政府购买公共服务现实困境与突破

徐茂蓉

摘 要：政府购买公共服务是建构现代化国家治理体系和治理能力的重要制度创新，是政府职能转变和构建新型政社关系的“必经之路”。现阶段，我国政府购买公共服务面临市场、制度和社会组织参与程度低的困境，市场困境主要表现在公共服务供给不足、市场结构失衡和公共服务定价难等方面，制度困境主要表现在制度创新动力不足、准入制度落后和过程管理制度缺失等方面。为此，我国政府购买公共服务要想蓬勃发展，必须突破其困境，朝着规范化、专业化的方向前进。

关键词：政府购买;公共服务;现实困境;突破

1 引言

西方国家的政府购买公共服务开始于20世纪70年代初，政府改革运动是其开始的标志。当时由于机构臃肿等问题，致使公众对政府的信任度逐渐减弱。新公共管理学派主张引入市场机制，在公共服务供给过程中引入社会组织，将公共服务市场化，这是促使众多西方国家开始转向购买社会公共服务的契机。贾西津意识到这种购买服务的出现是建立在一定背景基础之上的，例如西方国家财政危机的爆发等。而公共服务购买的主要目的就是要积极的应对危机，这是政府改革的一项重要的举措。另外，政府购买的更大目标是将市场和社会机制引入进来，从而改善政府的服务绩效，使其朝着更加专业化的方向迈进。总之，为了更有效地为公众提供所需的公共服务是西方国家开始政府购买公共服务的动机。

20世纪90年代中期我国引入政府购买公共服务。上海市浦东新区政府于1999年正式向该区社会发展局建立的罗山市民休闲中心购买养老服务则是我国诞生的第一个政府购买公共服务实践案例。党的十七大报告中明确了我国建设服务型社会的重要作用，将其作为进行行政体质改革的目标之一。想要建立起一个服务创新的新型政府，首先就要从政府的公共服务方式着手，在具体的实现方式上实现创新。在2013年9月的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》针对政府公开进行服务的问题，给予了宝贵意见。指出要加大购买的力度。政府公共服务的购买被首次列入到了改革的范围之内是在2013年11月党的十八届三中全会上。会议上强调要将政府购买服务大力的推广出去，一旦涉及到事务性管理的服务，都应要将其引入到竞争机制当中。自此，政府购买公共服务在全国各地不断推进及深化。

2 政府购买公共服务的发展现状

2.1 实践探索

王名、乐园对政府购买公共服务分为三个类别。依赖关系非竞争性购买：进行购买的政府部门和承接服务的组织之间关系密切，相互依赖。这种购买是非竞争性的。该种模式下的购买方式是较为普遍的存在。该种模式也被称之为形式性购买，因为政府和社会组织之间是一种实质性的雇佣关系。政府仍旧是背后的责任承担者，对于职能转移以及多方参与目标的实现是极其困难的。逐渐的，越来越多的独立性公共服务购买出现。从上述分析中就可以推断，该种模式未来的发展前景必定是开阔而光明的。

针对购买服务的内容问题，不难看出政府向社会进行购买逐渐上升为一股热潮。但是购买的内容并不是十分丰富，主要分为三个类别。其一：社区服务和管理类服务。其二：包含诸如行业，以及管理类的服务。其三：行政事和管理类的服务，涵盖就业问题，教育，以及退伍军人的安置等诸多内容。将规模作为依据，政府的总采购资金大概为1万亿元，达不到GDP的3%，还不到总采购额度的20%，从整体上看，和国际水平差异仍旧悬殊。

2.2 政策规范

政府如果想要顺利的实现购买行为，必须要有可以依赖的规范和政策作为实施的保证。地方以及全国层面的政策随着地方政府购买公共服务逐渐开展起来。

政府公共服务的购买从现如今的发展形式上看，发展前景较为客观。已经在全国范围内有所施行。相关的规范已经不单单是局限在国家层面，地方也相继出台了一系列规范。但是当前存在的弊端在于这些规范只是针对大原则和方向做介绍和规定，很少设计到具体的内容。2013年9月26日颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》才有针对性的说明了购买主体、承接主体、购买内容等多个细化的内容，但这并不代表是最后的规定，仍需要不断的进行细化和修改才能将其实施到实际生活之中。

总之，经过十多年的发展，政府购买服务的内容逐渐丰富，形式也逐渐多样，但购买范围有限，依赖关系的服务购买较为普遍，这是目前我国购买公共服务实践的主要特征。另外，一些政策规范虽相继出台，但多是零散、泛化的规定。因此，我国政府购买公共服务的实践在总体上尚处于启动阶段。

3 政府购买公共服务的现实困境

3.1 公共服务的“市场失灵”

公共服务在供给过程中會导致市场失灵的多种情形，而我国在政府购买公共服务中所面临的市场困境有以下三方面：

第一，公共服务产品供给不足。归因于公共产品所具备的特性，例如非竞争性和非排他性，因此，如果仅仅依赖市场，就会出现“搭便车”现象，致使公共产品的消费者不用自己付费搭乘别人的“便车”，从而导致供给不足。社会组织、企业和机构是政府购买公共服务的三大主体对象。我国总体的社会组织数量太少，按照比例计算，在我国每一万人中，能够拥有社会组织的数量仅仅为3.7个，很明显供给主体不足。我国东部地区和中西部地区，政府在购买公共服务资金的投入规模上都普遍较小。

第二，公共服务产品市场结构失衡。一个有效的竞争性市场是市场机制有效发挥的条件之一，而公共服务领域竞争不足。如政府购买核武器、监狱等某些特殊物品和服务时，预先是不存在这样的市场，是为了满足政府需求才出现的。在当前我国的地方实践中，在公共服务购买过程中政府往往占主导地位，很容易出现内部交易行为，同时会将社会组织排斥在购买对象之外，从而扭曲了市场结构。

第三，公共服务产品定价难。在政府购买公共服务时，服务或产品提供方往往掌握更多与服务相关的信息，获得可靠、公开信息并不容易，进而对公共服务的定价并非有效的。同时，由于消费者个体感受不同、标准不一致，使得消费者对服务产品质量高低和满意度不同，难以对公共产品的质量进行科学的评估，使得无法在此基础上科学定价。

3.2 购买公共服务的制度缺失

在行政管理体制和政府运作体制向市场模式转变的过程中，会出现范式冲突，这是我国政府购买公共服务所面临的制度困境。其主要表现在以下几方面：

第一，政府制度创新动力不足。政府购买服务已经被当做是一种新的制度列入到了改革当中，在改革的实行之下逐渐扩大，制度实行的范围更加广阔。但不得不承认的是该种制度也弥漫着一股强裂的管制的气息。我国制度创新以地方为主。但是有些部门却借用这种头衔，滥用职权，极大的干预市场的运作，这种现象的存在对于制度的更新以及创新能力的提高都是一种极大的阻碍。

第二，公共服务产品准入制度落后于实践需要。社会组织的进入购买程序的准入门槛缺少科学合理的规定和相应评估前置程序，这不仅使得公共服务的提供者难以实现大规模的快速增长，从而影响提供者之间的良性竞争，也使得有政府背景的社会组织获得垄断性资源，降低了资源的分配使用效率。

第三，购买公共服务产品的过程管理制度缺失。在购买的过程中要涉及到三个主要的阶段，从做出的购买到评估，中间需要进行不断的监督管理。与此同时，在政府购买公共服务的过程中，制度设计还没有确立信息公开、公平竞争的购买原则和法律依据，因而也难以由此建立起完整、规范的流程或程序。

3.3 社会组织弱小，参与程度低

社会组织作为政府购买公共服务的主要承接方，发挥着重要的作用。从《中国慈善发展报告（2014）》得知，在2013年，整个国家各级政府用于购买公共服务所用的资金达到了150多亿元，仅仅占当年全国总公共支出的0.106%。此外，从另一份地方调研报告中可以得知，诸如广州、合肥等地的大约188家民间公益组织，仅仅有54个被政府采购作为公共服务。有39家不具备申请的资格，还有另外30家对信息不了解，不隶属于业务范围的有24家。从这些数据可以得知，现行体质下，对社会组织的要求并不低，政府在进行购买时首先要关注的是否具备一定资质，之后再关注服务。这样的现象对于社会组织的发展来说是一个极大的阻碍，尤其对于那些公益性质的民间性组织更是如此。

4 政府购买公共服务困境的突破

根據哈耶克在《自由法则》中的说法，对于一个国家，市场经济想要发挥作用必须要特定的经济活动作为条件。政府运作的范围和方法在原则上要和自由市场保持一致性。在公共服务购买的历史性改革过程中，一定要充分发挥市场机制，实现政府和市场的互帮互助，达到两者功用的互洽。

4.1 划分实行市场化的公共服务领域

政治目的以及公众接受程度决定是公共提供还是私人提供，而不是由经济决定的。在我国政府购买公共服务中，政府核心任务的服务，监狱、消防、警察等公共安全与卫生基础服务对外承包，这些服务一旦中断，政府将付出很高的代价，带来致命的政治后果。我们应该秉承开放的态度，适当将政府和市场的界限进行划分，结合实际确认不宜通过市场进行的公共服务范围。

4.2 培育公共服务多元供给主体

非营利组织和营利组织为政府提供公共服务，非营利组织为主要供应方。我国无论是在质还是量上都和西方国家有着很大的差距。在社会发育不完善并且大众的参与热情并不高的前提条件之下，非营利组织并不能在公共服务供给过程中起到关键性的作用，所以要想将非盈利组织的作用发挥到最大，就要积极培育非营利组织。首先，给予非营利组织更优惠的税收政策，降低其准入门槛，使其更加积极地参与与营利组织竞争公共服务供给中。要在财政上给予一定的支持，为其搭建起平台，营造出良好的发展环境，进一步增强专业化能力和影响力。同样，非营利组织要注重自身建设，企业也要发挥其作用，有效供给政府购买公共服务。此外，政府的激励机制也要科学合理。保证各方主体的合理利润和其可承受的风险。

4.3 构建多元监督体系

搭建综合性的监管平台，政府购买服务项目的直接发包方、枢纽型社会组织等都是其组成者。利用平台实现信息的共享，托宽服务申请对象范围，将其与专业性强，创新能力高的社会组织相匹配。第三方评估机构将作为政府购买公共服务绩效评估的主体，依据其特有的优势，及时对政府的工作效能以及能力予以评估。

4.4 创新运行机制，政府购买公共服务水平规范化

对现有服务项目进行规范，推进基本公共服务规范化。向社会征集大量公共服务信息，同时对已购的公共服务给予评估和分析，对于不满意的服务要及时修正，建立健全需求机制。对政府部门的权利进行规范，实现招标环节的隐私化，增强招标过程的透明性、公开性和公信力。

参考文献

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