新形势下如何更好处理政府和市场的关系

文_ 李义平 王梅梅

政府计划调节和市场自由交换是资源配置的两种主要机制。充分地发挥这两种机制对于提升资源配置效率的积极作用，是一个国家、一种经济体制取得良好经济发展绩效的关键因素。要充分发挥这两种机制的积极作用，必须处理好这二者之间的关系。继党的十八届三中全会提出“要让市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用”之后，中共中央、国务院近日在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》）中再次强调，新时代加快完善社会主义市场经济体制的基本原则之一就是要坚持正确处理政府和市场的关系。历史地看，政府与市场的关系没有统一模式，也不是一成不变的。处理好政府和市场的关系，既要尊重基本的经济规律，又必须立足于本国的历史文化积淀以及经济社会发展所处的特定历史阶段的客观需要。

一、新形势对我国政府与市场关系提出了新要求

经过长期的探索和调整，我国资源配置和微观经济活动已经转向主要依靠市场调节，政府也从偏重运用行政指令直接组织和管理经济活动转向主要运用中长期战略以及综合运用经济、法律等多种手段调节经济活动。改革开放以来我国经济发展的卓越成就、在应对亚洲金融危机和2008年世界金融危机中的突出表现以及今年的战疫成效都充分证明，我国的社会主义市场经济体制以及相应的政府和市场关系符合我国国情，是高效率的，既有效地激发了市场主体的创造力，为我国积累起了强大的生产能力、完整的产业链条和雄厚的物质基础，又保持了政府强大的组织动员和保障能力，能够团结全国人民同舟共济，迅速有效地集中调动资源应对各种突发风险，还较为有效地控制了市场经济带来的发展不平衡、贫富分化、生态危机突出等深刻弊端，在解放和发展社会生产力的基础上，不断促进着全体人民共同富裕，体现了社会主义制度社会效益和经济效益相统一的优越性。

目前，我国经济已由规模扩张阶段转向提质增效阶段，在增速放缓的同时，经济结构正在调整，增长动能正在转换，经济发展越来越依靠生产率的提升和自主创新的驱动。与这些新形势新要求相比，我国仍存在束缚市场主体活力、阻碍市场和价值规律充分发挥作用等问题。正如《意见》所言，我国市场体系还不健全、市场发育还不充分，政府和市场的关系没有完全理顺，还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，推动高质量发展仍存在不少体制机制障碍。

社会主义市场经济是社会主义基本制度与市场经济的有机结合，是决定我国政府与市场关系的基本制度约束。市场经济是市场配置资源的经济体制，是由产权明晰的市场主体自主决定生产什么、生产多少、怎样生产和为谁生产，商品和要素自由流动、平等交换，在这一过程中价值规律起决定性作用，价格在市场公平竞争中形成，充分反映资源的稀缺程度和供求状况。市场在处理和传递巨量经济信息方面，有着其他机制无法比拟的优势。同时，市场经济为经济活动主体提供了最有效的激励机制，能够有效平衡供求，是各种生产要素和资源最有效的配置方式。但是市场机制也有内在缺陷，无法解决外部性、两极分化、市场垄断、公共产品和服务供给不足、周期性危机等问题，并且个体分散决策存在短期倾向，而这些问题的存在都是和社会主义本质不相容的。社会主义的本质除解放和发展生产力之外，还要消灭剥削、消除两极分化，最终实现共同富裕，社会主义生产目的是为了满足人民日益增长的美好生活需要，提高人民群众的福祉，这些都有赖于政府更好地发挥把握长期战略方向、谋划全局、开展再分配、保障和改善民生、促进可持续发展等职能，这也决定了政府必将在我国经济发展中起到重要作用。

我国市场经济仍需进一步完善成熟，当前经济领域政府对市场资源的直接配置和微观经济活动的直接干预行为仍较多。在我国发展之初，产业空间大，资源、环境、劳动力便宜，可以发挥比较优势和后发优势，先行者的技术可以模仿，有经验教训可以借鉴，只要铺摊子上项目就可以，经济发展的任务主要是扩大规模，方式是粗放经营。在这一阶段，政府直接冲到第一线，抓投资、上项目、制定技术路线和产业发展规划，拉动经济高速增长，是有一定优势的。但是目前进入高质量发展阶段，受劳动力总量减少和资源环境压力持续加大的约束，经济增长将更多地依靠生产率提升和自身创新驱动，政府的原有优势明显减弱，需要千千万万的市场主体发挥作用。但是，长期过多的政府干预一方面导致投资者特别是民营资本投资者缺少以法律为基础的稳定预期，市场缺乏规范化、程序化和法治化的公平竞争环境，抑制了市场主体的活力，使市场机制的优势难以充分发挥，降低了市场机制的效率；而另一方面审批繁琐、监管不到位、资源错配等问题的存在，使得政府的优势也大打折扣。

新的历史条件下，市场主体呼唤更加健全的市场机制，需要政府相应转变发挥作用的思路和机制，致力于营造有利于创新、有利于包容多样性和不确定性的体制与政策环境。与此相适应，处理好政府和市场关系的任务更加紧迫。因此，处理好政府与市场的关系依然是中国特色社会主义市场经济改革的核心。正是在这一背景下，2013年党的十八届三中全会明确提出要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。也正是在这一背景下，为了破除推动高质量发展的体制障碍，为了解决要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，《意见》再次提出要更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。

二、正确处理政府与市场关系的改革举措

规范和处理政府和市场的关系，主要在于政府，首要的问题是加快推进建设法治政府。要从法律上给政府职能设定边界，加强对政府权力的制约和监督，健全政府决策程序制度，实现程序、责任法定化，禁止政府干预的随意性，优化政府服务，这是处理好政府与市场关系的关键，也是优化市场环境，让市场经济高效、有序运行的重要保障。我国的市场经济是在计划经济的基础上建立起来的，政府权力一旦缺乏严格的法律制约，往往容易变得任性，产生过度干预的冲动，不但挤压市场发挥作用的空间，阻碍市场化的进程，使市场配置资源沦为空谈，还容易降低市场主体的稳定预期，形成市场主体对于政府的过度依赖。

界定了政府和市场的边界后，需要进一步考虑的是政府应当做什么、做多少的问题。习近平总书记指出：“更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。”也就是说，发挥政府作用的根本出发点是维护和促进市场更好地发挥作用，同时弥补市场机制的不足。

市场经济首先需要借助政府的力量界定和保护产权，建立并维护公平的市场秩序，督促履行市场合约，反对垄断等不正当竞争行为。没有这些基础的制度条件，市场不可能正常运转。因此，保证市场发挥决定性作用，首先要求政府进一步完善、夯实包括产权制度、公平竞争在内的市场经济的一系列基础性制度，切实从立法高度保护各类产权，加强市场监管，营造和维护公平竞争、诚信守法的市场环境。

我国市场体系还不健全、市场发育还不充分，需要政府帮助培育和塑造市场。反过来，培育和塑造好了市场，市场也可以通过自发扩展促进政府改革，去适应市场发展的各方面需求，从而实现政府和市场的良好互动。政府培育和塑造市场应当从市场经济的两大基本要素市场主体和价格机制入手。首先，政府应当着力培育更多充满活力的市场主体。要探索公有制多种实现形式，推进国有企业混合所有制改革，创新监管方式，改造出更多合格的市场主体，推动国有资本更多投向关系国计民生、关系国家经济和安全命脉的科技、国防、公共卫生等公共领域。在一些自然垄断行业要加快实现市场主体多元化和适度竞争的“反垄断”，适度地放松准入限制，清理各类显性和隐性壁垒，推动“非禁即入”的普遍落实，并且鼓励适度的价格竞争。对中小企业和民营企业，要真正当作是“自己人”，要加强融资等多方面的支持，营造支持非公有制经济高质量发展的制度环境，使他们能够公平地使用各种社会经济资源。其次，我国目前商品价格市场化已经基本实现，需要注意的是要最大限度地降低政府干预对于市场价格信号的扭曲，减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，要创新和完善宏观调控，更多地运用市场化、法治化等普惠性的手段。土地、劳动等要素价格的市场化依然任重道远。要根据不同要素属性、市场化程度差异和经济社会发展需要，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，建立健全统一开放的要素市场，推进要素价格市场化改革，实现要素价格市场决定、流动自主有序，最终通过市场化的配置体制实现各种要素高效公平配置。

规范的社会主义市场经济体制必然要符合“发展为了人民”的社会主义本质要求，在市场难以发挥作用的领域，需要政府有效发挥作用。政府应当坚持和完善民生保障制度，履行好再分配职能，强化民生政策兜底，加强社会对于创新创业失败的包容性，进一步激发全社会创造力和市场活力。在分配制度上，要健全体现效率、促进社会公平正义的收入分配制度，健全各生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，提高劳动报酬在初次分配中的比重。要提供好各种公共服务，做好中长期发展规划和宏观调控，缩小收入和发展差距、促进共同富裕、保护生态环境，让改革发展成果惠及全体人民。

保护生态环境、确保可持续发展也是需要政府发挥作用的重要领域。保护生态环境、实现可持续发展不仅是当代人的利益问题，更是后代子孙的利益之所在。马克思曾经深刻地指出，市场机制中，经济主体在乎的是最近的、最直接的有益效果，而那些只是以后才显现出来的、由于逐渐地重复和积累才发生影响和作用的进一步的结果—生存环境的污染及其对人体的危害，则是完全被忽视的。减少环境污染需要子孙后代利益的代言人，政府应当当仁不让。推动可持续发展，应对气候资源环境威胁，世界各国政府都在行动。过去一段时间迫于经济发展的压力，有的地方政府部门在抓投资、上项目的过程中曾经主导了市场主体的这种短期逐利行为，导致资源环境的巨大浪费。在新形势下，应当彻底摒弃这种速度型、数量型的发展观，坚持供给侧结构性改革，全面实施市场准入负面清单制度，建立以市场化、法治化的手段化解过剩产能长效机制，同时，通过适当的产业政策强化对技术创新和结构升级的支持。

政府与市场的关系是一个永恒的话题，在不同的文化背景和历史演绎下有着不同的模式。衡量这个模式的标准就是在给定的条件下是否极大地促进了生产力的发展。政府与市场的结合就像跷跷板一样，各个国家都在寻找均衡点。把社会主义制度和市场经济有机地结合起来，就是我们的均衡点。在新的历史条件下，我们要继续在社会主义与市场经济的结合上下功夫，处理好政府与市场的关系，并将之规范化，这需要一系列更高层次的改革。通过这一系列改革，我们才能加快完善市场经济制度，进一步提升我国的比较制度优势，实现创新要素的集聚和有效配置，助推我国创新能力和竞争能力的提升。