政府和社会资本合作（PPP）项目融资问题研究——以华东某省部分落地项目为例

程一鸣，徐杰明，闵 雪，王佶慧

（江苏省生产力促进中心，江苏 南京210000）

一、引言

PPP 项目融资是在项目设计、建设、运营、维护、移交等各阶段，通过责任主体的出资行为、融资行为进行项目资金筹集的活动过程[1]。

PPP 项目融资可以分为资本金出资和债务融资两部分[2]。常见的资本金资金来源主体包括政府出资代表、产业投资人和财务投资人，其中财务投资人又主要包括基金、信托产品和资管计划等；常见的债务融资资金来源形式则有银行贷款、项目专项债券和资产证券化等[3（]见图1）。

图1 PPP项目融资结构

根据财政部PPP 中心数据，目前各级政府通常负责5%—10%的资本金出资责任，其中部分由财政资金解决，部分由政府指定平台公司、事业单位等国资单位出资。另外90%—95%的资本金则通常由产业投资人及财务投资人共同完成。财务投资人通常以PPP 基金形式出现。据不完全统计，目前可公开查询到的PPP 基金总规模已经超过7000 亿元[4]。除政府部门与社会资本作为股东的资本投入外，PPP项目债务融资的占比通常可以达到70%—80%以上[5]。

截至2020 年1 月底，财政部PPP 中心管理库累计入库项目9459 个，投资额14.4 万亿元；累计落地项目6410 个，投资额10 万亿元，落地率67.8%；累计开工项目3760 个，投资额5.7 万亿元，开工率58.7%[6]。虽然PPP 项目的数量和规模不断扩大，但项目落地率及开工率仍然不高，这其中融资难问题在很大程度上影响项目落地实施。

PPP 项目融资难问题长期存在，并在一定程度上阻滞了项目推进，同时也加剧了项目运作过程中的各类“明股实债”“小股大债”等变异、走偏乱象。2017 年以来，为了进一步遏制隐性债务风险，防范PPP 滥用、泛化、异化风险，财政、国资、金融等部门相继出台了多项监管政策，对PPP市场发展、项目融资都产生了较大影响。在当前形势下，如何规范PPP 融资、化解融资难这一顽疾对当前PPP 规范、防风险、可持续发展具有重要意义。

因此，为深入掌握PPP项目融资管理现状，研究解决PPP 项目推进中遇到的融资难问题，通过选取华东某省部分重点PPP 项目，以项目融资现状及问题为核心，围绕财政部门、项目实施机构、项目公司和金融机构等单位开展调研，分析目前PPP 项目融资中遇到的共性问题和潜在风险，并研究相应的解决途径。

二、PPP项目融资的基本情况

（一）调研范围与方法

为进一步了解目前PPP 项目的融资情况，课题组于2019 年初分成两队对华东某省部分落地PPP项目进行实地调研，调研采取抽样调查方法，从400个入库PPP 项目中选取了55 个项目，涉及14 个市县，并对项目所属财政部门、项目实施机构、项目公司和金融机构等单位开展实地调研，调研采取现场调查、实地访谈、查阅资料、交流研讨等形式。调研主要围绕PPP 项目中的股权和债务融资展开，着重了解项目在资本金出资、股权转让、政府引导基金、银行贷款审批、融资成本、增信措施等方面的情况和问题。

（二）资本金出资状况的调研分析

1．资本金出资总体状况

通过对55 个已落地PPP 项目的融资现状进行调研分析，结果如图2所示。

图2 资本金总体出资状况（单位：个）

有48 个项目已经落实资本金并进入到债务融资环节，占总样本数比例为87.27%，其中分为一次性到位全部资本金和按照建设需要分期到位资本金两种形式；另外7 个项目尚未落实资本金，其中3 个项目处于待完成资本金出资状态，4 个项目处于暂无法完成出资状态。

2．市政基础设施行业项目出资率相对较高

把55 个项目按所属领域分类，分为市政工程等六个行业，不同行业的资本金出资也存在一定差异，具体如图3所示。

图3 不同行业项目资本金出资对比（单位：个）

从项目所属行业来看，交通运输、市政工程及生态建设和环境保护行业资本金出资率相对较高，城镇综合开发和旅游行业无法完成出资的项目均高于20%。

3．项目规模与资本金出资相关性不明显

为分析项目投资规模对于出资的影响，按投资金额大小分为1 亿元以下、1 亿元至5 亿元、5 亿元至10 亿元及10 亿元以上4 档，分别统计不同投资金额的项目数量。具体如图4所示。

图4 不同投资规模出资（单位：个）

从项目资本金所属不同区间来看，资本金10 亿元以下项目达到85%，其中又以1亿元至5亿元之间项目数量最多，达到52.7%。而不同金额不同区间项目出资差异不大，但是当资本金超过10 亿元时，无法完成出资的概率将会有一定幅度的增加。

4．民企出资率略高于国企

根据中标社会资本主体性质的不同，将项目中标社会资本方性质（如中标社会资本方为联合体则以联合体牵头人认定）分为国企（包括央企和地方国企）、民企和外资三类，不同性质中标人出资存在一定差异，具体如图5所示。

所有项目中，国企出资项目比例最高，其次是民企，外资最少。同时，国企及民企均有一定比例无法完成出资。

图5 不同性质社会资本方资本金出资对比（单位：个）

5．部分项目公司注册资本小于项目资本金

根据统计进一步分析发现，项目资本金与项目公司注册资本金额一致的项目占调研项目的68%，仅32%的项目约定两者不一致，即项目公司注册资本数额小于项目资本金，而此类项目所需资本金出资集中在1亿元至10亿元之间。

当项目公司注册资本小于项目资本金时，合同中会约定差额补足责任。补足方式主要通过三种形式：（1）社会资本方补足；（2）政府与社会资本方按注册资本同比例增资；（3）通过引入省级及以上PPP基金解决。

调研的项目中50%的项目要求社会资本方承担补足责任，33%的项目选择由股东双方同比例增资，17%的项目则通过引入省级PPP 融资基金或中国PPP基金等方式予以补足。

（三）债务融资状况的调研分析

1．债务融资总体状况

55 个项目中已落实融资（指已经签订融资协议）的项目共计23 例；未落实融资（指尚未签订融资协议）的项目共计32 例。在落实融资的项目中，存在正常融资到位、融资滞后、融资成本升高、融资暂时中断4 种情况（部分项目同时存在其中几种现象）。表1 总结了不同融资现状所处的状态，以及可能对项目产生的不同影响。

2．融资来源以银行贷款为主

从项目债务融资所选择的工具来看，目前项目债务融资主要采用银行项目贷款，少部分采用其他融资工具，具体包括信托计划、私募基金、融资租赁等。如图6所示。

调查项目中，大部分融资来源于银行贷款，共16 个项目（其中2 个项目分别采用银行加其他融资工具，各认定为0.5 个），占比达到69.57%；其次是私募基金项目3 个和信托项目2.5 个（其中1 个项目采用银行加信托计划，认定为0.5个），还有小部分采用的是成本较高的融资租赁项目1.5 个（其中1 个项目采用银行加融资租赁，认定为0.5 个，1 个项目采用售后回租加应收账款保理，认定为1个）。

图6 不同融资方式的数量及占比变化

表1 不同融资状况对项目影响分析

3．纯使用者付费项目融资落实率较低

按项目不同回报机制，55 个PPP 项目里，有4 个项目的回报机制为使用者付费，目前仍未落实融资；有29个项目为可行性缺口补助，其中16个项目已落实融资，签订了融资协议，占比55.17%；有22个项目为政府付费，其中7 个项目落实了融资，占比31.82%。如图7所示。

三种回报机制的融资落实率都不高。分析原因可能为：首先，在金融环境紧缩的背景下，银行等金融机构基于合规性和风险的考虑，对PPP 项目的融资格外谨慎，PPP 项目的整体质量还有待提高；其次，可行性缺口补助项目的融资成功率高于政府付费项目的融资成功率，一定程度上受到了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）提出“优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目”[7]要求的影响。

图7 不同回报机制项目融资落实状况

4．文旅及养老项目融资难度相对较大

由于不同行业PPP项目的回报机制以及风险不同，导致各行业PPP项目的融资成功率有所区别。

图8 不同行业项目融资情况统计

根据图8 统计结果显示，市政工程数量最多，占比为27.27%（15 个），城镇综合开发项目（包括特色小镇和保障房项目）占比为14.55%（8个），交通运输项目占比为12.73%（7 个），旅游项目占比为14.55%（8 个），文化体育教育项目占比为10.91%（6 个），生态建设和环境保护项目占比为16.36%（9 个），其他（养老和能源项目）占比为3.64%（2 个）。生态建设和环境保护项目以及交通运输项目融资成功率超过50%，而市政工程、城镇综合开发以及文化体育教育项目的融资成功率较为相近，均在33%至40%之间，而旅游和其他项目的融资成功概率较低。

5．省级试点项目融资有一定优势

55个项目中共有24个省级试点项目，已落实融资的项目有11 个，占比为45.83%；非省级试点项目31 个，已落实融资的项目有12 个，占比为38.71%。如图9所示。

图9 “试点”与“非试点”项目融资落实对比

从上述数据可以看出，省试点项目落实融资的比例明显高于非省试点项目。究其原因：一方面是金融机构对于项目的“省级试点”普遍较为重视，另一方面说明行业主管部门对于试点项目的严格管控起到了示范引领的作用。

6．不同资本方项目融资成功率无显著区别

PPP 项目具有项目周期长、资金体量大、对社会资本方要求高等特性，而这些特性可能会对民营企业参与PPP 项目及项目融资造成一定困扰，但调查发现，资本方的性质并不会对项目融资成功率产生显著影响。如图10所示。

图10 社会资本方性质与项目融资关系

55 个项目中，社会资本方为国有企业的占比为69.09%（38 个），民营企业占比为29.09%（16 个），外资企业占比为1.82%（1 个），其融资成功率分别为42.11%（16个）、37.5%（6个）、100%（1个）。

外资企业100%融资成功率主要原因是仅涉及1 个项目且该项目落地时间较早，并不具有普遍性，而国有企业和民营企业的融资成功率则未有明显的差别，其原因是该省积极推动民营企业参与PPP 项目，鼓励、支持民营资本积极参与政府和社会资本合作（PPP）项目投资、建设、运营。

7．重大项目融资推进速度快

在调研的PPP 项目里，由于投资额不同而形成的债务融资情况也有所区别，具体见图11所示。

图11 不同投资额的融资落实

投资额小于10 亿元的项目有18 个，8 个项目已落实融资，落实融资率为44.44%；投资额在10 亿元至20 亿元的项目有24 个，8 个项目落实融资，落实融资率为33.33%；投资额在20 亿元至100 亿元的项目有10 个，4 个项目落实融资，落实融资率为40%；投资额在100亿元以上的项目有3个，已全部落实融资。而投资额在100 亿元以上的项目为轨道交通项目，中标社会资本为大型央企，因此落实情况良好。

三、PPP项目融资中存在的主要问题分析

根据影响PPP 项目融资的因素及途径，对样本中出现的问题按频率进行了分类，并就重要突出问题从项目自身、社会资本、金融机构和PPP相关政策四个维度来对本次调研反映的项目融资问题进行分析研究。

（一）项目自身不成熟或存在缺陷

1．融资结构及交易体系设计不完善

由于前期在对项目的融资结构及交易体系进行设计时未能充分考虑到后期融资中可能出现的风险和变化，缺失了相应的融资成本动态调节机制，导致在后期融资过程中出现风险时无法进行针对性的调整以保证项目继续推进，从而导致项目无法顺利完成融资。社会资本方在中标后，市场融资环境发生重大变化，不能实现项目合同中约定的融资成本。融资成本的大幅升高对项目利润产生了巨大的影响，导致项目的回报大幅下降甚至可能出现亏损。项目社会资本方出于止损考虑最终决定放弃项目，从而会给政府方带来巨大时间和机会成本等损失。

2．项目审批证照不健全

由于前期建设手续不到位的原因，导致后期无法顺利完成融资。目前金融机构对于PPP项目贷款的审批条件是在传统项目贷款的基础上再附加针对PPP 的特定审批要求，其中银行对于项目贷款要求至少具备四证中两证方可向上级提交审批流程，在放款时则要求四证齐全，而部分项目由于前期建设手续不到位，无法满足金融机构审批或放款要求，因而融资受挫。

3．历史资料合规性不完备

PPP 项目合规性条件是所有金融机构均关注的重点内容之一，社会资本方无法通过更换其他金融机构的方式解决该问题，且地方政府有义务确保项目前期工作的合规性。部分存量项目未按要求评估，无法提供相关政策文件要求的前期资料，可能会导致项目融资无法进一步推进，以至于项目无法继续实施。

（二）社会资本方未及时履约出资

1．低估项目融资的风险

部分社会资本方出于抢占市场获取订单及公司业绩等多方面原因，对融资工作的准备不足，未能深入了解金融机构对于融资的具体流程安排、材料手续要求和条件等具体信息。且在前期项目竞标报价时没有做好充足的投资分析，在投资决策时存在一定的盲目性及片面性，低估了PPP项目融资的风险，从而导致社会资本方对于项目投资回报的财务测算过于乐观，低估了融资利率的变化风险。

2．基于投资收益最大化推迟资本金到位

社会资本方基于投资策略推迟资本金到位，是社会资本方基于市场竞争和投资目标实现所主动选择的一种投资策略。在项目前期竞标阶段，社会资本方积极响应政府方的条件，而在获得中标资格后，由于投资环境变化，为争取更大的投资收益，调整了自身整体投资安排，从而以寻找财务出资人、合同再谈判、迎合监管要求、项目手续不完备等理由放缓项目推进速度。

3．部分社会资本方出资能力不足

少数民营企业出于扩大市场份额的目的在短期内中标多个PPP 项目，其在缴纳多个项目的资本金时面临较大的资金压力，资金周转出现困难，导致个别项目未能按时投入资本金。其原因主要在于部分民营企业在投资项目时，没有综合考虑自身的资金实力与项目规模大小、项目周期长短的匹配程度。

（三）金融机构支持PPP融资需求受限

1．融资条件与PPP运作规范不匹配

目前金融机构对于PPP 项目贷款，一般采取传统项目贷与PPP 特性相结合的审批流程，既要满足传统项目贷的基本要求，也要满足PPP 项目规范运作的要求，并需要政府提供相应的批复文件，特别针对经济欠发达地区还要求政府在放贷前提供财政支出纳入预算的人大决议。而根据相关法规，当年的人大会议只审议批准当年的预算，而中期财政规划也仅须政府批准，无须人大审议。对于新建项目而言，在建设期通常政府不需要支付相关费用，所以无须将建设期补贴金额列入当年预算草案，政府方也无法出具金融机构要求的人大决议。人大决议的缺失会使新建项目无法完成融资，在社会资本无力全额垫资的情况下，将导致项目无法建成。金融机构对人大决议的前置放贷要求与相关政策的规定产生了矛盾，严重影响了PPP项目的融资。

2．现行融资审批制度无法满足PPP项目要求

一方面，PPP 项目规模较大、融资额高，部分基层银行承接PPP 项目融资的机会较少，没有足够的项目经验，在面对PPP项目融资困难时，没有灵活的协调机制，缺乏变通导致难以融资。此外，金融机构基于客户集中度风险考虑，对投资额大的项目往往难以独立贷款，通常需要与其他银行组成银团，这也增加了融资推进的时间成本和沟通成本。另一方面，由于PPP项目实施期较长，基于贷款期限较长风险因素较多，部分银行较难衡量风险，因此难以有效匹配资金需求，形成贷款期限错配。此外，银行内部分地域管理，导致管理链条较长，而大额融资往往需要逐层审批，当项目或授信主体跨区域时，属地化的协同审批也降低了融资效率。

（四）PPP政策的调整影响项目融资

1．PPP相关政策调整影响部分存量项目合规性

在中央防范金融风险的大背景下，为进一步规范PPP 的发展，2017 年下半年以来财政部相继出台了财办金〔2017〕92 号文、财金〔2018〕23 号文、财金〔2019〕10号文[8-9]。按照最新的政策要求，部分存量项目的运作流程和实施条件等出现了不同程度的合规性风险。而项目合规性是金融机构提供融资的重要前提，由于项目合规性问题导致项目退库或入库失败或未整改到位的，将无法满足金融机构最新的贷款审批要求，进而造成已落地PPP 项目债务融资困难。

2．资产管理政策调整影响财务投资人出资

PPP 项目规模较大，总投资额也较大，社会资本方通常引入基金作为财务投资人,共同投资PPP 项目公司，一是利用基金进行资本金出资，二是实现项目公司出表。但资管新规政策[10]对银行理财基金通过多层嵌套投资SPV 公司做出了限制，导致财务投资人资金来源渠道受阻，难以向PPP 项目公司缴纳资本金。

3．国企投资政策调整导致中标企业出资受限

2017 年国务院国资委发布《关于加强中央企业PPP 业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）文件，要求“明确集团对PPP 业务管控的主体责任和各级子公司的具体管理责任，由集团总部（含整体上市的上市公司总部）负责统一审批PPP 业务”[11]。对国有企业PPP 净投资占其净资产比例、子公司资产负债率或盈亏状况等提出了较高的要求，一定程度上也增加了投资PPP项目的难度。

四、PPP项目融资政策建议

（一）切实提升项目质量，提高项目可融性

1．建立质询论证机制，完善项目可融性测试

采取集中评审、质询答辩的方式进行质询论证，请财政、法律、咨询、金融等领域的专家针对项目实施方案进行审查论证，形成书面论证意见由项目方进行修改完善。同时，为保证专家的修改建议切实得到落实，修改后的方案提交专家进行复审，由专家书面确认方案已完成整改，形成整个论证过程的闭环。

引入专家质询论证机制，主要聚焦以下“六大环节”。

一是关注项目是否可行。关注“两评一案”是否合规、项目绩效评价体系是否健全合理、工程（设备）造价及财务数据是否由独立于咨询机构的第三方进行复核、项目公司使用国有资产是否取得相关批复等，降低财政部门审核风险，减少项目落地后的变更。

二是关注项目可融性。充分运用金融机构测试，检验融资结构合理性。提前做好3—5 家金融机构可融性测试，详细了解金融机构对项目的审贷标准，摸排金融机构对项目的融资金额、利率及期限，资本金设置及使用以及相关资产权证安排等内容，提高项目落地后融资可获得性。同时，考虑设置替代融资方案，保障融资可行性。

三是关注项目可落地性。要求提前做好3—5家潜在社会资本的市场测试，详细了解社会资本方的投资意愿、运营及使用者付费安排是否合理、潜在社会资本（联合体）资本金如何出资、融资如何落实等。

四是关注项目可实施性。关注项目前期发改部门立项、可研等审批手续是否完成，国土用地预审、环境评价、并网发电等许可程序是否完成，确保项目一落地就能顺利实施。

五是关注政企双方的违约预防机制。树立目标和风险导向，从项目管理现状和实践案例出发，关注项目风险分配及保函提交等机制，以及方案是否对可能遇到的典型违约情形设置违约预防及处置条款，兼顾经济和行政处理处罚措施，以便做到违约“提前模拟、提前约定、提前防范、规范处置”。

六是关注项目管理防风险机制。项目按照法律顾问制度、信息披露制度和财政监督制度落实财政管理责任，确保项目实现动态规范管理。

2．健全审批协调机制，扎实做好前期工作

PPP 项目各项前期手续的办理情况对项目融资有着非常关键的作用，但很多PPP 项目在进行前期准备时，没有充分考虑各项前期手续的办理情况，如新建、改扩建项目是否完成相关立项审批手续，存量项目是否履行相关国有资产审批、评估手续，导致项目公司成立后因缺失土地、规划、环评等各项前期手续，迟迟无法启动项目的融资。因此，在启动PPP项目前期准备时，实施机构应按照部门联动、分工明确、协同推进等要求，与国土、规划、环保、安监等各行业主管部门建立信息沟通、规划统筹、联审会商、协调服务的推进机制，推动部门间的密切配合，保障项目各项手续办理的有序推进。同时针对PPP项目的各项前期手续的办理情况，财政部门应建立起长效跟踪机制，持续跟踪各项审批手续的办理情况，以推动项目完成融资，真正落地实施。

3．择优选择咨询机构，提高实施方案编制质量

目前，PPP 项目咨询机构通常出具以下三个咨询报告：项目实施方案、项目财政承受能力论证、物有所值评价。实施方案是推进项目实施的核心文件，实施方案应当至少包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。同时，为了提升项目质量，实施机构还应从法律、造价等方面为专业结构配备合理且项目经验丰富的服务团队完成项目，并应在方案编制阶段邀请金融机构提前介入，完善项目市场测试调查报告，第三方机构项目投资及造价审核报告，会计师事务所出具的财务数据复核报告，法律顾问出具的法律意见书，以协助做好PPP项目策划、融资方案设计、融资风险控制、项目可融资性评估等工作，为PPP 项目的签约落地和融资交割充分创造条件。

（二）建立健全信用体系，构建诚信守约的信用环境

1．明确划分融资责任，强化违约处罚管理

加强合同履约管理，防范化解项目风险。建立合同实施的保证体系，树立严肃的履约意识和高度的诚信自觉。对于合同本身潜在的融资风险，合作各方应秉承合作共赢的理念，合理权衡各方利益诉求；重视对合同的策划、合同文本的起草和制定工作，对未能及时约定的事项进行谈判并在合同中设计充分的争议处理机制，避免影响后续的融资。制定预防违约机制，加强违约管理及触发机制，强化失信惩戒。对于当事人履约风险，如不能及时投入资本金，社会资本方应在正式投资某一PPP 项目前进行充分调查研究，合理预估项目风险和项目收益，结合自身的资金实力合理选择投资项目。对于合同执行风险，及时履行股东出资义务和后续的融资义务，合理设置股权转让条款，防范股权纠纷、项目实施进度迟延纠纷；同时设计项目公司合理的治理结构，对项目公司的融资活动和签订的合同进行规范管理。对于融资中出现的其他外部风险，应在合同中明确各方共同承担的风险类型，结合各方能力约定这类风险发生时各自应当采取的行动、减损义务、通知义务等。

2．推进信用体系建设，提升市场信用环境

加强信用制度建设，对于改善市场融资环境具有十分重要的作用。由于PPP 项目问题较为复杂，投资金额较大，融资金额也较多，涉及多方利益，因此信用制度建设的参与主体不应仅包括社会资本方，还应当包括政府部门、金融机构等。首先需要增强PPP 各参与方的信用意识，要从思想上对信用建设加以重视；其次，加快推进信用制度建设[12]，建立健全社会经济发展相关主体的信用记录，加强对融资行为过程中的失信行为的惩戒力度和守信行为的奖励办法，促进市场主体的诚信建设；再次，不断加强信用建设的公示力度，披露各市场主体的不守诚信行为，在融资时对公示信息予以考虑，优化市场信用环境，提升营商环境。

（三）加强金融市场建设，拓宽项目融资渠道

1．推进金融市场建设，完善资金退出机制

强化PPP金融机构市场测试，畅通退出渠道，完善退出机制，确保社会资本的安全。对于目前的PPP 市场而言，中期流转、后期退出机制并不完善，许多投资者和金融机构顾虑颇多，影响了PPP 项目的融资效率。因此在金融市场的建设中，为消除投资主体疑虑，调动民间资本积极性，要着重加强PPP退出机制的建设和完善。目前现有PPP 的退出渠道，如股权回购、IPO 上市、资产证券化等各有利弊，并且都存在着亟待解决的问题，要针对现有退出渠道存在的问题进行分析和解决，确保各退出渠道的通畅。

2．创新项目融资渠道，丰富债务融资工具

鼓励银行、保险公司等金融机构加大金融产品和服务方式创新力度，推广差异化的PPP融资服务。充分发挥开发性、政策性金融机构中长期融资优势，为PPP 项目提供投资、贷款、债券、租赁等综合金融服务，提前介入并主动帮助各地做好融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，拓宽PPP项目的融资渠道。积极开展特许经营权、购买服务协议预期收益、地下管廊有偿使用收费权等担保创新类贷款业务。此外，PPP 项目投资规模大、期限长，在PPP 项目全生命周期的不同阶段，现金流和风险收益的特点都各有不同，单纯的银行信贷难以满足PPP 不同阶段的融资需求，需要不同性质的资本进行资金支持。应针对PPP 项目的不同阶段，创新不同形式和属性的金融工具，通过发展股权、债权、贷款以及基金的组合，以及引入保险资金参与等，提供涵盖PPP项目全生命周期全方位的融资支持[13]。

（四）完善相关制度，形成政策合力

1．加强PPP政策引导，促进PPP融资机制完善

进一步加强对PPP 模式的金融政策引导，完善现有的金融政策法规与PPP 模式之间的协同互补。综合运用金融服务配套支持政策以及配套金融支持PPP 模式的指导意见，明确金融支持PPP 的条件和方式，适当优化审批程序。理顺现有机制，联合和引领金融同业和社会资金投入PPP 项目，共同助力PPP合作长远健康发展。

2．强化PPP规范管理，稳定参与各方预期

PPP 项目融资难不仅仅是融资层面的问题，更深层次反映的是地方政府、各种社会资本、金融机构等PPP 参与各方难以形成一致的预期，无法形成合力的问题。自2014 年国家大力推广PPP 模式至今已有五年多，各地探索出很多中国PPP的特色经验。然而PPP 相关法律依据尚显不足，相关立法工作仍未完成。因此，应进一步完善PPP的顶层设计，出台PPP 条例，强化PPP 政策与现行财政、金融、国资管理、投资管理、土地、招投标等政策的衔接，确保形成一个标准化的PPP政策体系。