中国学前教育财政投入政策新时代特点及成就

刘艳芳

（北京大学政府管理学院，北京 100871）

学前教育是个体终身教育的重要组成部分，对幼儿个体、家庭和社会具有深远的影响，是中国国民教育体系中重要的组成部分，同时也是维持社会可持续性发展的重要战略性教育事业。财政投入学前教育是保障中国学前教育事业健康发展的基本条件，也是保障社会公平的重要方式。基于学前教育所具有的公益性、普惠性及对人类社会巨大的外部性特征，政府有责任通过财政投入等手段对学前教育进行有效的资助、扶持和规范来保障学前教育资源供给的基本数量和质量，同时制定适合学前教育发展的财政投入政策来保障学前教育健康发展。自2010 年以来，中国学前教育事业获得了长足发展，很大部分归功于新时代背景下学前教育财政投入政策的制定，本文将对新时代背景下中国学前教育财政投入政策特点及取得成就进行论述。

一、新时代背景下中国学前教育财政投入政策及成就研究概述

综观国内外关于学前教育经费投入的研究成果及其政策文献的梳理结果，国外的教育投资以政府为主体，很多国家已经将学前教育纳入了义务教育体系，或是正在努力向免费学前教育方向发展。国内的研究对学前教育的政府财政投入在政策、制度和措施等方面有了大量的研究成果，国内关于学前教育财政投入政策的最新研究是以2016 年数据作为参考来进行研究的［1］。在中国第三期“学前教育行动计划”已经实施，“全面二胎政策”后中国学前教育资源供给不足，政府提出一系列财政投入政策措施的背景下对于中国学前教育财政投入政策制定的最新特点研究较少，绝大多数的论文缺乏最新动态的反馈，且关于学前教育财政投入的研究侧重于从叙述的角度对中国财政投入中的问题进行描述，缺乏数据支撑，运用财政学中的分析方法对于中国学前教育财政投入政策进行分析的研究更少。绝大多数研究主要集中于对中国学前教育财政投入问题的研究，缺乏新时代背景下财政投入政策促进学前教育事业发展较为客观的理论和数据分析。为此，本研究期望在已有研究的基础上，运用财政学和公共经济学、公共管理学等多门学科，将数据分析与理论叙述相结合，分析新时代背景下中国学前教育财政投入政策的最新特点，较为客观地分析因为新学前教育财政投入政策为中国学前教育带来的巨大促进作用，以期更加客观评价自2010 年以来中国学前教育财政投入政策。

二、新时代背景下学前教育财政投入政策特点

自2010 年来，学前教育被划入中国国民教育体系中，标志着学前教育战略教育地位的提升。与以往宏观的学前教育财政投入政策相比，新时代背景下财政投入政策更加具体和有针对性，对财政投入方向、投入方式及评价方式的描述也更加细化。2010 年中国政府颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）两个重要政策，各级政府纷纷出台了发展学前教育的“三年行动计划”，明确第三期行动计划中发展学前教育的目标和发展任务，强调加大学前教育财政投入和资金支持的目标。中央和地方各级政府对于学前教育格局进行了重塑，重点推动了学前教育公共服务网络的建设和学前教育公共服务体系的搭建，对学前教育进行重点投入和加大政策支持力度。新时代背景下学前教育财政投入政策呈现出新的特点和发展趋势，主要表现为以下三点：

（一）更加趋向公平化

自国家“十三五”规划纲要提出以来，国家鼓励公立幼儿园和普惠性幼儿园发展，加强农村普惠性学前教育，实施学前教育三年行动计划，学前三年毛入园率提高到85%；此外，还要加强学前教育财政投入，重点保障中西部农村适龄儿童和满足城镇新增适龄儿童入园需求。政府也出台了一系列财政资助学前教育的政策来增加幼儿接受学前教育机会，扩大学前教育资源供给，财政扶持政策向农村和社会弱势群体倾斜，旨在让更多的幼儿接受价格合适的学前教育服务，加快学前教育普及速度。学前教育财政投入政策更加突出公平性的价值导向，成为了中国政府在新时代背景下财政投入的重点，财政投入政策更加趋向公平化和均衡化，相关政策见表1。

表1 国家保障学前教育财政投入公平的文件政策总结

续表

（二）更加关注幼儿教师队伍建设

中国2010年之前颁布的学前教育政策中只是书面性语言说明学前教育中幼儿教师的重要地位，并未对建设学前教育教师队伍做出具体财政投入的说明。近几年来，财政投入政策中更加注重幼儿教师质量的提升，更加体现幼儿教师接受学前教育培训的权利以及资金的使用细则。

2018 年1 月颁发的《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》是中国第一个财政投入提升学前教育教师队伍建设的文件，强调保障财政投入建设幼儿教师队伍及扶持经费的保障，强调国家各级政府都要将教师队伍建设作为教育发展的重点，完善教师培养经费支出保障机制，在财政投入上给予优先保障，同时要确保党和国家各级政府对于建设教师队伍的重大决策部署的落实和实施。对于经费的投入，要优化结构，切实保障学前教育经费的增量部分要向学前教育事业中的教师队伍建设倾斜，对于教师队伍建设最薄弱和最紧迫的领域优先支持，增加的学前教育财政重点用于教师待遇和专业素质能力的提升，加大师范教育的投入力度。对于教师建设方面的教育经费要制定严格的经费监管制度，确保资金使用效益，健全政府投入为主导、多种渠道筹集教育经费的体制。《意见》还提出办好学前教育师范专科学校和支持师范院校设立学前教育专业，前移培养起点，建立幼儿园教师全员培训的制度，加大对幼儿园园长、普惠性民办幼儿园、乡村幼儿园教师的培训力度。2018 年2 月11日，教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部和中央编办五部门联合印发《教师教育振兴行动（2018-2022）年》的通知（教师〔2018〕2号）中，提出将教师培训经费列入财政预算，中央财政要运用现行的政策和资金加大对教师教育和培训的支持力度，将幼儿的教师培养培训作为资金使用的重要项目。幼儿园要按照年度公共经费预算总额的5%来安排幼儿教师培训经费。国家要组织相关部门开展对培训情况及效果的监察活动，确保政策措施落实到位。2018 年6 月18 日财政部、教育部发出《关于下达2018年中小学幼儿园教师国家级培训计划专项资金预算的通知》（财科教〔2018〕42 号），《通知》中规定中央拨付198500万元用于中小学幼儿园教师的培训工作，设立专款并且专项监察制度。2019 年3 月15 日，国家教育部办公厅和财政部办公厅发出《关于做好2019年中小学幼儿园教师国家级培训计划组织实施工作的通知》（教师厅〔2019〕2 号），要求对于幼儿园教师培训建立专项资金管理办法，遴选新进的幼儿教师、非学前教育专业幼儿教师进行培训，特别是集中连片特困地区和国家级贫困县的乡村幼儿园教师，研修结合的培训方式来提高幼儿园园长及教师的素质。

（三）重点投入公立幼儿园和普惠性民办幼儿园

中国第三期“学前教育行动”计划中提出到2020年中国公立幼儿园和普惠性幼儿园在园幼儿之和至少要达到总数的80%。2019年3月5日，国务院总理李克强在十三届全国人大二次会议做政府报告时候提出，要多渠道扩大学前教育资源的供给，只要是符合安全标准、收费合理、家长放心的幼儿园，无论是公办还是民办幼儿园，政府都要支持。［2］2018 年中国普惠性学前教育资源的统计数字反映了政府扩大普惠性幼儿园资源数量方面取得的显著成就。2018 年中国共有26.67 万所幼儿园，其中普惠性幼儿园共计18.29 万所，比2012年增长11.14%，占全国幼儿园总数的68.57%。［3］此外，2018 年全国在园幼儿1863.91 万人，普惠性幼儿园在园幼儿园3402.23万人，占全国在园幼儿园的73.07%。［4］本世纪，扩大公立幼儿园数量、财政投入扶助民办幼儿园提供普惠性学前教育服务已经成为新时代财政投入的主要目标，相关政策，见表2。

表2 中国2010-2019年鼓励发展普惠性学前教育的政策

三、中国学前教育财政投入取得的成就

一系列的促进学前教育发展的财政投入政策使得中国政府在增加学前教育资源供给、提高学前教育质量等方面取得了长足的进步，学前教育机构数量和幼儿入园率都有明显增长，下面将从五方面来论述中国在学前教育财政投入上取得的成就。

（一）财政投入助力学前教育资源供给逐年增加，幼儿受教育机会显著增加

作为衡量幼儿入园机会的重要指标，学前三年毛入园率（3-6岁入园幼儿数占全部幼儿数的比例）自2010 年以来稳定提升。《规划》中计划到2020 年，中国幼儿园学前一年的毛入园率须达到95%，学前两年须达到80%，而学前三年要达到70%。为了完成扩大学前教育幼儿毛入园率，让更多的幼儿享受到学前教育服务的目标，政府不断增加学前教育机构的数量和适龄幼儿的入园率。近些年来，中国学前教育机构数量急剧增长，在园幼儿数量及三年毛入园率稳步上升，增长情况参见图1和表3，中国幼儿毛入园率从2013年的68%上升到2018年的79%，已经达到并超过了《规划》中要求的70%的比例，也超过了中高收入国家73.7%的平均水平。［5］全国在园幼儿数也从2013年的 3895 万人，逐年上升到 2018 年的 4886 万人，增长率为25.4%，意味着越来越多的幼儿接受学前教育服务，彰显了政府在提升学前教育入园率方面所作出的巨大努力和取得的可喜成果，这与政府增加财政投入的政策密不可分。全国学前教育机构数量和幼儿园学位的增长都反映了中国学前教育资源供给的增加，强有力的保障来财政投入的增加和政策的促进作用。［6］

图1 2011-2018年中国学前教育机构的数量变化图（数据来源：1.中华人民共和国国家统计局2.《2018年全国教育经费统计快报》）

表3 2009-2018年中国在园幼儿数与幼儿园学前三年毛入园率

（二）学前教育的经费投入大幅增加

学前教育经费的增加包含有总量的增加及相对量的增加，［7］下文中将运用财政学、公共管理学的从总量及相对量增加的角度对学前教育财政投入经费的数据进行较为客观的分析。

中国学前教育经费总量及占教育经费比例大幅增长。一个国家教育发展的程度，与投入到教育领域的经费总量密切相关。教育经费总量的增长是教育事业发展的必要条件和保障因素。而学前教育服务作为一种稀缺资源，必然会涉及到不同层级间的教育经费的分配问题。为了保障学前教育发展所需教育经费的更合理配置，国务院2010 年颁布《关于当前发展学前教育的若干建议》，强调通过多种渠道加大对学前教育的财政投入，新增的教育经费要向学前教育经费倾斜。根据教育部最新发布的《2018 年全国教育经费统计快报》中的数据显示，中国2018年全国学前教育经费总共为3672.346亿元，比2017年提高了12.83个百分点。中国学前教育经费占教育经费总量的逐年稳步上升，全国学前教育经费的总额一直都在随着全国教育经费总额的提高而逐年稳定提高，学前教育经费总额占中国教育经费总额的比例也在不断在提高，参见表4 和表5。在2006-2018 年这12 年间，国家对于学前教育经费的投入从125亿元增加到至3672 亿元，增长了27 倍多，年平均增长率达到了32.54%。2010 年后学前教育经费增长趋势与2006-2009 年呈现截然不同的趋势：2006-2009 年是学前教育经费总量和比例平稳增长的阶段，在中国教育经费总量中的占比维持在1%-1.5%；而2010 年全国学前教育经费总额占教育经费总额的比例较2009 年一年就增加了2.24%。2010-2018 年保持快速增长的势头，2018年比例高达7.96%。2010 年已经成为学前教育经费增长的一个重要分水岭，不仅是社会经济发展、教育经费投入增加的结果，还与中国2010 年颁布《关于当前发展学前教育的若干建议》和施行三期“学前教育三年行动计划”有重要关系。

表4 2006-2018年全国学前教育经费占教育经费总量的百分比（%）

表5 2006-2018年全国学前教育经费占教育经费总量的比重（%）

学前教育财政性教育经费逐年增长。自2010年以来，中国学前教育国家财政性教育经费的总量保持逐年上涨的趋势，具体增长趋势参见表6。中国学前教育财政性教育经费自2010 年的244.3526 亿元增长至 2017 年的 1563.57 亿元，7 年间增长了4.40倍，年平均增长率为30.36%，超过了学前教育经费总投入的年平均增长率22.42%。学前教育国家财政性教育经费占学前教育总经费的比例也从2010 年的33.56% 增长至2017 年的48.02%。这说明中国学前教育经费中用于学前教育的财政投入比例在不断增加。

表6 2009-2017年中国学前教育财政性教育经费占学前教育经费的比例（%）

学前教育经费总量及占国民财富（GDP）的比例稳步上升。国民财富用于教育的比例反映了一个国家对于教育的重视程度与财政投入力度。学前教育经费总量占国民生产总值的比例直接反映了一个国家对学前教育的重视程度和发展力度。［8］中国学前教育经费的总量占GDP的比值呈现快速增长的趋势，这充分显示了中国在解决学前教育供给不足方面而做出的努力。从表7中可知，学前教育经费占GDP的比重自2010年的0.18%快速增长至2018 年的0.41%，充分显示出中国政府在增加学前教育经费财政投入和扩大学前教育资源供给方面所做的努力，也彰显了中国学前教育三年行动计划的显著成效。学前教育中财政投入经费随着国民财富增加不断增长，意味着经济发展中用于学前教育发展的财政投入不断增长，充分体现了中国政府对于学前教育事业的重视。

表7 2006-2018年中国学前教育经费占GDP的比重（%）

（三）全国幼儿园生均经费逐年上涨，财政补助力度加大

幼儿生均教育经费是衡量政府投入学前教育的重要指标，它是一个国家和地区的教育发展水平的重要反映。［9］表8中显示，2009-2010年幼儿园生均教育经费下降7.69%，中国幼儿园生均教育经费自2010年开始呈现逐年增长的趋势，从2010年的3601 元上升至2018 年的10648 元，年平均增长率为11.62%。2010-2018 年幼儿园生均教育经费呈现逐年增加趋势，这也反映了中国政府财政对幼儿家庭学费的补助力度随着社会的发展不断提高，彰显了财政投入政策对财政补助的积极作用。

表8 2009-2018年全国幼儿园生均教育经费数量（元）及增长速度（%）

（四）财政投入教师培养效果显著，幼师素质和专业化比例提高

学前教育事业中幼儿教师的素质直接关系着学前教育的总体素质，培养一批高素质、高质量的幼儿教师是政府教师培养中的目标。近些年来，中国政府财政加大对于学前教育中幼儿教师的培养，提高幼儿教师选拔的准入门槛，幼儿教师素质的提升直观地反映在幼儿教师学历水平的提升上。幼儿教师需要达到国家规定的最低学历要求，这是幼儿教师职业准入的一个刚性指标，同时也是反映幼儿教师的专业水平、业务水平和综合业务能力的基础性指标。［10］现阶段，中国主要采用专科及以上学历的比例作为衡量教师素质的一个指标，它是指一个地区专任教师中获得专科以上教师的比例，是反映区教师素质的重要指标。根据《中国教育统计年鉴2017》中显示的数据，见表9，2017年中国幼儿园中专任教师（包含园长）学历达到专科及以上学历的人数占全国幼儿园园长和专任教师总数的79.97%，比2016年的74.90%增长了6.77%。从城乡分布来看，城区幼儿园中幼儿园园长和专任幼儿教师专科及以上学历的比例为86.03%，城镇为77.86%，乡村为68.26%。城乡之间的差距也比2015 年逐渐缩小。2018 年，全国幼儿园专任教师共计258.14 万人，比2017 年的243.21万人增长了6%，有70.94%的专任教师接受过学前教育专业的学习和培训。［11］这就意味着中国各级政府对幼儿教师培训经费投入的增加，越来越多的幼儿教师成为国家财政扶持培训覆盖的对象，幼儿园师资队伍学历结构不断得到优化，教师专业化素质也不断提高，城乡差距不断缩小，反映了中国政府在加大财政投入扶持幼儿教师培训方面所做的努力，也彰显出政府财政投入政策支持全国幼儿教师的“国培计划”的阶段性成果。

表9 2017年中国幼儿园园长、专任教师学历情况

（五）财政投入增加资源供给，幼儿园生师比逐年降低

幼儿园的生师比是指幼儿园班级中幼儿与教师的比例，反应了一个地区幼儿教师资源配置的优化程度，是衡量一个地区教师数量是否充足和教育质量高低的重要指标，所以生师比不能过高或者是过低。生师比过高，意味着每位教师平均教授和照管的幼儿数量过多，不利于保障教学质量；如果生师比过低，就意味着教师资源不能够得到充分有效利用，教师资源有闲置和浪费的趋势。近些年伴随着“全面二胎”政策的施行，中国幼儿教师一直处于紧缺的状态，但是中国幼儿园生师比逐年在降低，参见表10，从2011 年的27.92：1 降低到2018 年的18.08：1，降低了35.24%，这就反映了中国学前教育财政投入的增加和财政投入政策的颁发成为了学前教育中服务资源数量增加和幼儿教师数量增加的重要后备力量，也反映了财政投入在优化师资配备结构方面的成果。

表10 2011-2018年中国幼儿园生师比