增强党内法规制度体系建设的科学性和系统性

文_ 张志明 吴瑛琪

党内法规是规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。1992年，在党的十四大上，“党内法规”的概念首次写入党章。2006年，十六届中央纪委六次全会在党的历史上第一次提出建设党内法规制度体系的重大任务，强调要“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进党的制度建设，出台了多部党内法规，党内法规制度体系呈现出前所未有的扎实架构和强大生机。中国特色社会主义进入新时代，作为一个拥有9000多万名党员的世界上最大的执政党，我们党仍需进一步加强党内法规制度体系建设，切实把权力关进制度的笼子里。

一、党的十八大以来党内法规制度体系建设的经验

党的十八大以来，我们党的党内法规制度体系建设逐步进入制度化轨道，初步解决了某些领域无规可依的问题，依规治党取得重大进展。现行中央党内法规共计271部，党的十八大以来制定修订的为193部，占71%。现行中央党内法规包括1部党章、3部准则、39部条例、149部规定、49部办法、17部规则、13部细则（中共中央办公厅法规局：“推进党内法规制度‘供给侧结构性改革’”，《求是》2020年第2期）。通过这组数据可以直观地感受到，党的十八大以来，党内法规制定修订力度之大前所未有，党中央对党内法规制度的重视前所未有，取得的成就前所未有，党内法规制度体系初步建成，逐渐形成制度合力。

覆盖领域加大。党的十八大以来，党中央出台了一系列党内法规，对应调整的党内关系进一步覆盖完善，基本做到了党内各项事务皆有规可依，为依规治党提供了制度保障。例如，2016年出台的党内首部问责条例—《中国共产党问责条例》（2019年修订），规范了哪些问题该问责、该问谁的责、该如何问责。这就保证了问责制度的建立，填补了问责制度的空白。2020年3月发布的《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，是健全全面从严治党责任制度的重要举措，使强化主体责任落到实处。

修订力度强化。“立”的问题解决了，接下来就是“改”。填补完制度的空白后，下一步就是使制度笼子更加适应实践的需要。为了适应全面从严治党、加强纪律建设的现实需要，党的十八大以来，我们党在党内法规修订力度上进一步加大。例如，2003年颁布的《中国共产党纪律处分条例》先后经历了两次修订，特别是2018年的修订距离2015年修订只有3年的时间。2018版条例增加了扶贫领域和家风家教等相关问题的规定，具有鲜明的时代特征和问题导向。

体系程度提高。党内法规制度体系是一个有组织的复杂的整体，党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则之间也是相互配合、协调推进的有机整体。党的十八大以来，党内法规制度体系程度显著提高。如，为配合《中国共产党纪律处分条例》，对于如何监督执纪我们党又出台了配套细化的党内法规。2018年12月印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》和2019年7月印发的《监察机关监督执法工作规定》，为纪检监察机关正确行使监督执纪执法权力提供了重要依据和遵循。

可操作性加强。制度的生命力在于执行。党内法规能否执行到位，很大程度上取决于制定的党内法规是否明确并具有可操作性。党的十八大以来，党内法规的程序性可操作性持续增强，如《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》等都有明确的可操作性，规定了哪些情况应该进行问责、应该如何进行问责以及什么情况要进行监督、怎样进行监督等。《中国共产党纪律处分条例》首次对违反政治纪律行为的处分作出明确的规定，改变了过去对于违反政治纪律的处分规定比较含糊的情况，使党内法规的可操作性更强，具有重大意义。

公开程度提升。党内法规的“立改废释”不能闭门造车，要广泛征求各级党组织、基层党员的意见。例如，以前多是听取党代表和专家学者的意见，现在扩大到更多征求基层党员的意见，充分考虑广大党员和群众的诉求，强化党员和群众对党内法规制度设计的参与和监督。这是党内法规建设越来越民主完善的重要体现，也是党内法规建设走向科学化规范化的重要途径。

二、加强党内法规制度体系建设路径

新时代加强党内法规制度体系建设，需要我们在增强党内法规设计科学性、发挥制度体系整体合力、完善执行体系等方面下功夫。

增强设计科学性。科学地回答哪些党内法规亟须制订，如何实现党内法规对各个重大领域问题的全覆盖，进而实现全面依规治党。一是注重党内法规设计的前瞻性。作为党内法规制度的设计者，要具备洞悉法规发展规律趋势的能力，及时制定党内法规设计预案。二是注重党内法规设计的全局性。作为规范全体党组织和党员的行为规范，党内法规的设计要通盘考虑、全局设计、统一谋划。三是完善党内法规的建立机制。要依据法定原则，遵循规定的程序和步骤进行，如此才能保证党内法规的严肃性、权威性和稳定性。党内法规制定过程中要注重实践探索与总结提炼相结合，及时将成熟经验固化为党内法规，体现时代性针对性。

发挥制度体系整体合力。要搭建起党内法规制度体系的四梁八柱，完善体系结构间的关系。党内法规中存在许多复杂的关系，如新旧关系、上下关系、左右（平行）关系等。新旧关系主要体现在党内法规的修订上，为了适应环境的变化，更好地调整党内关系，党内法规要适时地进行修订。按照《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，有众多部党内法规要被修订。如《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（1990年印发）将进行修订，《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（2010年印发）已于2019年修订完成并于2020年1月颁布实施。这两部条例对于基层党组织建设都有重要意义和影响，因此进行修订也非常必要。上下关系主要体现在上位法和下位法之间的协调配合。如何使上下层级党内法规之间能够协调配合，党内法规之间不冲突，是体系化建设的一个重点。党内法规的配套性还有可进一步提升的空间，要在现有基础上强化配套性。同时还要注意上下党内法规之间是否有不一致的现象，要进一步协调配合。左右（平行）关系主要体现在同位阶党内法规之间的相互衔接配合。例如，在党的纪律建设上，我们已经制定修订了纪律处分条例、党内监督条例、问责条例、巡视工作条例等，这些条例都有关于纪律的规定，是从不同的方面、不同的角度对纪律建设进行的制度上的构建。它们之间需要协调配合，不能相互冲突，共同扎紧纪律建设的制度笼子。如果党内法规之间不能协调运行，那么这些制度的效能就会大打折扣。

完善执行体系。习近平总书记指出，我们要下大气力建制度、立规矩，更要下大气力抓落实、抓执行。我们总体上已进入有规可依的阶段，目前的主要问题是有规不依、落实不力。党内法规执行体系是一个有机整体链条，是党内法规执行、监督、惩戒、评估的闭环回路，需要同向发力。一是强化执行。完善执行机制，要着力构建用党内法规管人、管事、管权的科学机制，形成良性运行机制和强大推动力；坚决杜绝执行中作选择、搞变通、打折扣的现象；强化执行自觉，加强对党内法规执行主体的学习教育，使广大党员形成制度意识，养成制度自觉，维护制度权威；营造良好执行环境，政治生态是党内法规执行的重要条件之一，良好的党内政治生态可以保障党内法规的有效执行，反之，党内法规很难执行。二是强化监督。提高监督质量，把监督实实在在做起来、做到位。形成监督合力，完善监督方式，真正实现自上而下和自下而上监督相结合，畅通监督渠道。同时还要加强同级监督，齐抓共管，确保党内法规制度能够严格执行。三是强化惩戒。党内法规的权威性和公信力需要借助严厉的执行和惩处来维护。要严格落实执行责任制，新出台的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》就有效地规范了有关问题。对执行不到位的党组织和党员，要按照相关规定追究责任，用责任制来保障党内法规的有效执行。四是强化评估。党内法规执行效果如何，执行效果评估是十分重要的环节。在实践过程中，要积极构建党内法规执行效果评估体系，对评估检查的党内法规种类、对象主体、评估要点等内容作出明确要求，确保评估工作有章可循。建立一个由党组织、普通党员和专家学者共同组成的多元主体评估体系。发现问题及时反馈，使党内法规执行的闭环回路有效运转，为党内法规制度体系建设奠定坚实基础。