多元共治：精细化治理视阈下垃圾分类创新模式

张京唐

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201600）

一、问题的提出与文献的梳理

2019年6月3日，习近平总书记对垃圾分类工作作出了重要指示。习近平强调，实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现。［1］这是在2016 年12 月他主持召开的中央财经领导小组会议研究普遍推行垃圾分类制度之后，再一次将垃圾分类工作提上政策议程。其实从十九大之前，国家发改委、住建部、国管局等中央部门就已经开始陆续制定垃圾分类相关法律法规（表1），为其提供了科学、细致的指导举措。生活垃圾兼具污染性与资源性的特点，［2］而根据已有的数据，每年的城市生活垃圾单从清运量来看，就呈逐年上涨趋势，在 2016 年就已经突破了 2 亿吨。［3］所以城市生活垃圾的有效分类对于保护城市生态环境，促进绿色、协调、可持续经济发展具有重大意义。垃圾分类虽然是人人身边的小事，但也是一件关系社会文明水平的大事，更是一件影响中国绿色发展转型的实事。习近平总书记对垃圾分类的关心以及中央的有关政策与法规，不仅全面阐述了城市生活垃圾分类的时代意义、理论指导、科学体系与具体方法，也为人民群众建设美丽和谐社区引领了新的风尚。

表1 生活垃圾分类相关国家政策［4］

通过高级检索，选取中国知网（CNKI）中的SCI、CSSCI和核心期刊为数据源，以“垃圾分类”为主题对其进行筛选，再对筛选结果进行分析。分析发现，以“垃圾分类”为主题的文章从1994 年开始就已经出现，在2001 年的时候出现了阶段性峰值22篇，此后有所回落。在这一阶段，学者们多关注垃圾分类的两个方面，一是典型城市垃圾现状的调查如北京（李金惠等，1998）、南京（陈冰花等，2001）、杭州（陈跃，2000）和重庆（李东等，2001）等以及外国垃圾分类的经验借鉴（赵永伟，1995；胡桐元，1995）。二是关注垃圾的治理对策。其中少部分学者从垃圾分类的角度出发，认为垃圾的处理应从源头分类以及建立健全的末端分类收集系统（胡秀仁，2000；唐家富等，2001）。另一部分学者从市场化、产业化以及垃圾处理技术改良的角度分析垃圾处理的对策（金式容等，2001；王明星等，2001；王志信等，2001；）。虽然对于垃圾分类的研究较为浅显，但对当时的环境治理来说已经走在了创新的前沿。

垃圾分类逐渐受到学术界的重视是从2007年开始的，此后文章数量逐年递增，在2011年之后呈波动式变化，平均每年70篇左右。在这一阶段，学术界对于垃圾分类的研究细致且详实，既有学理的探究也有实证的分析。具体而言，研究主要关注了四个方面的内容：一是垃圾分类的主体行为研究。学者们研究发现，年龄、性别、受教育水平、收入水平等因素对分类主体的影响不同，较高的分类意愿并不必然会产生较高的分类行为，而有效的宣传教育、经济激励与社会组织的培育对于促进居民垃圾分类有较显著的正向影响（曲英，2009；陈绍军等，2015；徐林等，2017）。二是垃圾分类治理模式的创新。学者们研究表明，垃圾源头分类比混合收集后再分类需要付出更多的劳动时间，因而城市生活垃圾应混合收集后由专门工作人员分类，而不是公众的源头分类。但也有学者认为，以政府为主体的垃圾处理模式存在弊端，因而有必要引入居民、企业和社会组织的力量（孙晓杰等，2009；王树文等，2014）。三是垃圾处理技术的变革。针对目前城市生活垃圾的现状，学者们认为，推广垃圾焚烧以及水泥窑协同处置技术是目前较好的处理方案。同时，政府应提高对垃圾焚烧过程中的监管水平、力度和决心，补偿周围居民，取信于民，做好配套措施（唐敏等，2018；王亦楠，2010；刘东等，2012）。四是国外垃圾分类的经验借鉴。学者们在详细梳理了一些如日本、德国和英国等发达国家的垃圾分类先进经验之后，结合本国实际国情指出，我国应在教育宣传、法律规制、政策激励、信息公开、技术创新等方面提高城市生活垃圾管理水平，促进“三化”目标的实现（徐金龙等，2012；吕维霞等，2015；杨帆等，2016）。

虽然精细化治理近几年已成为当前社会和政府部门经常提及的热词，但学术界对它的真正关注也只是近几年才开始的，相关研究成果并不丰富。现有研究大多也只是关注政府的精细化管理问题，对于社会治理领域的精细化问题并没有得到应有的重视。［5］事实上，在2015年召开的十八届五中全会上已提出，以社会治理的精细化为实现途径，推进“构建全民共建共享的社会治理格局”目标的实现。［6］而垃圾分类事关全民，需要人人参与，只有每个人都动起手来为绿色环境作出努力，每个人才能享受到绿色空气和土地。因此，以垃圾分类为切入点，探讨精细化治理的实施进路，既能丰富城市生活垃圾分类领域的研究内容，又有助于更好的理解和把握精细化治理的科学内涵及其生成逻辑。

二、城市生活垃圾分类与精细化治理的内在关联

城市生活垃圾分类既是实施精细化治理的应然之举，也是精细化治理水平的助推器和显示器，而精细化治理也为城市生活垃圾分类提供新的契机与理论遵循，二者是互促共进的关系，甚至会产生1+1大于2的效果。

（一）城市生活垃圾分类是实施精细化治理的助推器与显示器

党的十九大已提出，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。中国城市的发展也由原来的单纯追求经济增长的外延式扩张而向现在的建设政治、经济、文化、社会、生态五位一体现代化城市的内涵式质量提升转变，精细化治理模式应用而生。作为一种新型的治理范式，精细化治理是对传统粗放式、经验化治理模式的反思、批判和超越［7］，它所提供的是在面对更为复杂的社会环境和人性化需求之后的一种更为细致的制度与服务。如今，城市实行的生活垃圾强制分类工作更是精细化治理的体现。在2019 年1 月31 日上海市通过的《上海市生活垃圾管理条例》总则中的第一条就提到：“为了加强本市生活垃圾管理，改善人居环境，促进城市精细化管理，……，结合本市实际，制定本条例”。面对愈演愈烈的垃圾围城、垃圾污染的问题，科学、有效的垃圾分类是城市生活垃圾减量化、无害化、资源化处理的基础。从整个社会的角度来看，要真正建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，还需要法律法规的强制、大数据技术的支持和专业人才的指导等等。所以，积极推行城市生活垃圾分类的过程，也即积极推动城市治理模式向精细化治理转型的过程。同时，城市生活垃圾分类好与坏不仅关系社会文明水平，也体现了城市精细化治理水平的高低。

（二）精细化治理的实施为城市生活垃圾分类提供新的契机和理论遵循

自20世纪90年代起，我国部分地区的政府和民间团体就已经开始自发探索垃圾分类工作。至2000年，原建设部选取北京、上海、南京、广州等八个大中城市作为生活垃圾分类首批试点城市，希望通过政府政策的支持、规章制度的建立以及媒体的宣传教育等方法，由点到面，由中央到地方来尝试大范围推动城市生活垃圾分类工作。但就具体实践而言，由于公众环保意识不足、环境NGO雏形未见、企业力量尚未孵化，仅靠政府之力，城市垃圾分类效果不彰。［8］党的十八届五中全会提出了，“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”这一命题，明确提出了精细化治理的要求。精细化治理所内含的精准定位、精确识别、精准引导、精细规划、精准对接和精心搭台［9］等要义为城市生活垃圾分类工作奠定了理论基础，提供了新的契机。正如习近平总书记在2017年全国两会期间参加上海代表团审议时强调，城市管理应该像绣花一样精细。而城市的生活垃圾分类看似只是事关个人的生活习惯和环保意识，但它涉及居民、居委会、社区、企业、政府等多个相关利益主体，是一项复杂的系统工程，它需要制度到位、责任到人，需要每一个分类过程（投放、收集、运输、处理）都要像绣花一样的去安排，这样才有可能突破“垃圾围城”的困局。

三、城市生活垃圾分类问题溯源：多元主体责任缺失

改革开放以来，我国城市经济的发展突飞猛进以及城市居民生活水平得到了极大的改善。同时，我们也以生存环境作为沉重的代价。溯其根源，可归因于精细化治理模式中的多元协同问题，地方政府、居民、地方企业、非政府组织等利益相关主体责任缺失。

（一）地方政府“主导者”角色缺位

城市生活垃圾分类的过程是将私人物品转化为公共物品的过程，居民是生活垃圾的制造者，而当垃圾一旦完成投放，成为公共环境一部分的时候，政府则对其负有不可推卸的责任。虽然《生活垃圾分类制度实施方案》中强调“实施生活垃圾强制分类的城市人民政府要切实承担主体责任，建立协调机制，......分工负责推进相关工作。”但是，地方政府的某些部门在推进生活垃圾分类工作中没有承担起其应有的责任。究其原由，主要存在三个方面的问题：一是地方政府作为“理性经济人”的角色，其“唯GDP”的政绩观仍起主导作用。在区域竞争和“政治锦标赛”的背景下，地方官员出于仕途的考虑，把经济增长作为“第一要务”，对于垃圾分类这样的工作则避重就轻，点到为止。二是缺乏整体设计、局部细化。虽然制定了《生活垃圾分类制度实施方案》，但是在地方政府具体实行的时候，由于分类指导方案模糊，加上每个社区的社情不同，老旧小区、高档住宅、商品房等差异较大，使得盲目推进垃圾分类工作导致了人力、物力、财力的极大浪费。三是激励机制缺乏、政府监督不到位。虽然在社区里面以及公共区域摆放了分类垃圾桶，但是居民是否分类投放完全靠自愿，没有任何有效的监督机制。

（二）社区居民“执行者”分类意识淡薄

虽然在推进城市生活垃圾分类这项工作中，政府起着“主导者”、“引领者”的作用，但是在具体操作方面，垃圾分类最基础、最关键的在于垃圾的源头处理，即社区居民这一“执行者”是否按要求进行分类投放。而人们之所以分类意识淡薄，知行不一，主要原因有二：一是公共生态环境属于公共物品，这会不可避免的引发社区居民之间的“搭便车”行为，产生“公地悲剧”。具体到垃圾分类这一异常繁琐之事，直接使得居民“生活负担”加重，加上垃圾分类短期内无法获得可见的利益，而居民又普遍缺乏城市生活垃圾分类的知识，忽视垃圾的外部性与其对生态的延伸性［10］，因此，居民们通常会做出“搭便车”行为，不做垃圾分类的参与者，而做垃圾分类的享受者。二是居民本身缺乏自律，缺少公德。虽然一方面政府监管不到位，但更重要的是，居民也不能够对自我进行有效监督。在城市化水平极大提高的今天，社区这一公共领域日益成为人们活动的主要场所，人们的行为规范亟需一种符合公共理性的道德来调节。而费孝通指出，中国人的道德是私德，在中国这种特定的社会结构——“差序格局”中，公德很难产生。［11］

（三）非政府组织参与能力有限

近些年来，我国对非政府组织参与生态环境保护方面的政策环境也日渐宽松。2015年4月，中共中央国务院出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，其中总体要求第三十一条明确提到“引导生态文明建设领域各类社会组织健康有序发展，发挥民间组织和志愿者的积极作用”。然而，在具体推进城市生活垃圾分类的工作中，我国非政府组织发挥的能力依然有限。一方面是参与垃圾分类的非政府组织数量有限。虽然环境保护类NGO 有很多，但以“垃圾”为议题的NGO 目前数量仍有待提升，其组成的联盟型组织“中国零废弃联盟”机构成员截止 2018 年 6 月才近 60 名［12］。另一方面，我国非政府组织本身的发展也存在缺陷。比如，非政府组织在注册、登记时受到民政部门的限制，在开展业务时还要受到与本身领域相关的政府部门的监督，这种多重管理使得我国非政府组织缺乏独立性。此外，环境NGO 在社区开展业务时其所掌握的资源不足。这里的资源既有资金、人才等硬件资源，同时也包括社会网络等软件资源。［13］

（四）企业等市场主体消极履责

中共中央、国务院颁布的一系列文件当中，除了鼓励非政府组织参与社区基层治理，完善基层治理体系外，同时也大力支持企业等市场主体积极投身到基层建设中去，履行社会责任。而具体在城市生活垃圾分类当中，之所以存在某些企业消极履责甚至拒绝参与的现象，原因主要可归纳为垃圾处理高成本、低收益，生存环境差，缺乏参与动机。企业是以盈利为目的的，其盈利来源一方面主要是回收有价值的废料——可回收物，但企业参与垃圾分类主要表现在垃圾的清运和末端处理环节，这些可回收物在源头分类或二次分拣当中就已经被剔除出去，到了垃圾处理厂主要是干垃圾和湿垃圾了。同时，我国垃圾末端处理的技术不够成熟，配套设施也不够完善。以厨余垃圾为例，很多城市还未建立配套的厨余垃圾资源化处理厂，而以焚烧为主的处理方式对于含水量高达60%的厨余垃圾来说成本又太高，盈利有限。最后，生活垃圾源头分类投放质量低，效果不理想，也会大大增加企业的末端处理难度和压力，易出现投机取巧式的“一锅炖”现象。以上种种，都会致使市场主体在参与城市生活垃圾分类当中难以发挥大作用。

四、多元共治：城市生活垃圾分类的应然向度

从治理理论出发，我们不难发现城市生活垃圾分类的许多问题是相互交织、责权混乱错杂的。“在城市环境治理脉络中，政府主导型、市场自决型与社区自治型等治理范式，在应对城市环境问题时存在着一定的缺陷”，［14］会难以避免的出现一定程度的“失灵”。因此，“生态环境多元共治模式”作为一种学术策应被适时提了出来。［15］城市生活垃圾分类不仅事关每个公民生活习惯的养成，更涉及国家城市发展转型的战略规划，牵扯众多利益相关体。利用多元共治治理模式，政府、市场、居民、城市社区和社会组织都不再是垃圾分类碎片化治理中的单一主体，而是以各自独特的优势平等参与其中，实现权力与权利的互动，从而使得各主体之间产生良性的合作互助，实现治理绩效的最大化，推动我国生活垃圾分类向精细化方向发展。

（一）地方政府切实承担“主导者”的责任

地方政府首先要做的就是转变发展观念，树立“绿色GDP”意识，在城市生活垃圾分类的工作中既要完成上级政府交办的区域生态环保工作，也要因地制宜的发展绿色产业、绿色经济，多措并举。具体而言，第一，做好垃圾分类顶层设计，制定因地制宜的分类方案。在制定的《生活垃圾分类制度实施方案》基础上，通过综合考量城市之间的经济水平、人文风俗、生态基础等差异，进一步细化出每个城市的生活垃圾分类方案模式。比如上海2019 年7 月实施的《上海市生活垃圾管理条例》，每个区、街道根据自身的条件进一步细分，争取做到了一小区一方案。第二，完善垃圾分类法律法规，做好监督与问责。在《城市生活垃圾分类工作考核暂行办法》的基础上，进一步完善垃圾分类投放、收集、运输、处理全过程性的规章制度，明确好各级政府、事业单位、居民个人、物业公司和垃圾处理企业等各方主体的职责。“有法可依”是实现垃圾分类的前提，“有法必依”、“执法必严”是促使垃圾有效分类的保障。地方政府在完善生活垃圾分类绩效考核标准的同时，应对考核不合格者进行追责，责任到人。第三，发挥“主导者”作用，做好引导工作。地方政府可通过降税、补贴、奖励等政策，吸引个人和企业投资办厂，完善垃圾分类基础设施建设；支持和培育更多的社会组织参与垃圾分类，让其在宣传、模式创新方面发挥积极作用；通过垃圾投放“两定”制度和奖惩措施，有效改变居民生活习惯。

（二）增强社区居民“执行者”的主体意识

“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”。［16］城市垃圾分类工作成效与居民的生活方式和习惯息息相关，他们既是城市生活环境恶化的直接受害者，同时也是生活环境保护与治理的主力军。因此，提高居民垃圾分类主体意识是重中之重，可从以下几方面着手：一是使居民正确认识垃圾分类的重要性以及与自身主体地位的关联。充分发挥各媒体的宣传、教育功能，从资源、环境、健康等多种角度向居民传达垃圾分类的紧迫性和必要性。同时，让居民清晰认识到自己做出的小小努力能给环境带来多大改变，让其从中获得更多的成就感和幸福感。二可采用“以奖代罚”的方法和熟人劝说的方式，从外部和内部双向激发居民环保意识。社区终归是生活的场所，靠惩罚机制约束居民行为，易引起居民的不满和冲突，不利于和谐社区的建设。对于分类较好的居民可给予物质奖励和荣誉，产生正面引导作用。对于分类较差的居民可选派其邻居或朋友等熟人以上门劝说的方式，从心理和情感上引导其认可垃圾分类。［17］三是引导居民自觉践行绿色生活理念。在《上海市生活垃圾管理条例》正式实施后，五里桥街道瞿东居委通过称重打卡，晒照记录，开展“斤”打细算，“分”享幸福活动，提高源头分类湿垃圾纯净度，收到了社区居民广泛欢迎。

（三）提高非政府组织参与城市生活垃圾分类治理的能力

参与城市生活垃圾分类的非政府组织越来越多，但因缺乏独立性、资源不足等问题使其在工作中没能完全发挥应有的价值。因此，亟需采取以下措施，提升非政府组织内在活力。其一，加强非政府组织的党建引领功能，为其有序发展提供支持。社会组织党建功能可从以下两个维度破解其自身发展的难题：一是通过区域化党建获得属地党组织的支持，以制度化方式嵌入社区，解决“落地难”问题［18］；二是党建作为一种风险防范机制，可有效化解非政府组织发展中的方向、秩序与活力问题。其二，创新发展，强化“自我造血”功能。资源短缺一直以来都是扼制非政府组织发展的瓶颈，垃圾分类环保组织可通过提高自身实力，创建有一定社会影响力的品牌项目来吸引政府、企业等主体的购买与合作。如爱芬环保发布的社区垃圾分类的“爱芬模式”，获得了社会公众的一致好评，其组织已与上百家社区、政府单位进行合作。其三，多方合作，构建非政府组织之间的资源网络机制。增强我国非政府组织之间的合作，共享资源，提高资源利用效率；加强与国外环保非政府组织的交流合作，学习国外社会组织在垃圾分类中的先进经验，少走弯路；促进与地方环保部门的合作，获取资源的支持，在其力所不及的地方，填补治理空白。

（四）强化市场主体参与垃圾分类的社会责任

推动企业等市场主体参与城市生活垃圾分类有两层内涵：一是对于整个市场主体来说，所有企业内部都实行垃圾分类管理制度，动员整个企业的员工都进行垃圾分类。另外，可积极推广生产者责任延伸制度，生产商不仅承担产品在生产过程中的责任，也要承担产品废弃后的回收处理等方面的法律义务。二是对于真正从事垃圾分类行业的企业来说，应采取有效措施推动企业对生活垃圾的高效率、高质量的回收与处理，积极履责。为此，一要加大对垃圾末端处理技术的研发力度。除了政府的补贴以及政策支持以外，垃圾处理企业可与当地的高校、科研院所合作，既可引进前沿的垃圾处理技术，也可为专家学者提供可靠的实验材料与场所，实现双向互补，促进产学研一体化。第二，利用先进的网络技术，强化资源回收的规范化、体系化。目前“互联网+”模式应用于各大行业之中，可鼓励将互联网、物联网和垃圾分类相结合，积极探索出前端投放收集、中端分拣运输、末端分类处理的完整管理体系。

（五）发挥城市社区参与生活垃圾分类的“在场”优势

城市生活垃圾分类的主战场在社区。社区作为组成社会的基本单元，其自身所具有的自治、服务、教化等功能，对于如何引导居民积极参与、获得政府支持、引进企业和社会组织交流合作，打赢垃圾分类持久战具有不可替代的作用。为此，首先加强社区党建工作，充分发挥社区基层党组织的“轴心”作用。社区党支部在垃圾分类工作的前期动员、中期指导、后期监督中有其独特优势。在工作中，党支部可以发挥社区内德高望重老党员的带头作用，组建志愿者团队；加强与社区党建联建单位的交流合作，分享经验，共享资源等。其次，由居委会牵头，驾辕社区治理“三驾马车”，齐心协力破解垃圾分类顽症。黄浦新苑依托社区事务联席会议平台，在社区居委会的领导下，构建了“三位一体”的社区管理组织体系，形成了物业管理的工作合力，妥善解决了垃圾厢房改造、垃圾桶撤离等工作。最后，要发挥社区民间组织在生活垃圾分类中的纽带作用。在城市社区自组织中，既有“准行政化”的居委会这种居民自治组织，也有自发组建的“老人协会”、“书画协会”等民间组织。对于民间组织而言，其大多依据相同的爱好、愿景而建立，通过开展经常性的社区活动，拉近了成员间的距离，组织内部氛围融洽。此时，通过这些组织中的骨干人员对垃圾分类进行宣传、动员，会大大提升居民们的认同感，减少工作推进的阻力。

五、结语

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”［19］。城市生活垃圾分类作为一项系统性、长期性和全局性的工程，亟需以政府为主导的，居民、企业、社会组织等多元主体，厘清责任，发挥各自独特优势，在城市社区这一“在场”平台上“合作共治”。精细化治理视阈下的城市生活垃圾分类，每个治理主体都要各司其职：地方政府应做好顶层设计和组织协调，在加大资金投入的同时还要完善相关法律法规；居民们需要提高自身主体意识，自觉践行绿色生活理念，在劝导其他居民的同时，也要监督政府、企业和社会组织的行为，真正把垃圾分类当作“自家事”；非政府组织在多途径拓展资金来源的同时，应重点提升组织本身的专业化水平；企业在追求经济利益的同时要牢记遵守垃圾分类规章制度，坚持“谁污染谁治理”的原则，垃圾处理企业也要积极改良末端处理技术，利用“互联网+”模式，推动城市生活垃圾处理向精细化方向发展；最后，城市生活垃圾分类是城市社区自治内容的重要组成部分，城市社区应充分发挥基层党组织的“轴心”作用，在推动居委会、业委会和物业“三驾马车”并驾齐驱的同时，结合社区自组织的独特力量，共同破解社区生活垃圾分类难题。

总之，在城市向着精细化治理方向转型的同时，推动城市生活垃圾分类多元共治既是一个机遇，也是一项挑战。城市生活垃圾分类并不是某一个人或某一个主体的“独角戏”，必须全民参与。引入多元共治模式适应了其治理的需要，必将为中国的垃圾分类增添助力。