“当国家遇上马路”：基层官僚如何思考

罗神楠

在社会新闻中，基层官僚的形象常常是这样的：他们或是信奉道德原则，严守制度规定;或是攫取私利、腐化堕落，为了实现各种目标，他们因地制宜，采用灵活策略，把诸如知识、制度规则或人际网络盘活为权力资源。这些“常识”充斥于老百姓的街谈巷议，却竟也引导着学术研究。学者们提出大量中层理论（譬如“适应性治理”“威权韧性”“政策实验”等），或是搭建各种项目数据库，那些要么精于算计，要么依循规范的官僚形象在这些理论和数据中隐然若现。尽管研究项目繁多、论文发表数量巨大，但这样的学术工作似乎与街谈巷议处于同样的水准。学者们无意识地沉浸于这些常识，生产出千篇一律的官僚形象。他们更无须反思这样的问题：所谓“工具理性”或“规范服从”，是否真的可以展现基层官僚本真的存在状态？

学术的力量在于穿透由常识构造而成的知识“硬木板”。这需要学者找回对生活意义世界的理解，重拾起社会科学研究的想象力。这样的努力虽然在中国学者的治理研究中方兴未艾，但却在一位美国年轻学者扎卡（Bernardo Zacka）最近出版的《当国家遇上马路：公共服务与道德自主》一书中得到了有力的体现。作者把田野民族志和政治理论这两个似乎最不相干的领域连接在一起。他告诉我们，对生活意义世界的理解可以重塑政治学科关于国家理论的想象力。作者参与了“诺威尔市社区发展项目”（Norville Community Development Initiative）这一准政府组织的日常工作，如帮助当地非洲和拉美裔居民申请政府救济与补助，开展就业培训等。通过“察言观色”，他揭示了基层官僚与百姓之间如何交流、互相理解，并对此进行了严谨的社会科学分析。作者的根本关切在于：当我们重拾对官僚生活意义世界的体悟，就可以超越以往政治理论的局限，探讨国家政治秩序问题（27—28页）。

在我看来，本书从三个角度超越了关于基层官僚的常识性认识。这些维度原本应当是我们在日常生活中最熟悉的部分。可是，被所谓常识包裹的研究者们，也许已对此感到陌生甚至是不屑了。

首先，本书不再把官僚的能动性（agency）视为利益算计或是满足某种道德规范的决定（66页）。基层官僚所面对的，是一个充满了张力的世界。信仰某种道德或是纯粹为自我利益，在这种情况下似乎都难做到。官僚整天被各种诉求和要求拉扯着。是该一视同仁地按照程序办事，还是该照顾更需要的服务对象：前者可以让他们显得更公平，而后者也可以被视为是诚心为人民服务的表现。是考虑自己的绩效还是更关心百姓的诉求，二者似乎都无可厚非。身处这样一个由相互冲突的利益和规范组成的现实世界，官僚们不大关心如何计算利益或信仰何种道德，他们更直接的感受却是身处张力之中的无所适从。感受着规范问的冲突，踌躇于各种可能的选择之间，他们更加关心如何消除这种冲突感，令自己舒适自然。尽管这种舒适感会使他们不知不觉放弃掉一些规范，但这并非是他们有意的“选择”（66、114页）。汉斯·约阿斯（Hans Joas）将这样的能动性称为统合（coordination）。所谓统合，并非是非此即彼的選择，而是将彼此都变得可以被自我的经验理解，使它们不再是不可调和的选项，自我也就不会为那些看似正确的规范而犹豫彷徨。

本书揭示了基层官僚的这种存在状态。在访谈中，作者敏锐地把握住：当受访者在面对形形色色的百姓诉求时，他们并不会将自己的应对“视为”根据规则或利益做出的“决定”——他们甚至不会用“我决定去做”这样的表述（69、72页）。他们惯常的思考方式是：将这些诉求和自己熟悉的某种“印象”连接起来。作者详细分析了这样一个例子。有一次，一个基层政府咨询员遇到一个需要心理辅导的服务对象。这人原本只是来咨询康复问题的，因为他在做搬运工的时候不小心伤到了胳膊。面对这样一个人，咨询员开始只是按照程序推荐他去相关机构进行康复训练。但是后面发生的事情改变了咨询员那按程序办事的习惯方式。这人后来聊了很多。慢慢地，他的形象在咨询员眼中发生变化。他不再只被称为“服务对象”。按照咨询员的描述，他成了一个十分“有趣”的人。“一身黑——黑牛仔裤，大黑摩托靴，头发梳成了大长辫子披到了腰。他戴着黑墨镜，衬衫绷紧着肌肉。看起来很男人，很强。可谁知道啊，他竟然其实只是一个可怜的小猫咪（pussycat）。”（70页）咨询员之所以觉得他是可怜的小猫，完全是因为这个男人讲给她的故事。在接下来的讲述中，男人被描绘成心很软，又特别爱帮助别人的人。有一次，他遇到了一个让他觉得特别可怜的带着孩子的女人。那个女人没地方住，他就把女人和孩子带回了家，给她们住的地方。而且他还和那个女人“浪漫地相爱”了。可是不幸的是，这么好的男人却遭遇到那个女人的劈腿，而且还是发生在住在男人家的时候！这个男人伤心欲绝，出现了情感问题，他特别沮丧地跑来告诉咨询员自己的实情，竟然当场哭了。于是咨询员立刻决定放下手头的工作，亲自开车带着他出去找心理咨询师（70—71页）。

是对所有服务对象一视同仁，按程序办事，还是投入感情地帮助一个他（却可能以忽视其他服务对象为代价）？咨询员并没有意识到自己是因为利益考虑还是道德原则而选择后者。她将整个过程叙述为“凭印象办事”。一个寻求咨询的人，从冷冰冰的“服务对象”，变成一只可怜的小猫，这种变化之所以发生，是因为她找到了某种印象来理解眼前这个人。当她形容这个男人如何装束，如何充满男人气概时，她其实是在将自己印象中很具有男人气概的形象与眼前的这个人建立了联系——就如同少女总爱把童话里的白马王子和眼前的偶像联系。这也加剧了她对男人的同情感。当她讲述这个铁骨铮铮的男人如何英雄救美，陷入爱河，却又被女人始乱终弃，以至于满身创伤悲哀哭泣时，这里所呈现的，是我们很熟悉的爱情故事模式。这种故事模式也许看来有些老套，但是咨询员却一定是将自己的情感和这种故事连接在一起了。当服务对象的讲述恰巧符合了这种故事模式时，她便一下子将他想象成故事中的男主角，她的情感也就连带投入进去。这是一个选择信息、对应印象、建立判断的过程。她也许接触到关于这个人很多很多的信息，但是只有某些信息被她看重。这时的她，看到的不再是一个按照程序需要被送到哪里去的“咨询对象”，而是一个和自己过往的情感经历，甚至是对爱情小说的回忆连接在一起，被自己重新绘制出来的人。前后反差如此强烈，我们甚至可以从讲述者自己的叙述中感觉到。

作者继而对此过程进行了精致的认识论分析。在服务对象与咨询员的交流中，其装束、言谈、行动引发了咨询员动用某些已经成型了的“认识模式”（85页），从而将片段的观察组合成一个对她来说连贯的叙事，她也将与叙事相关的情感转移于具体对象。由此，她由一视同仁按程序办事的“中立者”，转变为倾尽全力只帮助一人的“照顾者”（caregiver，99页）。作者的分析揭示出理解世界的本真过程：在生活实践中，官僚并非要把自己上升到工具理性或道德规范的高度。他们更在乎怎么将充满冲突的世界转化为自然舒适的个体经验。这便是所谓的“常识之智”（commonsense wisdom，160页）。

第二，基层官僚在生活中直接感知到的，既非算计好的个人利益，也非大而化之的道德原則。他们更在乎的是那些日常相处的他人——这并非是大公无私，而是人所固有的社会性（sociality）的充分体现。在互动中，官僚想象着自我与他人的关联。正如米德所论，人的行动总是应对自己的某些想象，这样的想象是关于“他人”如何看待“自我”的。所谓的他人，可以是具体的某个人，也可以是抽象的群体。与他人的关联感便是理解社会行动的起点。看似正在依照工具理性或道德规范行动的人，支持他们行动的却并非这些理性和规范本身。人们想象到他人会如何看待自己，会对自己的行动做出何种反应，这使他们继续或停止之前的行动方式。

比如，作者展现了一个在办公室经常发生的互动场景：工作人员芙洛拉对一个服务对象的无礼感到非常生气。她大声地对着她的同事劳拉抱怨：这个人本来是自己错过了原本定好的约见，可是她却还一个劲地打电话，要求重新定时间，“我都已经反复告诉她，我明天会给她答复。我现在忙得要死，可她竟然又打了五次电话，而且还在不停地打。这个人的态度实在有问题”！听到这样的抱怨，劳拉赶快说：“是嘛……哦，你知道么，她有一些特殊问题。”这句话让气氛缓和了很多。芙洛拉听后变得不那么生气了，她的声音听起来有些半信半疑：“她是有特殊的问题啊？”这时劳拉从另一个办公室走过来“靠着门框”，轻松地说：“啊，原来你竟然不知道啊？她都没告诉你啊？她有特殊情况的。好吧，我来处理这个事情吧。”（153页）

这样的对话是再普通不过的办公室场景了。芙洛拉原本按照自己的印象将服务对象的行为赋予了不通情理的意义。但是同事劳拉却提醒这人原有隐情，自己更了解其中缘由。显然，劳拉把这人放到了另外一种印象中去理解。当芙洛拉感知到劳拉和自己理解的差异时，她立刻不再坚持之前的判断，将情绪缓和下来。而同样地，劳拉则用轻松的（倚着门框）方式，指出了同事判断的缺陷。劳拉并没有去强调二人判断的差异有多大，以及谁对谁错。她转而强调芙洛拉之所以会有这样的判断，是因为这人没有把话说清楚。

在这场互动中，双方都在考虑他人的可能反应，他们看着别人，也在想象着别人如何看待自己。一方面，二人都各自将所遇到的现象与自己的某种印象对应起来。这种判断过程看似非常个人化，但背后却是一个社会化的过程。这种社会化，赋予官僚自律而具有建设性的态度。他们都知道，随时可能面对和自己持不同看法的同事。自己的判断一旦被表达出来，被同事知晓，就可能会激发同事对此事不同的看法。他们不希望自己展现出瑕疵，而使同事产生什么不好的看法。因此，他们会时刻观察同事的言行，随时寻找到其中可以为自己所吸收的信息，并由此调整自己的判断，把这种调整展演（perform）出来。他们同样会仔细考虑自己似乎是凭直觉建立起来的判断，该如何有理有据地表达出来。因为只有将“常识之智”变得可以言说，才不至于被同事认为是轻率武断。他们还想到，虽然时有不同看法，但一定会有想法类似的同事。他们因此会觉得“总会有人支持同情我，算了，何必一定要和争论的同事撕破脸呢”。因此，他们会采取更加宽和的态度，而不是一定要固守立场。对他人求同的想象，消解了一争短长的固执。这样的互动，也就不会演化成势如水火般的组织分裂。这一切便是人的社会性的体现。基层官僚首先是具有社会性的人，而并非只是在个人利益与外在规范间徘徊的孤独个体。

第三，官僚对世界的理解最终是指向“自我”的。所谓指向自我，不是说官僚们总要想尽办法实现自己的目标，而是指他们在社会行动中无时无刻不在的身份（identity）意识。人们似乎习惯了用两个标尺来评价官僚：自私的利己者，或是“无私”的道德模范。当我们纠结于官僚是该无私还是该自私的时候，却忽视了一种本真的存在状态：生活中“我”的意味要远比“私”更加丰富。处于难以预料的生活之变中的人们，总要寻找到关于“我”的栖息地：他们需要在跌宕起伏的时间流动中给与自己某种位置感。身份意识由此产生、不可消除：行动者在与环境的互动中，会不断地发出“我是谁”“我该如何做”“我该改变还是该保持自我”这样的追问。人永远是关怀自我的动物。这种关怀并非是为了一己私利，而是为自己在眼前无限的世界中找到一方踏实的立足之地。

这种自我意识必然存在，却又将基层官僚拖入不安之中。正如本书所揭示的，这种紧张感来自官僚从体制获得的身份与其自我身份意识之间难以克服的矛盾。作者将此矛盾称为“不可能的境况”（impossible situations）：官僚已然形成的角色认同却被上级要求改变。就算他们顺从了，新的角色规定又纷至沓来，以至于官僚时刻处于“掉队”状态（236页）。

比如，政府会按照“服务人数、评价”等指标评价基层工作者。这些标准并不一定符合基层官僚自己的角色认同。他们也许认为应当更看重和服务对象个人的友谊，或是对整个社区生活质量的改变。他们从上班第一天起就是按照这样的标准要求自己。他们认为自己做得很好，这种自信支撑了他们的工作热情。但是有一天，他们一直认为理所当然的标准被上级改变了，甚至在新的评价体制中，他们被评价为“不合格”的时候，那种失望、沮丧、愤懑便无可避免。这便是体制与个人冲突的生动体现。如同很多孩子面对家长的期待却变得更加叛逆，冲突会转化成各种极端的情绪。他们或者变得消极而失去对职业的热情，或者变得极端，而对整个体制不满。他们也可能改变自我认同，老练地应付上级要求，将自己视为完成任务的“工具”，而与生活的本真割裂开来。“不可能的境况”引发着来自体制基层的情感震荡。

這种震荡源于作为主体的人与作为体制一部分的人之间的冲突。这种冲突并不能通过理想主义教育来解决，也不会因利益激励机制而消散。因为无论是再忠贞的理想主义者或再实际的功利主义者，都难以预料“体制”希望他们在某个时候该充当什么角色。他们只能仓促应付，今天引以为傲的优点也许明天就成为被批评的缺陷。个人和体制间永远的龃龉使他们感到迷惑、无奈、沮丧、愤慨或漠然。这种负面的经历蚕食着官僚作为人所具有的真诚、信任与朴实：他们或者用体制化的语言把自己隐藏，或者把安全感寄托在更有资源的人身上。

上面的三个维度展现了官僚本真的存在状态。当我们把握住这种状态，便可以探索一种“自下而上”视角，重新建立规范性的国家理论（250—252页）。关于如何塑造更好的官僚队伍，我们似乎已经习惯于一些耳熟能详的说法：行政程序透明公开，建立强有力的法治监督，公平的选拔和晋升机制，进行理想价值教育等。这些措施预设了官僚的个人目的和公共行政目标之间的差异。而体制建设的目标就是让官僚克服错误的“私”，来实现正确的“公”的目标。

这些制度固然重要，但在一个充满差异的世界中，相比于统一对错而言，反思的能力也许是基层官僚更需要的。所谓反思，是人可以不断跳出自我已有的窠臼，意识到本人所坚持的，只是众多不同理解世界方式的一种。在和而不同的格局中，人与人通过治理的过程连接起来。

理想政治体制可以引导官僚形成这样的能力。首先，通过一些训练，官僚可以克服之前提到的情感偏执：他们可以被引导分析自己如何形成了对某个服务对象的判断，从而将“常识之智”，转化为可申述的社会科学的分析。这种调节训练帮助他们反思自己的判断如何产生，通过对照他人的认识模式，时刻警醒自己不要沉迷于单一的认识模式中。其次，通过制度环境建设，官僚可意识到自己虽然时刻处于充满“异见”的世界，但同事的不同看法，并不代表人品或道德的高下，那只是大家理解世界方式的不同。不同观点的表达，并不意味着哪种观点要取得最终的胜利。每个人需要对他人保持开放和尊重，对自我保持戒慎。这种组织文化构成了国家基层治理的健康肌体。最后，上级尽量尊重基层官僚对自我角色的设定。层层的任务加码，对统一评价标准的不断强化，往往会加剧官僚的自我认同与体制的碰撞冲突，这种冲突感只会逼迫官僚将自我与体制割裂开来，丧失自主的反思能力。相对于服从而言，体制设计者似乎更需要思考如何建立基层官僚的“诚意”：“诚”意味着在审慎的自我反思中，自主地看待自己的角色。当体制可以展现出足够的宽容，让官僚保持这份诚意，官僚也就可以真诚地把体制与自我相容，而不是迎合上级、机械服从，却又在内心中将体制与个人对立起来的两面人。

以上种种，似曾相识却又有些陌生。说似曾相识，是因为它们呈现的，是每个人正在经历着的本真生活;说有些陌生，是因为很多研究已经对这样的生活视而不见太久。本书的标题是“当国家遇上马路”。马路所承载的，大概是那最为平凡而真实的生活世界。国家治理研究并非只是学者书斋中的理论陶醉或数据堆叠。与每天发生在马路上的人来人往、喜怒哀乐的生活相比，那样的书斋显得过于狭隘了。治理过程融于生活世界而展开。研究治理，说到底，就是理解人在绵延不绝的生活中如何存在。作为被各种数据、理论、方法包围着的社会科学工作者，也许到了找回这种本真的时候了。

（When the State Meets the Street：Public Service and Moral Axency.Bernardo Zacka，Harvard University Press，2017）