基于产业分工视角的新型城镇化研究——以粤港澳湾区为例

罗慧如 张春娥

（广东农工商职业技术学院，广东 广州 510507）

一、引言

当前，经济全球化使得国际分工格局正面临深刻变化和重组；同时，随着全球范围内城市群体系和产业体系的高度融合叠加，中国经济也进入新旧动能转换新经济阶段。而新型城镇化是推动经济向中高端迈进、拉动城乡经济协调增长的重要引擎，也是现代化经济的重要表现形式。而现代化经济体系的空间支撑主要体现为以都市圈为核心的城市群。随着经济增长和人口爆发，世界各地涌现出大型城市群。城市群是以一个或多个超大、特大城市为核心，依托现代交通运输网、信息网，在一定区域范围内形成的能够发挥复合中心功能的城市集合体[1]。现代社会，城市群经济圈逐渐成为提升竞争力和经济实力的的空间载体，产业分工现象在城市群内日益膨胀。而产业分工是根据经济发展程度和区域布局，各经济主体在产业链内部以及产业之间有特定优势的发展模式和分布概况，对区域经济产生异质性的影响。而产业分工明确、路径完善是当前城市群发展的主要优势之一。

随着粤港澳大湾区国家级发展战略的提出，粤港澳大湾区已经基本形成“9+2”城市群格局，产业结构呈现高端化、合理化趋势，产业分工定位成为湾区发展重点。更为重要的是，我国正逐步形成“城市群—中心城市大中小城市协调发展—特色小镇—乡村振兴”统筹发展的格局[2]，因此新型城镇化进程已经进入了以都市圈为核心的城市群时代。值得重视的是，新型城镇化能否高质量发展，不仅关系到区域能否协同一体化，更关系到是否能实现我国经济发展由高速增长阶段迈入高质量发展阶段。

习近平总书记在十九大报告中指出，“要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇新格局”，为大湾区新型城镇化的发展指明了路径；《粤港澳大湾区发展规划纲要》也指出，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推动珠三角九市城乡一体化发展，全面提高城镇化发展质量和水平”。由此可见，大湾区新型城镇化进程，需通过产业分工协作，实现要素自由流动和城乡协调发展。但是，大湾区新型城镇化进程存在城镇化与产业集群不匹配、要素流动不完全等问题，且港澳由于经济基础、制度约束等原因，尚未与内地充分融合。因此，为实现高质量的新型城镇化以及将粤港澳大湾区建设成能与传统国际湾区竞争的国家级高质量经济增长区域，研究基于产业分工视角的粤港澳大湾区新型城镇化进程具有现实意义。

二、新型城镇化机理与产业分工机制

新型城镇化的发展程度决定着我国现代化的发展程度。新型城镇化由早期的城市化演变而来，早期的城镇化更多地体现以物为特征，追求规模单纯扩大而不注重人与物协调机制的模式。不同于旧的城镇化，新型城镇化不仅在时空上发生了变化，更重要是提高城乡的运营效率以及生活效率。十九大以来，我国城镇化发展进入了以城市群引导区域协同合作的新阶段，其核心是依托于城市群发挥的辐射效应和集聚效应带动城乡一体化发展，本质是建立城乡双向资源流通机制。其背后隐含了资源重新配置过程中，中心城市与外围城市、城市与乡镇之间的产业分工机制。产业分工达到一定的高度就会形成产业集聚。而在产业分工与产业聚集的过程中，产业与空间得到有效融合与提升，使得资源配置效应能够进一步发挥，更有利于提升城市与乡村协调发展的力量。

（一）新型城镇化的阶段演进

随着我国经济发展的历史变迁，城市和乡镇的相对关系也在不断变化，结合现有文献研究，归纳出新型城镇化大体经历了“城市化—城镇化—新型城镇化”的发展历程：1.初级阶段：“城市化”阶段（1929-1980）。受到世界工业革命以及世界城市化运动的影响，“城市化”的概念逐渐兴起。1951年《人民日报》首次出现较为完整的城市化概念：为消灭智力劳动与体力劳动的对立，城市与乡村的对立[3]。此时的“城市化”，通常被理解为与传统乡村对立的现代化都市进程，体现的是人口不断向城市集中以及生活方式不断都市化的过程。2.中级阶段：“城镇化”阶段（1980-2014）。随着改革开放的不断发展和深入，对中国现代化发展的持续追求使得农村人口不仅仅是单纯的向城市集中，还有产业结构不断以城镇为核心集聚的事实，基于此，1982年后，“城镇化”开始取代“城市化”。而在当时，各个城市仅仅是鲜明独立的个体。“城镇化”以当时中国古老小镇建设起步，理念的核心是追求城镇规模不断扩张，追求农村人口向城镇就业转移推动“物”的发展，从而实现社会主义现代化。3.成熟阶段：“新型城镇化”阶段（2014-至今）。传统的“城镇化”理念提出以来，城镇化率不断提高，由改革开放时的18%快速增长到了60%。过去城镇化运动主要由中心城市引领，但是单个城市的承载能力毕竟有限，从而带来了城乡发展失衡、生态环境破坏等负面效应，根本上催生了“新型城镇化”意识形态的涌现。新的意识形态以城市群为引领，注重多元化的互动融合发展模式。即意在以“物”为核心的城镇化基础上，补充绿色生态要素、实现人和产业匹配为主的城镇化。因此2014年出台的《国家新型城镇化规划》把以“人”为核心的城镇化纳入到下一步的规划中，试图扭转过去城镇化扩张中出现的偏差。

（二）新型城镇化定位

实际上，“新型城镇化”内涵的演进过程，就是一部社会经济转型的发展史。随着工业化的发展，要素资源会自发从经济相对落后地区流入到经济较为发达的地区。改革开放40多年以来，工业化的高速发展推动大量农村劳动力涌入城镇，区域经济的发展以乡村为中心转移到城市聚落为中心。而在这一过程中，要素流动呈现出由农村单向流动城镇的特征，城镇化发展进程明显滞后于工业化。这种单向的城乡发展思路带来了城市病、城乡结构失衡等一系列问题，新时代的城镇化迫切需要以绿色发展为导向[4]。而十九大后，我国经济发展进入了高质量发展新时期，粤港澳湾区世界级城市群的建设启动，对新型城镇化提出了高质量发展的新内涵：即区别于传统城镇化是以单个城市为引领的单向要素流动机制，新型城镇化是以城市群引领的双向要素流动机制（图1所示）。也就是说，“新型城镇化”本质是人口和产业高度匹配，以现代服务经济为主的双向要素流动的模式。

图1 新型城镇化演进

（三）新型城镇化与城市群、产业分工内生关联机制

新型城镇化要求要素在城市和乡村之间双向流动，城镇协同一体化发展，要求产业向中高端发展。在资源重新流动的过程中，必然要涉及到产业的再分工。而随着工业化进程的深入和产业结构的变迁，非农业化程度大幅提高，第一产业向第二产业进行转移，进而带动城镇化的发展[5]。钱纳里也认为，城镇化发展与产业分工聚集密切相关，产业分工聚集会引起要素流动集聚，而要素流动集聚也会促进产业结构升级调整。传统的产业分工是将产业链条上的创意、研发、到制造再到售后等整个产业链环节分工布局的问题，本文所讨论的产业分工则是基于区域特质，考虑产业布局、资源禀赋等因素，研究产业以及产业内部在何地何处的问题。

分工早期起源于区域间比较优势。人类在生产过程中，将经济活动落实到一定的地域内，形成了基于区域活动的差异性区域利益。区域经济主体通过参与产业分工，实现专业化生产的分工经济性来追求自身利益最大化[6]。随着人类社会的不断进步，分工形态也日趋多样化，特别是新区域理论关于区域产业分工与产业聚集的讨论，对区域产业分工有着重大参考价值:即通过区域产业分工，能够形成资源在更大的空间合理优化配置，形成多层次、网络化的城乡格局，具有很强的辐射效应和带动效应。同时，随着我国城市群战略政策的提出，各个城市不再作为单独的个体发展，而是要形成一个以多个中心组成的都市圈、向外带动周边地区的多功能新型空间载体。其具有产业依赖性、规模经济性的特征。因而，城市群很难创造出一个或几个覆盖整个区域的产业群，由此催生产业细分和区域分工。原来城市内部的产业分工将会扩到更大范围的城市群产业分工，新的产业分工模式能够提高新型城镇化高度和宽度；另一方面，新型城镇化的进程推动，具有很强的规模效应和空间溢出效应，反过来推动区域产业结构升级。因此，新型城镇化和区域产业分工存在正相关关系。

粤港澳湾区城市群内，有着自然而紧密的经济联系。区域内既有横向分工又有垂直分工，以大湾区大空间为依托整合区域内各产业链。因此，粤港澳湾区新型城镇化发展，要依托湾区区位优势，整合区域产业链。同时，强化城镇、城乡之间产业分工协作能力，资源优化配置，产业优势互补，加速一体化进程实现城乡融合。

世界银行报告指出，粤港澳大湾区已经取代东京湾区成为全球最大城市化集群。并且，湾区产业基础深厚，拥有以现代服务业、高新技术制造业以及人工智能业为主导的产业体系，是整个区域经济的基础。因此，大湾区拥有工业化城镇化同步发展的优势。并且，整个湾区由多极都市圈重合交汇形成：广佛肇都市圈、珠中江都市圈和深莞惠都市圈。湾区确定了不同都市圈的产业定位（图2所示）。例如香港作为国际金融中心，定位于国际融资、投行业务；澳门作为中国唯一赌城、世界四大赌城之一，其发展定位于世界旅游和娱乐服务行业；港澳服务业占比超过90%，第一产业为0，分工明确，辐射效应较大；深圳作为经济特区和科技新城，其发展定位于国内金融服务业和科技创新行业；广州作为省会城市和历史悠久的商贸大港，全面推进商贸行业以及内陆港口货运业务，其服务业占比已经超过70%，分为定位高端服务业，已经进入后工业化阶段。其他城市也有各自的定位，不同城市通过产业分工，优化湾区产业结构，未来还会再粤港澳三地形成更好的产业分工和融合。

总的来说，产业分工的本质是实现区域分工协同，以都市圈为核心的城市群代替单一城市或单一小镇为中心的产业链，享受专业化分工产生的溢出效应，为新型城镇化建设发挥集聚效应。产业分工是因，新型城镇化是果。

图2 2018年粤港澳大湾区各城市产业结构情况

三、基于产业分工的粤港大湾区新型城镇化影响因素

事实上，生产力分工的客观表现，在于区域内“趋优分布”：即不同产业（包括要素、资源等）有不同的特征而偏好于不同空间，将自动优化到合适的区域。因此，在某种程度上，是能够形成分工完善、优势互补的产业体系的。同时，产业分工与区域特质也是紧密相联的。每个区域都有其独特的特征，其受到体制机制、资源禀赋、地理位置、历史文化等因素影响，而这些特征将直接影响到区域产业分工和产业集聚。这些影响因素主要可以分为两大类：一类是生产成本、资源禀赋、历史偶然等。由于历史偶然因素等会使得资源在某个城市或某个地区完全不产生流动，例如港澳完全不发展第一产业，其有强烈的根植性，本文不再赘述，所以将其归为自然因素；另一类则是体制机制、政策导向等，本文将其归为人为因素。自然因素影响大湾区新型城镇化中城乡之间、城城之间的分工效率，促进资源流动，多体现为有利因素；而人为因素则表现为行政壁垒，影响大湾区新型城镇化的区域协同发展，多体现为不利因素。

（一）自然因素

从宏观角度来看，自然资源禀赋差异、生产成本空间分布以及历史偶然性等依然是产业布局的基础性因素。更为重要的是，自然资源具有不可移动性，其决定了分工的空间选择。要素禀赋理论提出，要素是具有差异性的，在劳动力相对充裕的区域，生产劳动密集型产品具有比较优势；而在资本和技术相对充裕的地区，生产资本和技术密集型产品具有比较优势。同时，要素的自由流动一般趋向于人口多、获利程度高的区域。在湾区城市群中，中心城市一般是人口规模最多、交通网络最完善、经济发达程度最高的城市，要素将自动趋于中心城市分布，价格、资源成本等将比外围城市（包括乡镇）高的多，造成中心城市与外围城市形成巨大的资本落差；而外围城市要素资源价格低廉，对先进制造行业有较大的吸引力，但随着乡镇基础设施改善、城乡交通网络的完善以及市场紧密联系的需要，使得外围城市不能过于远离中心城市。因此在土地、租金等要素高昂且不断上涨的压力下，为了节约成本，部分资本密集型行业和部分制造业将会逐渐从核心城市向外围城市、中小乡镇转移。尤其是部分低附加值制造业和高新技术研发区迁离中心城市的可能性最大，使得城市资源回流向农村，让技术、人口等在农村重新汇集，使得产业分布在城乡区域形成不同的梯度，为不同层级的城市、乡镇找到相应的产业支撑并实现产业融合（如表1所示）。粤港澳湾区城市群内，以广州、深圳、港澳为核心城市，成本差异与肇庆、东莞、惠州等九城市较为明显，目前核心城市以第三产业为主导，产而肇庆、东莞等城市承载了更多产业链环节的制造功能。

表1 城镇产业分工梯度

（二）人为因素

人为因素主要体现在行政机制。城市群是由不同的省市和地区组成。由于资源稀缺性和政绩利益影响，每一个区域的行政主体都有抢夺资源、阻碍资源在其他地区流动的冲动从而造成区域竞争。而区域竞争所带的负面效应则不容小觑。而中国奇迹的奥秘就在于地区之间的竞争[7]。改革开放以来，中国区域竞争不绝如缕，由于重大产业布局直接影响着一个区域的经济指标、政府政绩状况[8]，因此在产业布局方面的竞争尤为激烈，导致产业分工、产业布局分布到某些特定区域，而这些特定区域并非是最优的产业分工，造成区域布局不合理、发展不平衡等，使得城乡无法协同合作。

一般来说，其他城市群主要面临的是省市之间的行政壁垒，而粤港澳大湾区不同于其他湾区，其不仅要面临广东省内九市的区域竞争，更重要的是，其拥有香港、澳门两座特区城市，大陆和港澳独特的体制差异和三个不同的关税区为其最大挑战。虽然粤港澳已经有长期合作的基础，但是三地毕竟差异明显，大陆地区主要由政府主导参与，而港澳地区则体现为协会、社会等共同参与供给。因此，大湾区城乡融合、要素流动以及一体化受到阻碍。而目前大湾区现有产业体系，实体产业与虚拟产业协同发展并不均衡，粤港澳湾区显然面临着“政府主导”与“社会参与”无法兼容的合作困境[8]，不利于形成高度协同的区域信任模式。

区域高度协调、合作的社会关系显然有助于城市群内新型城镇化的发展。如果区域内社会关系是有利于区域内自然资源、技术和公共产品的分工和布局的，那么将能够形成高效一体、通勤网络完善的都市圈，而以都市圈为核心带动城镇和中小城市的发展则是推进当前新型城镇化的重要议题，国家《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》也明确要求，都市圈是城市群内部以超大、特大城市或辐射带动力强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间新形态。新型城镇化发展不仅需要要素资源自由流动，也需要信息公开透明、缩小政策因素导致的行政壁垒。区域分工完善、一体协作程度再高的区域，也难免还是会出现产业布局重复、产业结构趋同的弊病，更值得注意的是，都市圈中的各个城市需要长时间的磨合沟通才能实现同步协同的模式，而在这个过程中，由于三地体制机制不同，很容易造成产业布局规划不考虑其他城市的影响，导致产业进入和推出遇到的市场壁垒较高，不能自动缓和产能过剩带来的风险。总的来说，现有政策体制使得区域协同、城乡一体化依然匮乏。

四、基于产业分工的粤港大湾区新型城镇化完善机制

溯本求源，粤港澳大湾区新型城镇化发展是一个复杂的进程。按照十九大和习近平总书记对“新型城镇化要以城市群为主要新形态”的批示，湾区新型城镇化发展实际上要按照资源合理配置的目标，以城市群为依托，将多方利益体有效融合，形成基于产业分工层面的要素双向流动体系。具体协同路径应当从企业、产业、区域层面展开。从企业层面来看，提升企业科技创新能力，加强城乡联系；从产业层面来看，培育功能性产业合作，城乡优势互补；从区域层面来看，加强区域规划，城乡协同发展。

（一）企业层面

科技创新对经济的发展密切相关。同时创新和科研属于稀缺性资源，是产业链的高端环节，具有明显的产业带动性，集聚效应强，能够一定程度缓解区域发展不平衡。随着智能化的快速发展，无限的创新需求和有限的科技资源存在着冲突，城市群在重要科研项目、重大资金投入和科研人才吸引方面存在着重复竞争，同时目前粤港澳湾区存在城乡发展不统一的问题，制约了区域经济的发展。纵观老牌世界三大湾区，无不例外都是高新技术的聚集地。例如旧金山湾区的苹果、谷歌等、东京湾区的筑波科学城等等。对于粤港澳湾区而言，其科研实力也有相当基础。高科技创新行业例如腾讯、华为等总部频频向深圳转移，珠海也拥有魅族、格力等企业，东莞松山湖科技产业园发展势头强劲。企业应当把科技创新放在首要位置，湾区应当大力推动智能制造企业的发展。从而增强企业竞争力，影响城市群分工网络，

（二）产业层面

产业是区域发展的基础，产业分工是区域经济一体化、城乡协同化的根本动力，产业分工与聚集与新型城镇化之间存在互动机制。精确、有序的产业分工定位是湾区新型城镇化发展的关键。对比世界其他湾区，粤港澳湾区经济联合度相对较高、产业发展领先，但是由于历史因素、自然因素以及政策体制因素，湾区产业布局较为分散，产业分工关联度低等问题亟待解决。因此，需要在湾区内形成一体化的要素流动市场，打通城市流向乡镇的资源渠道，实现产业在城乡、湾区内部无阻碍聚集，实现产业聚集，进而发挥联动效应。一方面，要加强中心城市、外围城市、乡镇间的功能分工。具体来说，核心城市应该注重提升现代服务业和金融贸易业的产业效能，向周围城乡辐射形成集合区域，提升湾区公共服务水平；外围城市以及乡镇应该在制造、电商、建筑等行业形成特殊定位，提升湾区生产资源效率提升，实现产业分工递进到城市群分工。另一方面，要建立多样化、差异化的产业分工合作体系。产业分工不仅包括产业间分工，还包括产业内部甚至产业链内部分工。要充分发挥港澳、广深的现代服务和金融科技优势、佛山东莞等地的高端制造优势，形成完整产业链，实现产业分工与协同，带动区域联动发展。

（三）区域层面

实现多方产业协同，建立国家层面的协同机制，是实现湾区新型城镇化的必要途径。粤港澳湾区独特之处在于跨越制度边界的规划协同，这既给湾区带来了优势，但也因此造成阻碍资源流动的行政壁垒。除此之外，广东省九市之间也存在部分行政壁垒。因此当前粤港澳大湾区缺少整体的、长效的产业合作模式与规范。需要加强粤港澳三地合作，要打破三地政策机制壁垒以及行政分割对要素自由流动所造成的限制，营造良好的产业发展空间以及自由宽松的经济环境，将多方利益主体以及产业有效链接起来，形成以产业协同为基础的湾区利益共享机制。首先，应当完善粤港澳湾区跨区域的公共交通和基础设施。完善的基础设施和快速通勤的交通网络是城市群内要素流动的基础保障。其有利于加强产业联系和城乡联系，构建智慧城市，实现湾区核心目标“优质生活圈”。其次，应当抓住区域内已有的跨区域合作形式例如横琴自贸区、南沙自贸区、前海自贸区等，实现基础设施联动、产业合作，同时针对广东省内九所城市的与跨区域合作提出顶层设计，打破行政边界。最后，要以粤港澳湾区内核心都市圈为载体，通过中心城市分工协作，实现区域内城乡产业链对接，实现区域内和区域外产业链对接。

五、结语

区域之间、国家之间的经济往来，归根结底就是一部参与社会分工的发展历程。产业分工视角下湾区新型城镇化进程的逻辑，其基础在于粤港澳湾区内城市群的基本格局，关键内核是产业分工协同机制实现资源在区域自由流动。本文基于产业分工视角关于湾区新型城镇化分析表明：首先，新型城镇化的主要推手是城市群，城市群的膨胀发展推动分工形态多样化，基于资源配置优化的产业分工能直接促进区域内城乡协作水平；其次，新型城镇化与湾区经济发展有着交互强化的关系。即新型城镇化通过不断提高城乡协同水平，构建优质生活圈，提升区域生产效率和核心竞争力；而以都市圈为核心的城市群提高了产业效率，促进要素自由流动，加速新型城镇化的推进。最后，产业分工下新型城镇化发展主要受到自然因素和人为因素影响，前者影响分工效率水平，后者影响区域一体化程度。

湾区是区域经济发展至今的最高形态，未来以湾区为重心的新型城镇化将成为中国经济发展的重要动力。虽然2018年粤港澳湾区内新型城镇化率基本超过了70%，但是新型城镇化仍然有较大的提升空间。基于以都市圈为核心的粤港澳湾区城市群推进新型城镇化将从根本上改善湾区内城乡之间、中小城市与大城市之间所处的区域发展环境，助推新型城镇化发展进入新阶段，从而使其持续融入并且根植于湾区区域大空间整体高质量经济带网络中。