从“区”的定位看如何营造开放的小环境

白 明

推进对外开放首先要创造适宜的开放环境，而要形成这种开放环境则需要在体制机制上出现重大调整与改变。全面改变的确需要循序渐进，但不妨碍先营造个小环境。这种小环境不仅有“吃小灶”带来的便利条件，更要肩负起“试验田”的重任。具体来看，这种小环境的载体有多种多样，既包括经济特区，也包括国家级新区，还包括自由贸易试验区与自由贸易港，当然更少不了为数众多的经济技术开发区、高新技术产业开发区、综合保税区等其他园区。总之，对于这种小环境的承载几乎离不开个“区”字。

说起对外开放的“区”，最先让人忘不了的就是经济特区。建立经济特区的想法最初是由邓小平同志在上世纪70 年代末提出的，一开始叫出口特区，1980 年5 月，中共中央和国务院决定将深圳、珠海、汕头和厦门这四个出口特区改称为经济特区。1988 年4 月13 日，海南省的建立，海南经济特区也应运而生。后来，2010 年5 月，中央新疆工作会议上中央正式批准在新疆的喀什和霍尔果斯设立经济特区。

改革开放以来，中国创办的园区很多，但能够叫“经济特区”的地方还真没几个。不过，国家选择什么地方作为经济特区还是比较讲究的，并不是因为那个地方富得流油就选哪个地方，而是要定位于实施国家的重大开放战略的特殊区域。经济特区实行特殊的经济政策，灵活的经济措施和特殊的经济管理体制，并坚持以外向型经济为发展目标。深圳经济特区虽然最有名，但当初也只不过是个小渔村，珠海当年的经济实力恐怕连深圳都赶不上，但正是因为毗邻港澳地区，选择深圳和珠海作为首批经济特区才凸显独特的战略眼光。至于汕头，珠三角地区几乎每一个城市都比她发达，但也正是因为潮汕地区是中国最大的侨乡，而要想利用好侨资，在汕头实施一些特殊政策再好不过。想当年，厦门还是福建前线，厦门与大小金门之间还少不了靠开大喇叭、飘气球进行宣传战，而选择在厦门建立经济特区也为日后开展海峡两岸经贸合作提供了一个很好的平台。至于海南岛这个当年苏东坡被外贬之地，被称为天涯海角也不足为奇。然而，海南岛是一个相对独立的地理单元，许多在内地长时间一直再“研究研究”的政策在海南岛倒是可以先行先试。原来以为“经济特区”绝版了，没想到时隔22年后中央又决定在喀什和霍尔果斯建立经济特区。其实，联想到西部大开发与向西开放的大手笔，在不大起眼的喀什和霍尔果斯设立经济特区还真可以说是不可或缺的“工笔画”。

经济特区的一大特点就是：只给政策不给钱。虽然国家不再像计划经济模式那样拨款，但只要摆脱某些条条框框的束缚，将对外开放的政策用好用活，经济特区对国内外企业来说依然具有吸引力。按照深圳特区创办之初的政策，设在经济特区的外商投资企业，在经济特区设立机构、场所从事生产经营的外国企业，减按15%的税率征收企业所得税。这些政策在今天看来或许并不陌生，但上世纪70 年代末，中国人的思想普遍还没有那么解放，尝试这些政策还真要有些第一个“吃螃蟹”的精神。现如今，深圳已经成为世界级著名的创新都市，拥有华为、中兴、华大、大疆等具世界影响力的企业，深圳的经济总量也已经超过了毗邻的香港特别行政区。深圳的成功实践充分说明这样的大视野，这就是对外开放是有中国特色社会主义的强国之路。

深圳经济特区的发展模式虽然是只给政策不给钱，但在当年能够“给政策”也不是很容易的，要靠解放思想。以至于当时有人讲怪话“给我政策我也能赚钱”。讲这种怪话固然不客观，忽视了特区人的“垦荒牛”精神，但随着对外开放的范围逐渐扩大，这种怪话也越来越没有市场了，人们从深圳精神中更多学到的是一种敢闯敢干的创新精神，而这一点则与今天的自由贸易试验区建设过程中所遵循的“大胆闯、大胆试、自主改”的口号有些异曲同工的意思。

众所周知，自从1992 年邓小平同志视察南方讲话发表之后，中国进入到社会主义市场经济体制时代，对外开放的“小环境”也出现更多新版本。1992 年中国加快改革开放后经济特区模式移到国家级新区，上海浦东等国家级新区扩大改革等发展起来，成为中国新一轮改革重要标志。国家级新区虽然也要国务院批准设立，但相比经济特区之“特”，国家级新区更可以被看作是承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。

从国家级新区发展格局来看，国家级新区的发展也有一个“摸石头过河”的循序渐进过程。国家级新区始于1992 年10 月的上海浦东新区成立，此后很长时间未再有新区设立。一直到2006 年，天津滨海新区才升格为国家级新区。此后，重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、福建福州新区、云南滇中新区、哈尔滨新区、长春新区、江西赣江新区、河北雄安新区等许多国家级新区也陆续挂牌成立。迄今为止，国家级新区分布均衡，并且已经形成一个体系，对于中国积极推进高水平对外开放起到以点带面的重要辐射作用。对于每一个国家级新区而言，在营造高水平对外开放小环境过程中所对应的辐射坐标与辐射半径各有不同，如甘肃兰州新区要建成“西北地区重要的经济增长极”，贵州贵安新区要建成“西部地区重要的经济增长极”，陕西西咸新区要建成“西部大开发的新引擎”，重庆两江新区要建成“内陆重要的先进制造业和现代服务业基地、长江上游地区的金融中心和创新中心”等。

营造高水平对外开放的小环境并不是搞可看不可学的微型盆景，也不仅限于立足于以点带面凸显辐射力，而是要立足于制度创新基础上大胆探索，不断推广复制成功经验。作为高水平对外开放的试验田，2013 年9 月上海自由贸易试验区挂牌成立。2013 年9 月至2019 年8 月，中国已经分多批次批准了18 个自贸试验区，形成了东西南北中协调、陆海统筹的开放态势，推动形成了我国新一轮全面开放格局。许多人的看法是，现如今中国的自贸试验区已经初步形成了“1+3+7+1+6”的基本格局，但我认为中国的自贸试验区格局不能仅仅是一个不同批次的简单相加体系，而是要通过制度创新，进一步带动高水平对外开放的全面推进。如果说自贸试验区是中国高水平对外开放的另一种小环境，那么，这种小环境有助于形成高水平对外开放的大格局。

迄今为止，许多扩大开放的新举措都是在自贸试验区内“试”的基础上逐渐推广的，如在市场准入上的负面清单管理模式，在贸易便利化上的“单一窗口”模式，在商事制度改革上的证照分离做法，在政府职能转变上由事前审批为主转向事中事后监管为主等等。一开始，这些内容都是只能够在自贸试验区内看得到，但现在已经在全国范围内基本普及了。就拿市场准入负面清单管理模式来说，不仅自贸试验区内负面清单长度已由最初的190 项缩减至现在的37 项，而且整个利用外资与国内的市场准入也都采取了负面清单管理模式。

习近平总书记在中共十九大报告中强调要赋予自由贸易试验区更大改革自主权，同时也提出要探索建设自由贸易港。按照习近平总书记2018 年4 月13 日在海南发表的重要讲话精神，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。不难看出，在省级行政区域内建设全域自由贸易试验区，海南在全国可以说是头一个，而在探索建设自由贸易港上更可以说是充当了“领跑者”的角色。

现在看来，海南自贸试验区在营造对外开放的小环境上做得有声有色，为成为中国第一个自由贸易港奠定了基础。回首过去的两年，海南在抓紧建设自由贸易试验区过程中，积极贯彻中央12 号文件精神，围绕着“三区一中心”战略定位，努力建设全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区，聚焦旅游业、现代服务业、高新技术产业三大领域，优先打造12 个重点产业。然而，这一切也都是在为自由贸易港早日“上马”而积极“备鞍”。一方面，海南的“备鞍”体现在软件之上。迄今为止，海南以先后发布六批制度创新案例，如简化简易商事主体注销公告程序、公共资源交易红黑名单再分类监管、推行商事登记“全省通办”制度、全国首单知识产权证券化等方面的积极探索。这些制度创新具有二重性，既可以成为海南自贸试验区可推广可复制的经验，又可以为海南积极探索建立自由贸易港进行必要的准备。另一方面，海南的“备鞍”也体现在硬件之上。2018 年以来，海南自由贸易试验区建设项目已先后举行了七批集中开工和签约活动，累计开工项目793 个，总投资4352 亿元；累计签约项目393 个，总投资3744 亿元。

毋庸置疑，海南探索自由贸易港要比建设自贸试验区难度更大，要求更高，内容更多。一般看来，海南要建设自由贸易港必须对标国际最高开放标准，而所对之“标”也无外乎是中国香港、新加坡、迪拜、鹿特丹等世界上著名的自由贸易港。对此，我十分赞同。作为当今世界第二大经济体、第一大贸易国、第二大投资国，在中国探索建设自由贸易港，要么不搞，要搞就要搞出个高水平的样子来。不过，我认为海南在探索建设自由贸易港过程中对标国际最高标准要从自身实际出发。在一些高水平开放的“规定动作”上，我们一定要达标；在一些可以体现出自身特色的方面，我们也不妨“超标”。也就是说，人家做到的我们一定要做到，而人家做不到的我们也可以争取做到。当然，对于一些不符合中国国情的“标”，我们可以借鉴，但也没必要“抄作业”。

除了经济特区、国家级新区、自贸试验区以及自由贸易港在营造对外开放小环境过程中的标志性意义之外，改革开放40 余年来，也有许多其他类型的园区也都在不同程度上支撑起中国对外开放的四梁八柱。迄今为止，已经有219 个国家级经济技术开发区，省级、地市级甚至县一级的经济技术开发区更是不计其数，而“七通一平”也正是开发区营商环境的比较硬核的部分。正如邓小平同志当年题词说期待的“开发区大有希望”那样，各地的经济技术开发区已经成为各地推进高水平对外开放前沿。在对外开放、体制创新、产业集聚、科技创新、集约用地、城市建设等方面积累了重要经验，发挥了窗口、示范、辐射和带动作用，各地的经济技术开发区已成为中国经济最有活力、最具潜力的经济增长点，成为中国最具吸引力的投资热土。

至于高新技术开发区、综合保税区、服务贸易创新示范区、电子商务综合试验区等其他各种各样的园区，也是中国推进高水平对外开放不可或缺的小环境，而从参与经济全球化的角度来看，也同样体现出大格局、大视野、大手笔。