临港新片区的法治期待

其格

今年，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，方案中“新片区参照经济特区管理”的表述成为一大亮点。经济特区，是我国向世界开放的重要窗口，在我国经济发展特别是对外开放的进程中，发挥了独特而重要的作用。对于新片区的管理，国家要求参照经济特区进行，令人鼓舞;与此同时，新片区如何参照经济特区，开展体制机制乃至法治创新，更值期待。

回顾改革开放初期，党中央以批复政策文件的方式作出了在深圳、珠海、汕头、厦门试办经济特区的重要决策。尽管当时尚未制定立法法，但是相关地方立法权的保障迅速跟进。如，1992年7月1日，全国人大常委会作出授权深圳制定经济特区法规的决定。1996年3月17日，八届全国人大四次会议又授予汕头市和珠海市制定经济特区法规的权力。由此可见，相对独特的经济特区立法权成为了各大经济特区的“标配”“法治创新”，也成为了经济特区的重要标签。不少专家总结改革开放以来经济特区发展史时纷纷评论，经济特区的快速发展，特区立法功不可没。

法治，具有固根本、利长远、稳预期的重要价值。临港新片区“参照经济特区管理”，固然需要着眼于对外投资、货物贸易、金融服务、物流发展、人才引进、信息便捷等领域，开展具体事项的管理创新;更具标志意义的是，着力在体制机制优化和法规制度供给上参照经济特区，为国家立法积累可复制的先行经验、提供可推广的上海方案。

国家赋予了新片区清晰的目标定位，那就是“打造更具国际市场影响力和競争力的特殊经济功能区”。“参照经济特区管理”是通往这一目标的必要之路。与这一目标相适应的立法赋权，不仅是新片区自身建设管理的内在要求，更是实现国家对新片区发展目标的必然选项。

在地方立法层面参照经济特区，需要清晰理解鲜明的价值取向，其立意和宗旨不应局限于对上位法的变通执行，而应按照“改革开放排头兵、创新发展先行者”的定位，着眼于新片区在新发展理念的指导下坚持高质量发展，在改革开放方面作出探索性、试验性、先行性、创制性的规定，积极稳妥地开展制度创新，真正承担起“立法试验田”的责任和使命。

在地方立法层面参照经济特区，对于更好地运用法治思维法治方式提出了更高的要求。毕竟国家并未明确新片区就是“经济特区”，而是“参照经济特区管理”。再者，按照立法法规定，经济特区立法权可以被授予“经济特区所在地的市”或者“经济特区所在地的省”。“经济特区所在地的市”在立法法上是专有概念，是“设区的市”之一种，而直辖市不属于法律意义上“设区的市”，即使新片区被认定为经济特区，上海市也难以归属于“经济特区所在地的市”。立法法对“省、自治区、直辖市”作了区分，以“直辖市”专指北京市、上海市、天津市和重庆市，因此从字面上看，上海市不能直接算作“经济特区所在地的省”。

然而，立法法作出“经济特区所在地的省、市”这一表述是从现有五个经济特区的实际情况出发所作的规定。在行使地方立法权方面，“省”和“直辖市”的含义总体上是一致的。可见，无论是“参照管理”，还是“经济特区所在地的省、市”，都需要对其内涵作出新的更为与时俱进的认同和理解，从而拓展将上海市纳入其中的解释空间。

纵观上海自贸试验区运行后国家先后三次新设（扩展）自贸试验区的总体方案，每次都有规则创新的政策赋能、先行先试经验的复制推广、因地制宜的制度设计。新时代选择了临港新片区，为改革试验、为发展试航、为开放试压、为创新“试错”，就要对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区，选择国家战略需要、国际市场需求大、对开放度要求高但其他地区尚不具备实施条件的重点领域，实施具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度。新片区总体方案以“参照经济特区管理”作出有力回应，搭建了自贸试验区与经济特区的联动空间，提出了地方立法空间和立法能力的新命题，机遇与挑战同在。 （作者单位：市人大常委会法制工作委员会立法二处）