浅析环境信用评价与环境监管之关系

石竹　欧中浩　易文杰　毛晓茜　黄进　李威

环境信用评价制度、严惩重罚制度和信息披露制度三位一体，目标一致，互相支持、互相促进、构成了“强化排污者责任”的制度体系。环境信用评价工作既是业务工作，也是政治任务。今年3月，中办、国办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出要健全企业信用建设，完善企业环保信用评价制度，依据评价结果实施分级分类监管。显而易见，国家对环境信用评价的制度建设越来越重视。

从2012年开始，湖南省全面启动环境信用评价工作，每年发布3000多家企业环境信用评价结果，从提升环境监管执法效果、促进企业整改问题、搭建社会公众监管平台、协调推进绿色信贷政策等方面发挥了积极有效的作用。但在实际工作中，不同部门存在不同看法，如“环境信用评价工作制约行政执法、降低上市公司形象、限制企业贷款、影响社会经济发展”等等。笔者结合多年实践，谈谈以下几点体会。

一、环境信用评价的目的就是为了提升监管执法的效果效能

要构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局，让失信者寸步难行，大幅提升监管执法效果、效能。信用体系建设有三个根本目的：一是通过信息公开让违法者曝光出丑;二是通过搭建公众参与平台让违法者接受社会及舆论的全面监督;三是通过信息共享构建联合奖惩机制。有人说“因为处罚信息要纳入环境信用评价，会给企业带来后续影响，对环境行政处罚带来制约”，其实这种担心不必要、更是不应该。生态环境部门必须消除此种顾虑与误解。只要监管处罚没错误、站得住，就应该让违法者曝光出丑、接受社会监督。郴州某企业2017年6月因为“未验先投，拒不整改”受到生态环境部门处罚，但一直拒不整改、拒不执行处罚决定。2018年4月被纳入环境保护黑名單，银行停止贷款，在这种情况下，企业没有办法只能主动缴纳罚款并积极配合整改，以上案例充分证明信用评价与监管执法的协同效应。可以得知，各部门在信用领域联合惩戒也是全社会齐抓共管生态环境的工作方式。

二、“以评促改”是评价工作的基本原则和根本遵循

经过多年的实践，评价制度也在不断改进与完善中，围绕“以评促改”的工作目的，逐年形成以下工作原则：

一是“整改与调整相结合”：存在问题、被发现和查出问题，如果企业积极整改、及早整改，都可以在结果公布之前调整为合格等级。每年超过多半的预评风险不良等级的企业在结果公布之前就已经调整为合格。2019年，风险、不良企业初评484家，最终公布139家，说明通过有345家企业通过整改调整了评价结果。

二是“以地方建议作为主要调整依据”。近年来，郴州、常德、衡阳等地，基础信息收集全面，调整把关到位，市州提出的调整建议基本上全部采纳。但是也有个别地方，市里、县里从不报送、或者很少报送违规信息，对于省级层面收集的违规违法信息，常常打着一些冠冕堂皇的旗号：“影响企业贷款融资和企业形象”、“影响地方经济发展”等，只为企业讲情说话，对这些地方的调整建议，评价工作办公室往往会严格控制。

三是“宽严相济、区别对待”。对有些偶尔违规、轻微超标、影响不大的违规行为，如非重点因子单次轻微超标、自行监测超标数据偶尔超标、不缴纳环境污染责任保险和排污权有偿使用费等等行为，多以督促提醒为主，统一标准合理调整，并没有“一板拍死”。但违规信息要计入信用档案，因为信用记录的基本原则是公平全面、全程留痕。但是，对一些连年违规、蓄意恶意违规、私设暗管、擅自停运、拒绝整改、“年年被查出问题、年年说整改到位、年年要调整等级”的企业，一律从严控制，不调整、不升级。目的很明确，就是要让其处处受限。

一些处于推进过程、执行力度不强的政策制度，如清洁生产审核、应急预案、在线监测、自行监测、责任保险、排污权有偿使用等等，都希望将违规信息纳入信用评价来推进实施。而一些已经实施多年、执行到位、制约力度较大的政策制度，如未批先建、未验先投、监测超标、无证排污、行政处罚等等，其本身已经具有较强的威慑力和较多的制约措施，这些工作的执行部门不太支持，少数人甚至不愿意纳入信用评价。

三、存在主要问题及原因分析

1、思想认识问题。对信用评价工作的目的和意义，认识不到位。有些人还在沿用所谓的“为保障地方经济发展”的旧思想来看待新问题，甚至完全站在违法企业的立场来处理问题，所以总觉得信用评价碍手碍脚、。

2、不了解评价工作的流程和政策。对“一视同仁、公平公正”、“以评促改机制”“区别对待违规行为”等工作机制不熟悉，容易形成“以偏概全”的错误认识。有些地方不及时、不全面违规信息填报，有人认为违规行为已经整改到位不必要纳入信用评价体系，甚至有人以为能够瞒过去。但是评价结果要接受社会监督，每年5月份公示预评价结果，媒体志愿者反馈许多处罚、超标问题，都要逐一回复，解释不清楚的只有下调等级处理。所以真想主动服务企业就要找准问题，积极指导企业整改到位，而不是一味遮掩过失。

3、少数不规范的监管执法行为。违规行为定性不精确的问题、合法办成违法的问题、达标判成超标的问题、处罚结论不准确的问题，甚至以前还存在的以罚代收问题等等，在信用评价工作过程中时常遇到。反过来看，监管信息的二次运用与部门联动，对监管工作，提出了更高更严的要求。

4、工作基础和工作机制问题。信用评价工作没有得到足够的重视与支持，主要领导很少专题研究和听取信用评价工作汇报，各市州没有固定的工作部门和工作人员，没有完整的违规违法信息收集途径和收集平台，没有实施到位的信息披露制度等等。

四、改进工作的五点建议

湖南省环境信用评价工作取得了一些成绩，在全国亦处于前列，但经验和教训都会存在，需要不断改进、提高。

1、加强信息报送和沟通联动。及时、全面地向信用评价工作部门报送违规违法信息，一视同仁公平公正，严禁“选择性”报送;及时把违规行为和预评结果告知企业，指导督促企业及时整改。

2、夯实工作基础。完善工作流程、评价标准、调整原则，依托大数据中心，建立基础数据信息收集体系。 进一步统一工作尺度、工作标准、工作方法，工作人员相对固定、熟练掌握评价方法。

3、理顺工作机制。 一是纵向下移，按照属地管理原则，由市州全盘负责评价，减少阻力消除顾忌，并且市州已经连续多年开展市级评价，完全具备经验和努力。二是横向平移，按照对口生态环境部的工作分工，由负责执法或司法的部门牵头负责环境信用评价工作，既可以更全面地掌握违规企业的实际情况，又可以更好地把握调级标准与尺度。

4、试点与突破。一是开展“第三方评价”工作试点。可以委托株洲等地引入社会中介机构开展评价，试点探索“第三方环境信用评价机制”。二是开展“积分制评价机制”试点。可以委托娄底、衡阳等地方，对我省现行的“对号入座与整改调整”的评价机制进行改革创新，探索实施“积分制评价机制”，取得成功经验后全面推广。