途径，拓展对口帮扶的范围，加大对口帮扶的力度，提升对口帮扶的质量。

3. 深化职业教育协作培养。充分发挥全国职业院校精准扶贫协作联盟的作用，全面落实职业院校校校合作、招收兜底和参与东西劳务协作等任务，进一步扩大优先招生和订单培养的规模，进一步做好做实“9+3”免费职业教育，扩大到内地优质中职学校就读的学生规模，提高资助水平。

（四） 提升区域教育治理水平

在教育脱贫攻坚期，地方政府更要关注教育治理能力和治理水平的提升，加强预测、统筹规划，让区域教育发展更具前瞻性、系统性和整体性，科学优化布局，提高资源配置效率。

1. 加强教育发展的前期论证研究。统筹考虑移民搬迁项目，在学校选址和布点布局中做到协同一致，避免资源浪费。对未来地方人口变化和学龄人口走势进行研究预测，不盲目铺摊子、上项目，明确学校规划中哪些是必建的，哪些可以缓建，哪些可以通过已有校舍暂行过渡，以平稳跨过学龄人口高峰，也为教师编制总量进行历时性和整体性管理规划提供参考依据。

2. 提高教育扶贫精准度。第一，提高精度，对不同扶贫对象分类指导。提高教育扶贫的精准度，对教育处境不利的农村贫困家庭学生、留守儿童、城市流动儿童、残疾儿童、非学龄教育贫困人口等不同群体，精准施策为其提供分类指导。第二，提高准度，明确学前、义务和高中等各学段教育的轻重缓急。未来一段时间仍将义务教育作为教育发展的重中之重，优先解决“两不愁、三保障”之“保障义务教育”，不抬高标准、不降低要求，同时加强一村一幼的教育归口管理，构建地方教育局、乡镇政府和村委会共治的一村一幼管理模式。

3. 维护正常的教育秩序。维护教育要素在县域、州域乃至更大范围内的有序流动，包括对区域内民办学校提前招生等违规现象进行整治，为州内或县内两地分居教师的调动提供政策便利等。

4. 多部门联动，在控辍保学问题上形成合力。第一，县委、县政府脱贫攻坚主体责任人与教育部门需加大沟通力度，共商发展大事。联合财政、发改、扶贫办、公安、编办、土地、司法、人社等部门就教育相关重大问题进行集体磋商，形成化解问题的集体合力。第二，公安和教育部门针对学籍户籍不符、人籍分离等现象进行沟通，持续开展排查工作，彻底解决问题学籍。第三，教育、社区物业、公安、街道综治办等部门对寄宿生住宿、走读生上下学、进城务工随迁子女在外租房等危险领域进行集中治理，规范管理。第四，严厉打击童工使用。失辍学生中外出打工仍占很大比例，国家和地方需从法律和制度层面构建打击非法使用童工的网络体系，加大对非法使用童工企业和童工家长的处罚力度，形成震慑力。

（五） 政策倾斜提升教师队伍质量

教师是民族地区教育质量的决定性关键环节，又是明显的短板所在。国家和省层面要对深度贫困县教师队伍建设给予政策倾斜，通过待遇留人、情感留人、事业留人和制度留人，稳定队伍、提高素质。

1. 扩大特岗教师规模。精准补充贫困地区师资队伍，建立省级统筹规划、州县统一选拔、学校自主选择的中小学教师补充机制。对一些特别紧缺的学科教师采取专项补充、培训提高等途径解决教师队伍的结构性矛盾，扩大特岗教师和公费师范生补充力度。

2. 优先保障教师编制。适度增加A州教师编制以应对城区学生规模急剧扩大的局面。地方政府通过内部挖潜（如行政编转化为教师编） 等方式优先填补教师编制缺口，同时通过动态调剂编制等方面机动灵活应对教师需求激增。

3. 加大民族偏远地区教师激励力度。进一步提高民族地区教师工资待遇，尤其针对高海拔地区和自然环境极端艰苦地区，提高乡村教师生活补助标准，加大乡村教师生活补助力度，给予交通费等特殊生活补贴。在教师超课时和班主任津贴方面给予特殊补助，为教师提供面积和质量有保障的周转房。

4. 加大教育部门和学校在教师评聘中的选择权，教师职称评定向民族地区特别是民族乡村等偏远地带倾斜。适度放宽教师职称评定的标准或要求，对满足一定年限和学历要求（如连续在乡村任教超三十年的临近退休老教师） 一次性解决职称问题。

5. 构建国家-省-州-县-校完整的教师培训机制。设立民族地区校长教师专项培训经费，加大教师培训力度。在“一村一幼”管理员和乡村教师信息技术能力等特别薄弱环节进行重点规划，构建层次立体、内容丰富、结构完整的贫困县教师培训成长体系。

（六） 加强宣传转变地区整体教育观念

较之从前，A州家长的教育理念正发生着深刻的变化，对教育阻断贫困代际传递的认识愈发清晰，对扶贫先扶智有较高认同，送子女接受义务教育的法律意识在不断增强。家长教育理念的转变、送孩子入学的高涨热情和对优质教育资源的强烈愿望构成A州教育发展的观念基础。但由于文化水平不高、获取信息手段有限，加上长期以来各种不良观念的影响，很多家长只有教育信念而不懂教育理念，且对现行具体扶持政策不甚了解。这就需要社区和学校一起加大宣传的力度，利用教育主流网站、官方微信、手机报、短信、宣传栏、家长会、主题班会、广播站等各种形式，宣传教育扶贫资助政策和送子女接受义务教育的家长责任，从各个方面转变社会观念和拓宽家校联动的渠道。

（七） 加强管理制度文化建设

在教育部门脱贫攻坚迎来决胜期的大背景下，除了项目和经费等硬件投入外，更需注重管理制度和文化建设等软实力构建。

1. 大力营造国家通用语言文字环境。民族地区学校要将国家通用语言作为校园语言，教师要带头在校园内、在课堂内外通过普通话沟通交流，形成“学普用普”的校园文化氛围。

2. 加强学校内部管理能力的提升。注重细节，认真搞好学校卫生，营造舒心宜人的校园环境，严格落实无烟、禁酒校园，做好禁毒防艾教育，做实做细建档立卡学生档案管理等工作，寄宿制学校尤其要做好寄宿生管理。

3. 继续深入推进民族地区移风易俗教育活动。构建新时代农民生活、学习和成长的综合平台，通过宣传宣讲、技能培训、夜校学习、卫生整治、文化下乡等途径倡导时代新风尚、摒弃陈规陋俗、营造扶贫不扶懒、帮困不帮愚的文化氛围，增强教育脱贫攻坚的内生力。

4. 做细教育环境的引导与过滤。要以社会主义核心价值观为导向，让复杂的意识形态影响远离学校，教育部门和学校要对进入学校的文化产品进行细致甄别，防污染、止渗透，为学生的全方位成长提供干净向上的教育环境。