贵州边远山区农村幼儿园教育经费保障机制研究

白 正 府

学前教育的发展迎来了新时代，我国步入新时代中国特色社会主义，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，边远农村地区学前教育大发展正是在这一大背景下取得的，如今研究教育经费保障机制正是为解决这一问题而服务的。

一、研究概述

(一)研究背景

学前教育是儿童成长过程中接受正式教育的第一环，虽然它是以玩与保教为主，但是为人的一生奠定了重要基础。这一时期是人的许多机能形成的关键期，在语言、秩序、感官、动作、阅读、文化等方面都是重要的发展期；同时，对社会而言，也具有重要意义。有研究表明，这一段时期正是社会规范的形成期，许多孩子对人类习惯的了解与掌握都是在这个阶段。人的价值观、生活习惯等方面的养成，也受到极大的影响，学前教育专家们形成的共识是，“投资幼儿教育比投资任何其他阶段的教育都拥有更大的回报”[1]，也因此才有了1978年物理学诺贝尔奖获得者卡皮察的著名发言。1978年，世界诺贝尔奖获得者在法国巴黎聚会，有记者问当年的诺贝尔物理学奖得主：“您在哪所大学、哪个实验室里学到了您认为是最主要的东西？”[2]出人意料的是，这位白发苍苍的老人回答道：“是在幼儿园。”记者愣住了，又问：“您在幼儿园学到了些什么呢？”老人如数家珍地说道：“把自己的东西分一半给小伙伴们，不是自己的东西不要拿，东西要放整齐，吃饭前要洗手，做了错事要表示歉意。午饭后要休息，学习要多思考，要仔细观察大自然。从根本上说，我学到的全部东西就是这些。”

人在幼儿时期学到的东西非常多，这里所讲的仅是一部分。有一些成长，即便是诺贝尔奖获得者，也不见得知道。根据学前教育专家学者的研究，这一时期感官发展得非常快，如果这一时期没有得到好的发展，就有可能会产生观察力、注意力等难以适应社会需求的现象；人的视力及审美也是在这一时间段发展起来的，许多艺术家、音乐家都是在小时候就已经表现出了天赋，并得到了一定的培养；语言更是如此，在幼儿时期，孩子们语言发展飞速，而父母语言与正规语言的一致程度非常重要，这是因为日常生活中的语言与课本中的语言如果相近，孩子在学习、表述、写作时，也就能够较好地适应教育生活。不少孩子对秩序的认同也是在这一个阶段形成的，这是因为在幼儿时期，许多孩子都会对周边环境进行认真建构，逐渐形成稳定的行为习惯，儿时记忆逐渐成了乡愁，儿童对这些秩序的认同，就形成了社会秩序和特殊文化。

边远农村学前教育经费的保障机制对农村儿童成长具有重要意义，农村孩子在语言、文化、生活习惯方面都存在着与教育系统话语体系不一致的地方，我们应该认真研究这个问题，才能更好地理解这个问题，乡村学前教育需要用更高的成本才能达到与城市同样的效果，当前城市的公办幼儿园和民办幼儿园，都在一定程度上达到了一定的质量标准，同时这些幼儿园也基本满足了城镇适龄儿童入园的需求。

(二)研究主要内容

本研究主要是以边远农村学前教育产品本身的属性入手，运用相关理论，如威廉姆森的资产专用性理论、比较优势理论等来解释学前教育经费分配中的种种问题，并对问题产生的原因进行深入分析，以此确定学前教育的经济属性、社会作用，有利于提升民族地区人民群众文化自信。我们对贵州省34个农村幼儿园进行了调查，同时通过一些市州、县(区)的教育行政部门，得到了2085个幼儿园的详细资料。在对相关文本分析后我们发现，当前学前教育经费保障机制对保证学前教育运转与发展起到了重要作用。但同时也发现，它只是保运转，难以提供高质量的教育保证，与人民群众对学前教育方面的期盼还有差距，需要在师资培养、硬件建设、课程设置等方面进一步加强建设。

(三)研究方法

贵州边远地区学前教育属于从无到有的阶段，教育经费保障机制处于边计划、边组织、边检查、边协调的过程，可以说目前用了9年的时间实现了中华人民共和国成立以来，原来60余年都没有完成的事情。当前我国已经出台了学前教育经费保障机制的宏观制度，但微观方面仍然需要不断地磨合与调节，为让边远农村学前教育经费机制运行更加顺畅，本研究采用了以下研究方法。

第一，文献法。这里的文献主要有两大类。一类是政府类文件。因为目前针对边远农村学前教育经费保障机制的研究还很少，但政府已经出台了大量的文件，这些文件具有非常强的针对性，对学前教育发展起到重大作用。二是参考了教育经济学、财政学、政策学的理论观点。特别是引进了近几年在国内外产生重大影响的新结构经济学，将之应用在边远民族地区学前教育经费保障机制中。

第二，比较法。贵州边远地区学前教育发展不能仅关注当地，也应该与外省市的情况进行对比。就全国范围而言，不同地域拥有不同的资源条件，一些民族地区及边远地区的学前教育发展得非常不错，如云南省红河州的学前教育得到了全国的表扬，贵州省边远民族地区学前教育需要借鉴其他地区的发展经验。

第三，统计分析法。贵州边远地区学前教育需要从数字上进行说明，我们对34个较为边远的农村进行调研，发现了非常重要的线索，根据相关问题我们设计了调查问卷，对学前教育经费进行了调查。调查对象有园长、教师、幼儿家长等，同时也对教育行政部门的领导进行了访谈，得到了较为详细的研究数据。

第四，访谈法。贵州城镇化率为49.02%(1)http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.，略微高于云南和甘肃。但这一数据仍然不高，相较于全国60.60%(2)https://baijiahao.baidu.com/s?id=1663493425104499751&wfr=spider&for=pc.的城镇化率仍然有一定的差距。由于贵州特殊的地理环境，故存在大量边远地区幼儿园量化分析难以具体到个例。因此我们对25个幼儿园教师进行了访谈，也对7个幼儿园园长(除贵阳、遵义外，每个市州各一个幼儿园)进行了访谈，同时对18个村的村干部进行了访谈，得到了大量的一手信息。

二、相关概念界定及理论基础

(一)相关概念

1.边远山区农村

边远山区农村是指在乡镇政府所在地之外的农村地方。贵州是一个多山的省份，整体上是西高东低，自中部向北东南倾斜，平均海拔在1 100米左右，被称为“八山一水一分田”，全省有92.5%(3)http://gzrb.gog.cn/system/2016/09/21/015131662.shtml.的山地与丘陵，受制于这一地理环境，导致与其他地区交流不够，人们处于对外开放不够的状态，贵州几乎所有的城市也都属于山区，只是这些地方地理形势非常重要，是与外界联系的交通要道。研究山区农村幼儿园的情况时就需要考虑到这一情况，当前乡镇政府所在地基本上都有了公立幼儿园，本研究仅是针对更为边远地区的学前教育的发展。

2.学前教育

学前教育这一概念如今没有形成严格的共识，当前通常是指从出生到6岁左右，在进入小学前的非学龄阶段的幼儿的教育。但是有些人将胎儿期间的保护、营养、孕妇教育都列为了学前教育内容。也有学者提出，学前教育主要是指学龄前由幼儿园开展教育的阶段，主要是指3-6、7周岁期间的教育。在我国影响最大的是《教育大辞典》中对学前教育的界定，“对出生至入学前的儿童的教育，由专门人员依据一定的目标和计划，对学前儿童施教，以保障儿童身体的健康与发展，启迪智慧、培养能力，促进儿童体、智、德、美和谐发展和个性健康发展”[3]1804。本研究出于调研、访谈等实际操作的需要，在此将学前教育界定为3-6、7周岁由幼儿园执行的教育。

3.经费保障机制

经费是指为了完成工作目标和各项规划，在这一过程中产生的各种费用的总称。通常情况下这些单位不直接从事生产，即不提供物质产品或是直接服务产品，无法从市场经济中直接获得稳定的收入以弥补前期的投入，因此需要通过国家财政的转移支付来获得稳定发展的货币化支持。保障则是保护、保证的意思。机制是从拉丁语(methane)中引申出来的，指的是可以代替人力、节约人力的装置，mechanism则是指替代人力的一个系统装置，同时也有装置间的工作原理的含义。我国《现代汉语词典》的解释是“泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如市场机制、竞争机制”。学前教育经费保障机制是指保障学前教育经费的一系列制度体系及运行方式，保障机制包含承担主体间的比例分配、筹措制度、转移支持制度、审批制度、监督制度等。学前教育经费保障机制大体上可以分为政府主导模式、政府社会共担模式和私人负担模式，不同的模式需要对应不同的外在环境。

4.边远农村学前教育经费

我国原来曾经实施过在财政分权的基础上，由各级政府负担所在地教育经费的政策。即乡镇负责全乡的，甚至有的还让各个村负担各个村的教育经费，县级政府则负担县城内的教育经费，地级市负担其所在地及市属机关、企业、事业单位的教育经费，而省级政府则负担他们的所属学校的教育经费。但由于财政分权，导致一个县内、一个地级市内，不同村庄的教育经费相差较大，软硬件设施差别较大，导致部分乡镇级政府无法负担相关经费的情况。后来国家进行改革，如贵州等西部省份主要由中央与省级财政进行转移支持，然后由县级财政部门与教育行政部门联系执行，边远山区农村学前教育在经过三期“学前教育行动计划后”，已经有了巨大发展，如今实行的是由政府负担教育过程中的经费，而孩子在幼儿园内的吃穿住用等支出则由家长负担的政策。

(二)边远山区农村幼儿园教育经费保障机制的理论基础

1.边远山区农村幼儿园教育属性

边远山区农村幼儿园教育属于介于纯公共产品与私人产品之间的准公共产品。这是与公共产品及私人产品本身特征相关的，相关理论的提出是在1954年萨缪尔森的《公共消费的纯粹理论》论文中，其中公共产品是“某个人消费某一产品，但不会影响其他人对这一产品消费的减少”[4]。也就是说公共产品是一个几乎所有人都可以享受的产品，后来经过许多经济学家的界定，公共产品理论也更为系统化和条理化。经济学家们对公共产品特征的共性达成以下共识：消费效用的不可分、消费时无法排他性、产品效益无法排他性。其中消费效用的不可分性是指公共产品是从主观故意或是无意，具有向社会所有成员提供的特征而不能被分成N多部分，由一些具体的主体进行享受。如国防所提供的服务是需要保护国土不受外部势力控制，而生活在国土上的人，不能因为其未交税而不予以保护。经济学家经常举的另一个例子是无线电波，无线电波中拥有歌曲、戏曲、生产知识、广告信息等有效信息，只要拥有无线电接收终端设备，就可以享用这些无线电波。消费时无法排他是指这些产品进入到消费领域，任何人无法独占专用。而且要将其他没有付费的人排除在外也是非常困难的，或是根本就不可能的，如果这样做就会付出远高于成本的代价，早在古代就有人认为，一个国家应该多兴建学校，虽然需要付出直接成本，但是可以获得更多的收益。因此在这种情况下就会出现边际成本为零的现象，例如无线电信号，增加了上百或上万个听众，但是对发射成本没有任何影响。

2.比较优势理论在学前教育领域中的运用

大卫·李嘉图根据各个地区的优势，提出了各国进行交易的基本原理。通过对各贸易国的深入分析后，他提出，不同国家之间在生产效率方面存在区别，由于文化传统、地理环境、自然资源、气候的不同会产生不同的生产效率，世界各国或是各个企业之间存在着生产产品的不一致性，最终结果是体现在生产效率、创新等方面的不一致。[5]大卫·李嘉图发现，如果一个国家在某方面生产效率低，而别的国家生产效率高，两者之间存在着交易的必要，这样可以全面提高两国间的生产效率；而当一个国家在各个产业生产效率全面超越另外一个国家时，两个国家仍然有进行贸易的必要性，并且可以增加两个国家的福利。其中的基本原理如下：假定英国与法国两个国家在纺织品与工业品之间英国占据全面优势，即在工业品与纺织品的生产方面，英国生产率都高于法国，两个国家仍然会进行贸易，这是因为一些英国资本家发现：法国生产工业品与纺织品都不如自己，但是相对而言工业产业利润率更高，这是因为它存在更高的技术门槛，形成了一定程度的垄断，这样就可以利用这种优势获得更高的利润。而在纺织品领域，法国是一个农业国，许多棉纺织品原材料由法国提供，法国在原材料的加工的技术含量低的环节，已经有了一定的认识。并且某些企业已经介入，而英国资本家将纺织业技术转售而进军有更高利润率的产业，对双方都是非常有利的，因此形成了法国逐渐生产纺织业产品，而英国进入到工业乃至重工业领域的局面。微观资本家的逐利行为，使得一国内部和世界各国之间都有贸易的必要。

在学前教育领域，边远山区各族人民生活在那里形成了独特的文化，他们在自然生态条件下的生存技能及精神领域的成绩，是其他地区的人民无法企及的，这些精神成就对其他民族及地区的人来说都是一笔巨大财富。当前不少地区幼儿园从一开始就从外面引进教材，幼儿园里的玩教具也是如此。如风靡世界的蒙台梭利幼儿园，以严格的玩教具和机械的教学方法著称，他们要求必须要严格遵守相关的各项要求，不能有太多的改变，其机械化操作程度很高。当一个幼儿从家庭及社区步入幼儿园后，看到的全部是新鲜的东西，如国旗、口号、环创布置等，每一项都是其家庭中没有的，这就形成了威严和神圣感，但是这种理念的产生对儿童来说影响非常大，他们自己生活周边的环境，都没有被纳入授课系统中，在新鲜感产生的背后是对自己文化的疑惑，从小到大听到的各种故事、玩具、人物都与正规教育机构迥异，这直接导致他们没有办法理解这一切。学校特征性的内容以及学校各种规章制度都与家庭和社区有较大区别，由此将他们带入一个陌生的世界。全国不同区域、不同民族、不同地理环境中的儿童都要被传递《3～6岁儿童发展指南》上的内容，偏差不能太远。由此可以看出，儿童步入学校之后，所学习到的知识与原有体系的文化知识有差异，自信心就会受到冲击。

3.人力资本理论

人力资本理论的发展有着较长的历史，中国古代早就重视教育的作用了，在西方古希腊时期也有对教育投资的论述。在全球以较规范的方式提出人力资本作用的是前苏联著名经济学家斯特鲁米林，他于1924年发表了《国民教育的经济意义》一文，在文章中斯特鲁米林运用马克思的劳动价值论的观点即复杂劳动是简单劳动的倍增，对各行各业的劳动生产率进行统计[6]，计算了教育收益率，是较早提出教育经济效益的文章。通过对工人、政府机关职员、邮政工人、脑力劳动者的教育投入与劳动成果进行对比，得出了教育对经济的效益，这是非常早的利用数理统计研究教育经济作用的文章。西方最早的研究者是沃尔什，1935年他出版了《人力资本观》一书，在书中他从微观角度出发，考察每个人的收入与教育投入，以此衡量出教育经济效益，同时他也对前期教育投入的费用进行贴现，同时与知识、技能能力的提高得到的收入进行对比，在考虑了死亡、就业质量等因素后，再把受教育前期费用贴现，同时也将过早参加工作收入进行折现，从总体上对两者进行比较，可以得出较为确切的结论。[7]在研究过程中，沃尔什同时也对年级、受教育层次进行了划分，最后得出各种教育收益都高于教育成本，也高于大部分的资本投资收益率。对人力资本理论研究最权威的是美国经济学家舒尔茨，在研究农业经济时发现，现代农业需要劳动者拥有现代农业知识，两者间应该是匹配的，否则现代农业科技无法达到相关效果。受相关研究的启发，舒尔茨对传统的经济增长要素理论进行质疑，按照新古典经济学理论假设，经济增长源泉有两个：资本与劳动力。劳动力是普遍意义上的劳动力，在某一技术函数下，拥有一般普遍技能的劳动力创造的价值是一样的。资本投资形成了固定资产，让技术水平条件下，人力资本与物力资本按照技术函数的要求进行结合，劳动力对生产的作用是不变的，生产效率的高低主要是由物质资本及物质资本所代表的技术函数决定的。舒尔茨将1929年的技术水平进行赋值，再利用历史数据折算出当年的物质资本和人力资本，利用几年的统计数据和协方程算出了每类资本的贡献率，再将贡献率用于1957年社会总物质资本与人力资本构成的生产函数中，再用技术函数率进行折算，发现有710亿美元无法找到其形成的根源。这一结果让舒尔茨对这一问题进行思考，他认为大部分剩余是教育投资产生的经济效益，因此他将1929年的教育投资存量计入增长函数，算出每级教育投资收益率，以此折算出教育投资收益率，并利用这些数据对1957年的数据进行折算，最后发现教育投资收益率达到了17.27%，超过了大多数产业的投资收益率[8]。

斯特鲁米林利用的是计划经济体制下的数据，这些数据没有得到市场证明，是人为规定的比例，因而没有得到世界的公认，但其计算方法已经非常符合学术的通行标准，而沃尔什的算法过于简单，其运算过程没有很好地考虑年级间的差异，许多经济学家有不同观点，而舒尔茨的观点得到了全球经济学家、社会学家、政治家的公认，促使世界对教育大投资，形成了“教育就是生产力”的潮流。

4.教育成本分担

教育成本是指培养学生所耗费的社会劳动总和，其中包括物质劳动与生活劳动，在市场经济体制条件下，许多专家学者将之称为教育投资。但从运营的角度来讲，教育是不允许赢利的，因此对教育进行的投资就成为了未来能获得更大收益，培养单位不能以当下赢利的角度来运营教育。许多国家对教育的性质有了清晰的论述，这是为了让社会收益最大化做出的最优决策，但教育投资需要许多货币化的物质与劳动投入，需要在不同的机构之间进行分摊，这就需要利用一定的理论进行确认各个相关主体的分担原则。根据相关研究成果，许多专家学者提出了应该按照“利益获得原则”和“能力支付原则”进行分担。

利益获得原则是谁获得了收益，谁就应该负担成本。[9]学前教育具有巨大的溢出效应，涉及的主体主要有以下几个：第一，家长所在企业获得了巨大收益。家长所在企业由于得到了劳动力，企业可以开展生产，年轻家长由于孩子得到照顾，有更强的责任心与劳动的积极性，这样就会促使企业发展得更快。第二，政府可以获得巨大收益。政府获得收益有两个主要渠道，首先可以通过家长劳动提高了企业生产水平。政府通过税收得到了年轻家长给国家的贡献，同时当这些孩子得到了科学的照顾健康长大后，也会参与社会生产创造更多的社会财富，向国家交纳更高的税收。第三，家长本人获得了巨大收益。因为家长在摆脱了照顾孩子的任务后，就可以解放自己，就有了提高自身收入水平的时间，为提高收入、提升自己劳动技能、休闲娱乐等提供了可能性。第四，社会组织也会受益。因为社会组织需要面对一个个的家庭，一个个的社会成员是社会组织存在的可能，如果没有社会成员，相关社会组织就无法建立起来。第五，这些儿童本人是巨大的收益者。儿童成长的环境不得不面临多种命运的安排，每种安排对儿童后天成长的影响都非常大。儿童在幼儿时期，受到科学对待会对一生的幸福起到巨大作用，儿童时期的心理状态会成为一生的重要生发点，因为这是其成长的关键期。中央电视台是以敏感期来形容的，并总结出了16个敏感期，其中有手口、自我意识、判断、情感、婚姻、模仿、空间、秩序、音乐和绘画、细小事物、语言、性别、数学符号等敏感期。在教师的科学指导下，相应的敏感期都能得到一定的开发，如空间敏感期，许多人在初高中学习立体几何时感觉非常吃力，这是因为在幼儿时期没有发展空间思维。一些人成年之后面对感情问题、失恋问题无法自拔，这是因为在幼儿时期没有得到很好的训练，因此才会出现相关问题。许多敏感期需要在社会中发掘、发展，如果仅仅是待在家里是无法实现的，这也就是幼儿园为何重要的理论依据。

能力支付原则是依据现有能力的大小来支付相关费用。在理论上，所有获利的人都应该按照相关比例进行付费，但是不同的主体现有付费能力不同。例如，受学前教育的儿童本人获益最大，但是由于其年幼，根本不具备任何的付费能力，但对各类敏感期的开发使得幼儿将来可以健康成长，其本人受益最大。如果按照利益获得原则的话，就不会有学前教育，在成年之前所有教育阶段都是如此，因而幼儿通常不承担任何的经费。其他主体之间也是这样，如社会公益组织虽然获益，但是没有稳定、丰富的收入，因而无法承担大规模的活动，贵阳市有一个公益组织，目前试图做留守儿童的托管班，从五大发展领域对孩子进行培养。这一组织刚刚成立时，前来送孩子的人非常多，由于这一机构不收费，造成了人员爆满，后来收取非常低廉的费用，并对相关需求进行了一定程度的市场调节才办下来，这说明按照能力支付是非常必要的。社会公益组织试图免费，但需求过大导致无法提供充足的供给，最终无法办下去。国家、企业和家长都拥有一定的支付能力，因此需要为学前教育进行付费。

总之，通过前述理论的分析，我们可以知道，学前教育是一种混合产品，兼具私人产品和公共产品的属性，并且随着社会经济的发展和人们对学前教育本身认识的深化，其重要性会得到更广泛的承认。在此背景之下，我们需要考虑政府的介入。在民族地区发展过程中，不少人外出打工，在技术领域、物质资本投入、文化传承、制度体系等方面，都被迫接受其他地方的要求，在软硬件设施方面民族地区都没有话语权，在社会发展中缺失话语权会影响这些居民的发展信心，其实社会经济发展的结果是每个地区都有其优势，在目前情况下，民族地区发展的自身优势需要从其特色文化、特色产业、生活方式等软环境的传承着手，要利用比较优势理论重新拾回自信。通过人力资本理论，我们更应该看到，学前教育不是消费，虽然没有给社会带来直接的物质财富，但却是社会发展必不可少的一个环节，是国家发展必不可少的组成部分。

三、边远地区家庭学前教育投入的现状

边远农村家庭学前儿童的受教育情况相对难以调查，其中有不少困难，因为不少青壮年已经外出打工，孩子由祖父母辈照顾，因此不少家长的理念倾向于认为学前儿童事情相对较少，这一阶段主要是玩，没有多少人对学前教育太认真。所以在调研时就分成了两个部分，一部分是问卷，一部分家访，尽量将一些不在幼儿园的家长意见体现在调查报告里面，以下为我们调查的总体情况。

(一)边远农村调查问卷概况

为了解边远农村学前教育发展的现状，以便提出更好的政策建议，调查组于2017年-2019年在9个市州的24所农村幼儿园进行了调研，使用的调查问卷是自编问卷，共有20个主干题目，其中有一些题目展开后，形成了43个题目，前面部分是对子女进入的幼儿园基本情况调查，接下来调查了儿童家庭的信息，还了解了幼儿本身的信息，在对基本信息了解后，还调研了学习费用、选择幼儿园的理由 以及哪些方面还需要获得进一步帮助。共发放问卷750份，收回732份，回收率为97.6%，其中有效问卷713份，有效问卷率97.4%。在数据处理的过程中，我们部分利用了推断型统计，也对幼儿情况、家庭情况和幼儿园情况进行了描述性统计，问卷调查过程中，存在学生未能填写从而出现了系统性缺失，所以有的项目难以达到713份。下面分几类情况对前述内容进行报告。

1.幼儿园信息

贵州省共有9个市州，在边远的农村地区，我们调研的幼儿园样本如下图显示，公办幼儿园最多，占比为42.3%，同时企业捐建的幼儿园也很多，占比为41.9%，贵州农村幼儿园总体较多，民办幼儿园很少。这里需要强调的是调研组进行调研时，是通过当地乡一级的教育行政部门(教管站或教育组)来进行的，当地还有一些民办的质量不太高的幼儿园，难以达到评估的要求，调研者无法进入到这些幼儿园进行调研，在统计时就无法将这些幼儿园统计在内，我们研究时需要统计这些信息，而这些信息将会在后面访谈时涉及。我们在调研时只能对我们能够进入的幼儿园进行调查，而这些幼儿园基本上全是公办园和企事业单位捐建的幼儿园，关于民办幼儿园的情况，只能通过后面的访谈信息汇报出来。某市是由国务院批准建立的开发扶贫、生态建设的实验区，其一举一动都会引起全国人民的关注，在此我们特地对其学前教育进行调研：某市共有幼儿园2085所，其中公办幼儿园1572为所，民办园为445所，剩下的为山村幼儿园，山村幼儿园主要是利用新机制进行办园，这一数字与我们在其他地方调研的基本一样。2019年入园人数为157697人，离园幼儿为145221人，目前在园幼儿为299520人，在岗教师为15460人，教职工数为23 937人，当前某市每年人口出生数为10.3万人，我们按照出生率折算后发现，某市每年新出生人口大约为88 734人，但是在统计时发现实际入园人数为157697人，推理数据与统计数据存在数据不闭合问题。

图1-1 幼儿园属性图

2.幼儿园等级认定情况

边远农村幼儿园办学层次普遍不高，幼儿园具体的认定情况如1-2图所示，我们根据在调研算出的图据时得到最终结果是有713个孩子的幼儿园，没有得到342名家长的认定。据观察，农村幼儿园是当地最好的建筑，孩子在那里看到了国家的象征，也看到了自己喜欢的各类图画和玩教具，农村孩子非常高兴，因此家长对幼儿园级别的回答是有一定偏差的。据我们的了解，边远山区农村幼儿园较多是未定级的幼儿园，但是在他们心目中幼儿园已经被定级了，他们认为这些幼儿园已经是一类幼儿园，也是省级示范园，我们了解到这些幼儿园有部分是没有经过认证的，但他们听说是按照市级或省级幼儿园标准建设的。

图1-2 幼儿园等级认定图

3.每年新建幼儿园情况

目前在幼儿园里读书孩子家长反映当前所建的幼儿园基本上是在2017年兴建，那一年是贵州兴建幼儿园的高峰期，在2015年、2016年、2018年和2019年兴建的幼儿园相对较少，各年建立的幼儿园都处在发展过程中，我们看到幼儿家长对幼儿园的发展非常关心，对幼儿园建设的标准、等级、覆盖半径等方面都十分关注，我们看到了相应的发展情况，能够感受到幼儿园发展的速度。

图1-3 新建幼儿园数据图

(二)幼儿园家庭情况

1.调研幼儿的民族状况

贵州是一个拥有多民族的省份，少数民族占人口总比例达到40%左右，而在边远民族地区少数民族幼儿通常会更多。样本中与全省情况相比汉族占比偏少，这是因为在边远地区，少数民族人口比例偏高，而在城市中汉族所占比例明显较高，当然不排除一些汉族与少数民族结婚后，子女确定为少数民族身份的情况。调研过程中，遇到一些地区的孩子汉语能力较弱，这让我们看到幼儿园应该在这一时期加强建设，以有利于汉语能力较弱幼儿的学习和传统文化的传播。

2.父母的文化程度

调研发现，边远地区幼儿父母的文化程度不高，但两者间也不同，从整体而言，母亲掌握的文化知识要多一些。母亲除了在大专这一学历层次上两者间的比例是完全相等的，但在其他的领域都强于父亲。调研发现父母的年龄普遍30岁左右，是“90”后的年轻一代，这些年轻人在那个年代按照道理讲，已经完全普及初中了，但在调研过程中发现，部分父母还没有初中学历，有一些家长无法独立完成调查问卷，需要指导才能完成，在填写过程中，不少家长对初中文化知识掌握得还不够。还有一部分小孩父母不在身边，成了留守儿童，父母在身边的儿童相对较少，很多儿童都表示了对父母的思念。幼儿时期脱离父母的指导是不利于健康成长的，需要进行一定程度的改变，针对下面的这组数据，可以推测，这些父母年龄也不是太大，当年已经普及了九年义务教育，而调研的数据显示，当年我们基础教育普及的数量没有问题，但是教育质量存在着一定的差距。

表1-1 父母文化程度表

3.边远农村幼儿父母从事职业

边远农村学前儿童家长大部分是农民或工人，在调研的时候许多幼儿园家长都说自己是外出打工，由于身份没有变，从本质上讲是农民。在调研过程中，大部分父母没有出现，而是由爷爷奶奶或外公外婆代劳的。在前文中提到不少母亲比父亲的知识储备多，但是在从事的职业中却有不少母亲从事农民的职业，而父亲则到其他的行业从业，在调查的700多人中，母亲在政府部门工作人员仅7人，而父亲则有27人，在事业单位工作的母亲有31人，超过了父亲的数量。总之母亲在职业方面与父亲差别不大，但父亲扮演家里的顶梁柱的作用无法替代。

表1-2 父母职业分布情况

4.家庭经济收入情况

李克强总理在第十三届全国人民代表大会第三次会议答记者问时讲出了一个令人震惊的数据，全国有6亿人每个月的收入仅有1 000元左右，我们调研时印证了这一数据，具体情况见图1-4。之所以列举3 800元这个数字，是因为这个数字是收入较低家庭的标准。通过调研得出结论，在调研的人群当中有百分之三十左右的人属于收入不高的人群，家长填报的是去除政府补贴后的纯收入，在调查数据中，3 800元以下的群体人数最多，但这里的统计应该将他们的衣食住行综合考察，不能仅凭家长自我申报就完成统计数据的收集，这与科学统计的要求差别很大，根据我们统计的成果来看，如果每人每月4 000元以上算富裕的话，许多人都已经超越了这一标准。

图1-4 边远农村学前幼儿园父母收稿饼状图

(三)幼儿基本情况及收费情况

1.边远农村在园幼儿性别状况

调研过程发现幼儿园中女孩子少，男孩子多。为对比分析，我们对城市幼儿园进行了调研，结果发现，城市幼儿园里同样也有这样的现象，具体情况见下表1-3。调研发现，女童教育更应该受到关注，这里一方面是男童过多的问题，另一方面幼儿园本身的治理问题也需要放到更为重要的位置上。无论城乡都有女童教育的问题，这需要社会大环境做出整体改变，在学前教育阶段儿童的成长非常关键，女童在这一时期的成长对一生都将起到重要作用，因而必须要重视边远农村学前女童教育。

表1-3 边远农村幼儿性别比

2.幼儿园的收费情况

农村中有大量的民办幼儿园，因其办园水平不高，不少民办幼儿园处于半隐蔽状态，公办幼儿园无法辐射到农村所有地方，公办幼儿园通常需要考虑达到一定的教育规模，如果低于一定的规模就不被允许兴建，而民办幼儿园正是在公办幼儿园无法进入的情况下举办的。针对他们的收费，我们进行了认真调查，通常情况下，私立的收费要高一些，许多幼儿父母不在家，祖父母辈无力每天到公办幼儿园接送，就导致一大部分适龄孩子无法进入到幼儿园中，这时民办幼儿园就拥有了生存的土壤。调研发现，一个幼儿的每学期总体支出需要达到1 100元，在公办幼儿园里要少很多，但是把学费、交通费、生活费、杂费等加上，对边远农村的家庭而言较高。幼儿园的运转需要大量经费支撑，而小学、初中、高中所需要的经费相对较少，因此世界各国在学前教育上，都下了大力气与决心。调研过程中，许多人对这些收费项目不知道应该填多少钱，不少将这些项目弄混了。一些家长说，我们只知道个总数，谁会管每一个项目当中需要多少费用呢。不少幼儿不喜欢在当地上学，这是因为当地幼儿园的质量和软件环境与正式的幼儿园相差很多，如何进一步提高幼儿园办园质量是一个迫切需要解决的问题。各位家长交费集中在了1 110这一数值，因为每个学期都会交。具体情况见1-5图。

图1-5 调研中针对家长收费图

3.学生接受学前教育的间接成本

通常情况下，教育孩子过程中，直接成本只是其中的一部分，因为教育成本可以分为直接成本与间接成本。直接成本是指直接以货币形式支付以及物资资源投入的总和，这其中有政府拨款、拨地，还有社会组织对教育的捐款，学生及学生家长对教育付出的巨大的货币成本，这些都是直接成本。间接成本则是社会或个人对教育投资的机会成本，也就是说由于投资教育而未能对其他项目进行投资的机会成本。对政府财政而言，每年都对教育投入巨大财富，但是却没有直接产出，这些财富如果投资用于其他行业会产生巨大的经济收益。个人的间接成本是指由于学生接受教育投入的金钱没有用于别的投资而产生的机会成本，同时还有由于个人将自己的时间用于学习，而没有到其他地方工作而产生的机会成本。在计量时通常会遇到下述情况，直接成本非常容易计算，因为它是学前教育直接引致的，而间接成本则由于隐蔽性，同时还和其他的事项结合在一起。如一个人将大量时间用于学校学习与自己学习两者间的机会成本有多大，就难以比较。而在一个学习时间段内也有可能利用周末或是晚上做家教挣钱，如一些人读研究生时外出做家教挣钱与原来参加工作的同学挣钱相比并不少，这说明了机会成本是一种复杂性的成本，难以准确计量。边远农村幼儿父母往往在外打工，一般他们只负担直接成本，而离开家乡后，导致难以辅导孩子，与孩子交流，错过了孩子的成长，这是父母的间接成本，对孩子来说间接成本难以计量，因为孩子在经济行为方面没有谋生能力，从经济角度讲没有间接成本，但对孩子们来说会产生间接成本，因为没有直接成本，但是没有父母或是祖父母辈陪同，也是一种精神的间接成本。对于孩子祖父母来讲，从经济学角度来说，由于大部分人已经退休就没有了经济成本，但仍然有因为没有陪孩子引起的情感成本。在社会发展的过程中，也容易出现其他的成本问题，即这些老人，如果不接送孩子，可以旅游或与他人聊天、跳广场舞，这就形成了间接成本，而边远农村学前儿童祖父母辈的间接成本更为巨大，因为他们通常需要自己养老，而且还要给儿女照顾孩子。总体而言边远农村孩子上下学的接送会耽误很多时间和精力，也容易产生不安全的因素，形成了巨大的间接成本，也正是由于巨大的间接成本，导致了许多幼儿无法入园的现象。

(四)对幼儿园教师的访谈情况

调研期间我们同很多幼儿园教师进行了座谈。在座谈中发现了教师们对学前教育的态度，这些态度对幼儿园来说非常关键，因为幼儿园办得好坏同师资力量直接相关。在访谈过程结束后总结出了如下结论：

第一，教育保障经费统计不应过于僵化。边远地区学前教育在教学中需要利用各种玩教具，有时可以利用周边的自然资源。陈鹤琴老先生主张，教师应是一个胸怀儿童发展理念，同时又能够很好利用身边教育资源的人，例如，野外的树枝、树根、砖头、或是一些废弃不用的材料，我们可以对它们进行加工，将它们变为教育玩教具，此时教育经费就能得到保障，关键在于教师的素质。

第二，边远乡村幼儿园难以开展的活动是保教工作。新入职的教师中女性居多，幼儿园的工作非常辛苦，不少幼儿园的面积不达标，孩子的活动面积不够，睡觉与学习的面积高度重迭，这时就需要将床搬来搬去，孩子们吃饭时，需要将饭菜搬来搬去，还有大批的玩教具，都需要搬，晚上备课时也需要制作PPT，处理文档，还经常要将最新的音乐剪切成片段，便于孩子们模仿学习。

第三，幼儿园教师收入不高。调研中发现这是制约当前学前教育的一个核心因素。如今存在着这样的现象，一方面大批学前教育毕业生没有很好的岗位，同时许多幼儿园缺乏合格的师资力量，这就形成了选择型就业问题。贵州许多地方教育局都给出了乡村幼儿园可以招聘教师的名额，由教育局拨款付给教师工资，但聘用的方式是代课教师，即没有编制，只能拿到正式在编教师一半左右的工资。在调研中发现某教育局规定每个幼儿园教师财政拨付3 500元，但在交五险后幼儿园教师拿到手的工资每个月平均约有2 100元。幼儿园教师一旦结婚、生孩子、买车、买房等，这一收入难以负担。一个孩子平均每个月要花1 500元，再加上家长的基本生活和家庭基本支出，这一收入水平无法满足幼儿园教师基本需求，导致部分幼儿园难以招聘到心目中想要的教师，这一工资水平只能招到一些有学历的家庭妇女，无法招聘到素质较高的幼儿园教师。

第四，幼儿园师资水平不高。目前在岗的教师中许多人没有正式编制，是新时代的代课教师，教育部在2019年7月份出台了《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》的文件，在文件中明确规定不得产生新的代课教师，而实际操作过程中，一方面幼儿园需要大批量的幼儿教师，另一方面供给较少，两者间的缺口较大。贵州省在《学前教育三年行动计划》中规定，每年要招聘学前教育教师至少5 000人，而贵州省拥有14 000个行政村，2017年学前阶段的教育几乎是空白，需要大量的学前教育教师，而贵州省所有高校招收的本科阶段的学前教育学生加在一起仅有2 300人左右，这就形成了供不应求的情况，由于用人体制限制，大批的学前教育的学生难以找到有编制的工作，这是因为学前教育本科毕业生面对每个月仅有2 100元左右的工作，通常是抵触的，这样就形成了一方面幼儿园缺少大量的学前教育毕业的合格师资，另一方面有大量的学前教育毕业生难以找到工作的情况。目前凡是有编制的工作，考录比很高，以某幼儿园招聘教师为例，该幼儿园招聘2人，结果有470人左右报名，可以说绝大多数人都是要落榜的，幼儿教师选择性就业问题就成了一个难题。

第五，幼儿园校车应该得到充分重视。经由媒体报道幼儿园校车问题较多，根据对网上相关案例分析发现，近80%的事件都发生在农村，贵州在这一方面抓得非常好，没有出现过问题。但没有问题不等于没有风险，通过对幼儿园教师的访谈，我们发现了以下问题：首先是幼儿园覆盖面积过大。贵州拥有90%以上的山地，且单位土地分布资源较少，无法在较小面积养育太多人口，于是贵州就形成了较为分散的居住状况，一个行政村由N个自然村组构成，如果每个自然村就是一个行政村的话，规模太小，教育机构无法提供相关的服务，因此幼儿园形成了办学覆盖面积过大的局面。其次，农村幼儿园教育经费不足无力购买合格校车和雇用合格驾驶员。前些年我国刚刚对农村基础教育阶段的校车问题进行整改，花大力气解决了很大部分问题，但一些问题目前仍然存在，如租车价格、驾驶员工资、运营路线等问题，目前都还没有彻底解决。再次，教育行政部门对校车问题重视度不够。在以习近平为核心的党中央领导下，我国对各项事业发展高度重视，近几年在教育事业方面取得了巨大成就。在校车方面相关领导也非常重视，只是受制于教育经费的制约，无力达到农村群众对校车较高水平的要求。

(五)对村干部访谈的情况

贵州拥有大量的农村人口，城市化率的提升还有很大空间。近几年贵州的发展有目共睹，原来贵州人均国民生产总值长期居于全国靠后，而2019年实现对甘肃、黑龙江、吉林、广西、山西、河北几个省份的赶超，目前有了历史性的新提升，已经位于全国第20名(4)这是2020年国家发布的各省国民生产总值排名，由贵州省人大财政经济委员会提供。。但也应看到贵州省一线的村干部工作很努力，正是由于一大批的基层领导干部全力奋进才产生了今天的经济奇迹。在对贵州农村基层干部访谈时，他们非常忙碌，一方面他们非常热情的用家乡的礼仪接待，另一个方面也遵循着相关红线，由于不忍心打扰他们太久，访谈持续的时间都不长，下面我们就从几个方面列举出他们的意见。

第一，每个村寨适龄幼儿数目很少。贵州村寨的规模都比较小，在对村进行调研时，不少村干部是以其所在的行政村作为依据的，不是以其所在的自然村组为依据的。我们在调研时也发现，自然村组的儿童都比较少，如在某村仅有12个适龄儿童。有的行政村适龄儿童只有30人，这样的村庄是无法开设幼儿园的。最多的也才不过有90个适龄孩子，这仅仅相当于一个城市幼儿园的招生数，该村干部表示，近几年新出生人口的数量有所减少，以后也难以维持一所幼儿园的规模。同时各个村的情况有许多不同，因为人口数有很大区别，不同的村庄人口呈现出的发展态势并不一致，这对幼儿园的影响非常大。贵州边远农村地区学前教育将来需要进行认真的规划，对人口增长趋势做好预测，或是根据人口模型实施最严格的校车制度。

第二，当前幼儿园的数目仍然偏少。在调研的村庄中，仅有个别村庄有幼儿园能够正常开园，大部分幼儿园没有真正地运转起来。我们调查了18个村组，有11个没有幼儿园，还有3个是学前班，真正的幼儿园很少。幼儿园也没有实现全部年级开班，不少幼儿园仅仅是开设了混龄班。这是因为受制于两个因素：教师与玩教具。在学前教育经费保障机制中，中央负责的是便于监督和管理的基础设施投资，而人员及办公经费则是由地方承担，地方则由于财政能力的不同，出现了“漂亮的薄弱幼儿园”的情况，即某地一新建幼儿园，教学楼外面场地非常大，有儿童种植物的区域、小动物区域、运动区域、游乐场区域等，规划非常合理，教室内拥有男女厕所、游戏角、授课角、餐饮角，还有睡觉的休息区等，游戏角有大量的游戏玩具，也有奥尔夫音乐室及器材，每个教室都配备了钢琴，应该说这样的幼儿园即使是放到城市里面也非常好了，但是这样的幼儿园目前就是缺少师资，没有人让这个幼儿园运转起来。目前在边远农村地区，一方面已办幼儿园还不能满足需求，另一方面已开办幼儿园所需合格的师资还有很大的补充空间。

第三，当前现有的幼儿园规模偏小。在对村干部的调研中，大家都纷纷表示，现在幼儿园规模太小，好多幼儿园并不是村干部所在村庄的，而是其他地方的幼儿园。我们调研的幼儿园中，规模大的仅仅有6个班，部分幼儿园实行的是混龄教学，即不同年龄的孩子在一起。现在还存在部分不合标准的民办幼儿园，这些幼儿园收费非常低廉，但教学项目非常少，也没有受过专门教育的教师，教师是由一些拥有教育自己孩子经验的人担任的，这些人缺少专业知识，没有幼儿教师资格证，应该说目前师资力量已经严重制约了边远农村学前教育的发展。

第四，当前边远农村幼儿园基本上是民办的。访谈时，我们问村干部这个问题时，村干部表示当然是民办的多，但是周边的村子里像样子的都是公办的多，因为民办的不舍得投入足够资金，幼儿园里的空间根本不够。有一所幼儿园，所有的建筑就是一栋楼，这座三层小楼是由四间房子构成，每个房间没有单独的厕所，每个楼层有一个厕所，男女厕所没有分开，且面积比较小，不符合幼儿的需求量大的特征。我们也了解幼儿园里的这些情况，一些年龄特别小的孩子还会在幼儿园某个角落随地小便，这正是由于幼儿园厕所短缺所致。同时玩教具少，大部分是利用现有的资源创建的，幼儿园里的这种情况，当地老百姓也不喜欢，只是这种幼儿园的优点是离家近、收费低，缺点是质量得不到保证，儿童没有得到很好地发展。

第五，过去10年间边远农村经济得到了长足发展，为个人承担学前教育经费打下了良好的基础。贵州经济在经过了10年发展后，目前已经居全国第20位。在人均水平上超越了东北三省的黑龙江与吉林省，这在原来是难以设想的经济奇迹。贵州经济发展呈现出加速前进的态势，贵州经济结构与吉林、黑龙江不同，贵州工业底子薄，企业以轻化工业为辅，主体经济结构是“大健康、大旅游、大生态”，主要是以第三产业发展为主，贵州经济结构中个体获得感更强，以重工业为发展主体的地方普通老百姓的受益并不多，而贵州经济发展正是以对就业有巨大带动力的第三产业为主，因而老百姓获得感更强。在经济得到发展后，贵州老百姓也表现出了对学前教育的热情，这并不是表现在对幼儿教育的直接投资，而是表现在许多家长将孩子带出农村，到城市里去的情况。坦率地讲，贵州学前教育的历史欠账多，而刚刚发展起来的边远农村的学前教育质量有待提升，家长也不太满意。因此在经济条件改善后，不少家长就将孩子带出农村，个体对学前教育的关注与投资相对原来更多，村干部在访谈中反复强调现在年轻村民的观念变了，他们变得非常希望自己孩子接受学前教育，并且愿意为此付费。

第六，学前教育发展不均衡。当前各县都实行了统一的教育财政政策，但县际间财政能力相差较大，难以建立均衡的学前教育。虽然在县级、乡级与村级教育经费之间会存在一定的差异，但是由于各个县级政府没有发布相关数据，因此我们就采用了调研与教育财政专家的数据。贵州省各地财政收入差别也明显，在调研时农村的干部对自己所在村庄的学前教育非常担心，由于财政支持度不够，村中也没有足够的资金支持，一个村干部对本县的情况与邻近县的情况进行了认真比较，发现别的县幼儿园里是有教师、玩教具的，而自己村子幼儿园缺少教师，几乎没有玩教具，只有由原来的小学房子改建的幼儿园。由于前些年自己村的小学停办，房屋闲置，如今在简单改造之后用作幼儿园，但这与实际需求有一定距离。而国家在一开始就发现了这个问题，因此从2011年开始对经济欠发达地区幼儿园划拨专项经费，国家从宏观上把握教育普及的数量与基本的质量时，也同时启动了专项转移支付，国家为贵州学前教育在2020年初步安排了74 700万元学前教育支持基金，通常情况下在使用一段时间后，根据惯例还会对贵州正在开展的项目进一步追加经费，学前教育专项经费的转移支付有效支撑了边远农村学前教育的发展。

四、贵州学前教育发展中的问题

(一)贵州边远农村学前教育发展背景

1.山地地理环境限制了学前教育发展的质量与规模

贵州国土面积中百分之九十以上是山地，学前教育事业是近年党和政府重点推进的工作，至今已经开展了三期的“学前教育三年行动计划”，学前教育事业得到了巨大发展，农村学前教育事业几乎是从零开始，到现在经历了翻天覆地的变化。开创学前教育局面之初，国家在经费保障方面采取了许多特殊政策，给贵州学前教育带来了巨大的发展机会。学前教育是我国学制教育的开始，更可以讲是基础教育阶段的基础，从教育经济学来看，学前教育具有较强的私人性质。随着社会经济发展，越来越多的青壮年需要离开家乡，但收入却又不高，哺育子女与工作之间存在着一定的冲突，因此学前教育事关经济发展与社会稳定。联合国教科文组织在学前教育相关学术会议上形成共识，即学前教育投入对家庭、社会与经济拥有较强回报，其中收益既有个人获得，也有社会和国家获得的部分，因此具有奠基性的学前教育同时又具有较高的收益率，得到了各国政府的重视，贵州省在国家的支持下，提升了经济欠发达地区的发展能力。

2.贵州学前教育发展的基本情况

2010年我国颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称《若干意见》)提出了“学前教育三年行动计划”，为边远农村地区的学前教育发展提供了良好的机遇。自此，贵州省的学前教育得到了突飞猛进的发展，2010年到2018年，公办幼儿园占比从28.6%增加到54%；全省学前三年毛入园率从55%增加到87%；普惠性幼儿园覆盖率达到78.2%。可以说，无论是从公办幼儿园在园幼儿的占比、学前三年毛入园率，还是普惠性幼儿园的覆盖率，贵州的发展都处于全国领先水平，特别是学前三年毛入园率更是提前两年完成国家《若干意见》2020年要求的指标。应该说贵州学前教育已经实现了跨越式发展，实现了前期制定的各项目标。

(二)贵州学前教育发展中的问题

1.距离较远儿童入学仍然困难

以贵州某镇为例，在2.4万人口片区内有12所山村幼儿园、1所公办幼儿园和3所民办幼儿园，全镇所有的适龄儿童都实现就近入园。但个别乡情况不同。如Z乡有20个行政村，幼儿园共16所，这样的办学规模放在中原地区就显得非常了不起，它们由60个左右的自然村组构成，其中乡政府所在地又有多个幼儿园，农村的幼儿园其实在覆盖自然村方面还存在不足。贵州的村与平原地区的村庄不一样，因为平原地区的村就是一个村庄，而贵州的行政村庄则是由多个自然村组成的。该乡与河南省某县一个普通的X镇对比，X镇总面积63平方公里，4.3万人口， 而Z乡则拥有2.5万人口，面积104.5平方公里，X镇拥有38个村，而Z乡仅有20个村，每个村的面积大约为X镇的村的4倍左右，由此可以看到，贵州的村庄覆盖范围较大，由于每个村由多个自然村组构成，一个村内部的组与组间相距较远。该乡幼儿园仅有16所，至少有4个村没有幼儿园，没有幼儿园的村上幼儿园的距离要超过4公里，幼儿上学就必须要长期靠家长接送入园，事实上这对于幼儿园的孩子来说上学还很困难。按照相关数据计算，该乡的幼儿园数量是足够的，但是具体到现实中，就无法有效覆盖。如今贵州省已经实现了组组通公路，但因距离较远，由祖父母辈接送存在着一定的交通风险，不能很好地避免安全问题。

2.资源供给不均衡

优质学前教育资源供给不足，不均衡性明显。从总体来看，贵州乡级以下的农村教育资源堪忧，2018年评选贵州省级幼儿园时，没有一所幼儿园是在乡镇上，更不用说乡镇政府以下的农村。即便是在乡村的幼儿园，乡镇政府所在地的幼儿园的条件明显优越于其他幼儿园，国家的规划是建立能够完成基本教育的普惠性幼儿园。贵州省三年入园率已经总体上达到了87%，超过了全国平均的入园水平，但目前来看还是有许多需要改进的地方，例如某一个乡在开办幼儿园时决定在乡政府所在地建立公办幼儿园，公办幼儿园收费低廉、师资力量强，能够完整贯彻《3～6岁儿童学习与发展指南》，但设在乡镇政府以下农村的幼儿园基本上是以普惠性幼儿园为主。目前国家推进幼儿园发展进度的速度较快，过快的进度导致幼儿园难以赢利，一些幼儿园就不得不考虑自谋生路。如一些幼儿园在办学之初投入一大笔经费，而开园后又仅仅是按照每个幼儿园的入园情况，按照人头或是幼儿园的数量进行了一定的补助，没有考虑按照办园的基本标准进行分摊，这就造成了政府补助只能抓大放小，对边远地方的幼儿园采用了外包式的培养方式，要求收费不可以太高，在给予了一定补助后，对待办学的具体要求就少了，这种办园的非规范现象，形成了幼儿园的孩子上学的两极分化的现象，表现形式主要在以下几方面：教育资源的两极分化、师资资源的两极分化、课程资源的两极分化、教育设备的两极分化。

3.当前部分普惠性幼儿园质量不高

边远农村的幼儿园都在很大程度上发挥着重要的作用，但是它们都有一个共同点：办园水平不高。贵州是一个“地无三里平”的多山省份，许多幼儿园都将重点放在幼儿能进园的机会构建上。在调研过程中发现了以下问题：第一，政府补贴不足。贵州省没有出台统一的资助标准，2019年1月份出台了一个先在公办幼儿园补贴公用经费的办法，即每生每年不低于500元，并且逐渐向民办普惠性幼儿园进行扩展。我们在调研时发现除了大部分地方幼儿园的人均公用经费超过了500元，还有部分拨付标准没有达到500元；通常情况下，在城市每个孩子每个月的花费都在1 000元以上，每年500元的标准还需要提升。第二，不同市州分配的经费存在差距，在公用经费之外，不少幼儿园难以获得有效补助，而贵阳市为了改善幼儿园的办园条件，决定每年每个班补助1万元。截至2019年底，贵阳市拥有1 020所幼儿园，其中有736所是民办的，公办率为38.76%，入园率为94.2%。人民群众对幼儿园的需求非常大，因此贵阳市财政拿出了巨额资金对普惠性幼儿园进行了补助。其他市州幼儿园除了省里和国家补贴外当地补助的经费不高。第三，师资队伍素质需提升。贵州省目前正在大力进行幼儿园建设，在师资力量方面，贵州省规定每年招聘5 000名特岗幼儿教师，这些师资力量主要流向了公办幼儿园，普惠性幼儿园的师资力量具有本科学历以上的师资比例需要提升，还有部分是高中左右的学历，这些教师需要进行幼儿培养能力的专门培训。其中部分教师是依靠作为一个母亲或是成年人的经验对待孩子，这种方式容易受到一定的限制，因为作为母爱的本能尚且容易出现打骂孩子，难以按照科学的育人规律办事。幼儿园主要是教育机构，而依据人的一般育儿经验对儿童进行的教育，虽符合其身体成长的规律，但在传授知识文化时就会有许多不适应的地方。第四，教师流动性强。许多幼儿园办园者特别强调幼儿园的硬件，对师资力量重视不够，边远农村的普惠园里，许多幼儿教师专业能力培训不足，都不把看护幼儿当成是非常重要的专业工作对待，因为收入过低，每个月仅有1 000元左右，因此许多教师没有把这个工作看成是支撑全家正常运转的、非常重要的，且是必须要完成的工作，一旦有了其他的就业机会，或是当家里有了其他重要的事情时就会放弃这个工作岗位。

4.民办幼儿园小学化倾向严重

山村幼儿园办园非常艰难，在面对家长时幼儿园是无力的。一些家长对学前教育的了解不够，对儿童的要求是能够学得到知识，学前教育阶段的成长应该包括：科学、艺术、社会、语言和健康，每个领域都有其应该学习的任务。而在山村幼儿园，一方面是教师对五大领域学习不够，不能以科学的办法培养孩子，家长对相关领域也没有形成正确的认识，在此基础之上，双方都将学习的目标投向了成人世界，认为应学习成人世界的东西，将孩子看成了“小大人”，因此模仿更大一点的学生的学习模式就成了重要的目标，不少民办幼儿园就将模仿小学教学作为重要的手段。在调研时，某山村幼儿园教师在黑板上写了所有的拼音字母，也将1～20的数字写在了黑板上，在其所发的短视频中向大家介绍说，孩子在学前阶段能学会这个就是很好的了，许多孩子都能够在幼儿园时学会这些内容。他所在的教室约有30平米，坐了30个孩子，年龄分布为2.5周岁到6.5周岁，该幼儿园没有认真进行年龄分班教学，让所有孩子都在同一个班里上课，而学习的内容就是前面讲的拼音字母和1～20的数字与加减法。

这种方式对于3～6岁幼儿的成长来说有非常大的弊端，因为3～6岁儿童的特点是好动、好模仿、易受暗示、好奇、好游戏、喜欢合群。这一时期，儿童明显的爱好是到处乱跑，难以待在一个地方，待不了多久就需要换个地方。孩子主要是在动作方面和一些具体的活动方面爱模仿，而不是指在抽象方面的模仿。3～6岁儿童由于年龄较小，对许多事情都非常好奇，但对抽象的讲解没有兴趣，如果幼儿园的孩子学习书本知识就会非常厌倦，听着没有一点意思的情况下，儿童就易于表现出疲惫、困顿，当前的情况下许多孩子就会厌恶学习，在此心理条件下，可能就会觉得学习无法带来任何兴趣。孩子还有一个特征是爱好游戏，而这种游戏应该是在众多可能性的游戏中自己选择的，不是由成人强加的，在游戏用具的选择、游戏内容的选择、游戏规则、游戏结果评判等方面都需要由儿童主动选择，各类游戏也涉及每个孩子的性格类型，不同孩子喜欢不同的游戏，这些都在某种条件下，形成了这一领域的重要内容。而孩子在幼儿时期，是否应该以传播抽象知识为主要手段的班级授课制模式为主进行学习，这需要进一步认真研究。幼儿教育与小学教育是否应该一样，是一个重要话题。幼儿时期孩子们都喜欢成功，不喜欢失败，这就让班级授课制模式受到很大的挑战，因为学生们的成功是在现实操作中，不是在理念中，这就需要在授课时充分考虑到儿童的特点，不能完全按照小学化的模式上课。幼儿园的孩子喜欢合群，即在群体里进行活动，每一个孩子在幼儿时，朋友都非常重要，听到了小朋友的声音就急急忙忙地跑出去，同伴群体的作用非常大，而在成年以后，好朋友相见时就没有了原来的那种欣喜的情感。

因此，从3～6岁儿童发展的实际水平来看，班级授课制是最好不宜用在学前教育早期，只能是在大班时进行一定的培养，而不是进行小学化的教育，现在有部分山村幼儿园就是以这样的模式对幼儿进行教育的。

5.农村幼儿园环境创设需再改进

环境在人的发展中影响非常大，荀子《劝学篇》说：“蓬生麻中，不扶而直。白沙在涅，与之俱黑。”幼儿时期孩子们对周边的环境要求非常高，自小到大影响人发展的环境因素主要有：日常生活环境、直系亲属家庭环境、周边社会环境、人类价值观与法律等宏观环境。周边环境对幼儿的发展影响很大，对身体与心理发展影响都很大，在身体上要求周边环境需要健康，装修不易过度，甲醛不应超标，只有符合儿童身体发展的才能够促进儿童健康发展。幼儿园教室的甲醛也不应该超标，但农村幼儿园班级内的环境不能让人乐观。在参访的一间教室里，首先让人震撼的是与部分孩子身高差不多的课桌。课桌上摆着他们要学习的教材，教室共有3间，其中靠近黑板这面的一间有讲台、讲台旁边有一个放着孩子的玩教具的柜子，第一间教室主要摆放的物品是柜子、讲台、讲课桌和一排学生的桌子凳子，后面两间全部是幼儿的桌子凳子，在最后靠墙角的边上有打扫卫生的用具。在柜子里主要有以下东西：第一，在前面摆放着儿童玩教具的柜子里有约15本左右较薄的儿童故事书，打开一看还是别人捐赠的。这些书的内容有一些是关于励志的，应该说这些有字和拼音的书籍是不适合孩子看的，因为孩子还没有达到抽象学习的阶段，那些励志书用意是好的，但是不适合孩子阅读。第二，放着4个沙包。这是孩子们和教师共同做的，孩子们非常喜欢玩掷沙包、踢沙包的游戏。第三，放着一些学生的习作。这些习作中有学生写的拼音、汉字、画、数字等，这些东西充分显示了孩子们的日常学习生活和做作业有很大的关系。第四，放着一盒粉笔。这盒粉笔已经使用了一大半，并且这些粉笔是白色的，只是单一的一个颜色，没有任何其他的颜色。黑板上有一个用白粉笔画的苹果。

教室的墙壁上共有5个点缀物品，分别是：第一，某岩山村幼儿园幼儿行为规范。这幅规范印刷在一张宽约60厘米、高约100厘米的纸上，最上面是带有一定孤度的蓝底，上面写了幼儿园行为规范，共有27条。第二某岩小学生行为规范。这个规范与前面的规范大致相同，两者间没有大的差别，但是两者之间最大的区别是在内容上，幼儿行为规范上面主要写了五大领域中的社会规范，同时也写了应该以儿童为本等，而在小学生规范上则与其他班级的完全一样，没有任何的特色。第三，儿童分组表。班上同学被分成了4个组，每个组的同学要负责打扫卫生等，根据教师转述，在儿童的日常教学活动中，会有一些分组，如做手工，各个孩子会被要求从家里带来一定的物品，如纸、塑料瓶等，在幼儿园里利用一些教材和教具，做一些学生自己喜欢的玩教具。不少孩子都有自己喜欢的领域。第四，一个小朋友在靠近自己身边的墙上贴了一个贴画。白白的墙上有2个孩子的印记，这些孩子生性爱玩，许多同学都有自己喜欢的东西，一个小女孩将自己最喜欢的巴啦啦小魔仙里的小蓝的照片贴在了墙上，用此激励自己。第五，一个小朋友在身边的墙上画了一个熊猫。据其自述，画的是熊大，但由于只能用黑色的铅笔画，因此熊大就变得像一只熊猫了，在向他询问时，他还感到害怕，怕向他的教师告状，那样在午饭时间就要挨训了。

6.小学附属的幼儿园教育内容偏离学前教育

在调研时我们发现，某市拥有2 085所幼儿园，同历史相比，已经取得了巨大成绩，可以说是翻天覆地的变化，其中600多所是小学附属幼儿园，其桌凳摆放为秧田式。教室秧田式的空间安排模式起源于17世纪，自此后一直主导着中小学课堂的安排模式，同时也应该看到，在我国此种模式是在私塾被废除后，在国家正规中小学建立起来后才有的一种模式，原来在私塾里并没有秧田式的空间安排模式。这种模式本身有其优缺点，优点方面主要有：第一，空间利用充分。这种模式最大程度节约了空间，让每个同学都能够得到一定的学习位置，同学们离得非常近，能够进行良性互动。第二，便于教师管理课堂。教师可以管理所有的学生，秧田模式可以让教师非常方便地走到每个学生面前，针对所有的突发状况，教师都可以较为容易地管理到位。第三，有利于提高讲课效率。这种模式是以班级授课制为基础的，它是按照年龄、知识水平、固定人数等编成的班，这种情况便于按照学年、学期、学周等方式上课，为科学化、标准化、现代化管理班级打下了基础。第四，未能按照学前教育规律办学。幼儿时期最主要的事情就是玩，这个玩应该是按照当地实际玩，不能是按照既有的课程体系，儿童毫无选择权地被动地玩。对自由的追求始自于儿童的玩，正如陈鹤琴所说：“大自然、大社会是一本无字的书”，是“活教材”。关键是我们要利用“教材的能力”，这些教材的运用需要尊重儿童的成长规律，这一时期儿童在拥有了各个感官的机能后就会想尽办法地利用它们去探知世界，学前教育正是应该利用这种探索开展课程。

总之，当前学前教育存在着方方面面的问题，主要是师资缺乏，没有合格的师资就没有高质量的学前教育，必须要注意这一点，过去学前教育的老前辈在经济基础极其贫困的条件下开展教育教学，但是效果却很好，正是因为他们用先进的教育理论作为指导创造性地建立了我国的教材体系。

五、贵州边远农村学前教育经费保障机制的政策设计

学前教育经费保障机制，应该系统化设计，不应该是简单地规定哪个相关主体负担多少比例，需要综合考虑各方面的制度机理之后的系统设计，不能简单地看当前负担的比例，也不能强调教育经费数额。我们认为，需要依据当前普及学前教育的基本质量计算出大约的教育经费总额，然后建立政府、家庭、社会的教育经费分担机制，接下来建立在中央政府、省级政府、市州级政府和县级政府间的分担机制。

(一)建立学前教育经费拨款公式

边远农村地区由于经济仍欠发达，如果县级政府承担学前教育及其他教育经费，其财政收支平衡极易被打破，我们认为需要建立拨款公式。

1.建立以班级为基础的教育成本公式

学前教育成本公式应该保持一定的公平性，即在某一区域之内，我们建议省级边远农村统一学前教育成本公式，因为省级政府对区域内的学前教育情况较为熟悉，学前教育成本公式不宜以人均为单位，而应以班级为单位，只要是一个班级就应该拨付一定费用，可以认定小班在25人以下，以一个班为单位拨付教育经费，中班以30人为基准建立拨款标准，大班以35人为拨款基础，在此基础以下的按照一个班级拨付，如果超过则按照人均拨付，直到可以按照两个班拨付为止。

具体公式为：

其中C为一个班的教育经费数额，x为根据五大发展领域与幼儿园工作规程研究的各个投入项目，其中包括软件、硬件，人员工资等。b 为大于25人以上的学生数。学前教育总成本为Tc=C*B

其中TC为总成本，以班级为单位核算教育成本，而B为某一区域内的班级数。

2.建立县区级政府的财政拨款公式

政府的机械套用让富裕地区失去了利用自己财政发展当地的机会，也让落后地区的政府觉得教育拨款机制不公平，因此需要建立县区级政府的学前教育经费承担机制。我们在此引进人均财政收入这一指标，人均财政收入是指，将某一地域的财政总收入除以当地人口得出来的数值，我们认为这一数值可以作为衡量一个地方财力的参考，因为如果让县区政府申请上级财政转移支付经费，几乎没有人不申请，每个县区政府都可以列举当地困难，如何平衡各个县区政府的责任，通常没有很好的办法，我们在此主张应该引进人均财政收入概念，这样就非常清晰明了地将各个县区政府的财政力量呈现出来，以此评判当地财政能力，更易于得到各方支持的经费分担方案。

县区政府负担学前教育经费公式建立步骤如下：

第一步首先算出每个县区政府的人均财政收入

AF=GF/GC

其中AF为平均财政收入，GF为财政总收入，GC为总人口。

第二步：根据各个县级政府的财政收入状况确定是否承担学前教育经费标准，低于这一标准的不承担。而高于这一标准的，其承担的比例占学前教育财政经费的10%到30%不等，我们建议人均财政入最高的如某区应该承担全部学前教育经费的30%，因为该区人均财政收入达到了43 322元，而年均财政收入不高的某县仅为2 657元，两地的财政能力相差较大，我们建议，以最高者承担30%的分部的学前教育经费，同时制定财政收入较低的县人均财政收入标准，低于这一标准者不承担任何的教育经费，高于者分担0%～3%之间的教育经费数额，区县承担学前教育成本具体公式为：

BC=GC*[1-(Xi-AFl)/(AFh-AFl)]*30%

其中BC为各县区应该承担成本，GC为该区域学前教育总成本，Xi为每个县的人均财政收入值，AFh为人均财政收入最高数值，AFl为人均财政收入最低值，当前我国的财政数字化工作已经做得非常好了，只要将相关数据输入进去，就很快得到每个县区财政的负担额，这样就可以避免高财政收入县区不承担学前教育经费的问题，而低收入县区也没有因为财政收入不高而增加负担，这是一种可行的方式。这一方式类似于党员、工会会员交党费与会费，按照收入承担学前教育经费。

(二)完善政府、家庭和社会学前教育经费分担机制

查阅现有文献，就会发现各类政策供给都会提到，政府、家庭和社会共同分担教育经费，在这一政策被提出时，成了能够被多方赞成的有益经验，而实际上，我们在面临这一问题时，还是有不少疑惑，因为承担主体并不明确。政府有多个层级，而社会这一词语经常被使用，事实上社会经常处于缺位状态。

1.政府应该力争承担55%以上的学前教育经费

国务院2010年出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》，共有十条，这是开启我国学前教育大发展的文件，同时也推动了国家三期《学前教育三年行动计划》的开展，在学前教育已经开展了一段时间之后，我们国家于2020年2月份出台了新的评估指标与体系，以督导学前教育普及的评估方式，如果要保证达到这一目标，就必须要政府出台相关配套文件。2018年我国出台了《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，要求我国2018、2019、2020年三年毛入园率要达到85%，普惠性幼儿园覆盖率要达到80%。文件提出应该科学核定办园成本，提供普惠性的服务为衡量标准，可如要达到这些要求，就必须要考虑到具体实现这一目标的途径。相关文件提出，预算应该有科目、增量有倾斜、投入有比例、拨款有标准、捐助有优惠、家庭有承担、资助有制度、专项有名目，这些是学前教育经费投入的基本制度，因此我们建议不能简单地提出政府应该承担55%以上的经费，而是应该注意以下方面：第一，在预算科目方面应以《3～6岁儿童发展学习指南》和《幼儿园工作规程》为依据。按照幼儿园办园基本标准，确定各项支出项目，不能只按照笼统标准。第二，当前学前教育投资比例不能是大水漫灌，应该有一定的倾斜，如在经济发展较慢地区，我们可以将政府负担比例进一步提高，而在经济发展较快地区，更多由民办幼儿园承担相应的责任。如贵阳城区几乎没有幼儿上不成幼儿园，这时再新建大量的公办幼儿园，会对民办幼儿园形成巨大冲击，这样就让家长愿意积极承担的热情消解，而经济条件不高地区存在大量的财政支出却负担不了。第三，经济能力强县财政应该承担部分财政支出。经济条件较差县由于收入较少支出刚性过大，一些起步实施乡村振兴的县区要努力才能保障各项公用事业的运转，如果再增加财政开支，就会无法承担，如果让经济发展较快地区的县不承担财政开支，就会形成对上级政府的依赖，将自己的钱留下来，尽量利用高层级政府的经费。第四，针对拨款应该建立一定标准。学前教育投资涉及到教育教学中的方方面面，如果没有一定的标准，就难以执行下去，这一标准应该参照其他国家学前教育发展的历史和我国自己的财政现状确定。

2.家庭应该承担不低于35%的学前教育经费

世界上已经有将学前教育纳入到义务教育的先例，这是一些人口危机国家的现实选择，因为养育子女非常艰难，而我国还没有将学前教育纳入到义务教育。在教育经费统计中没有计算家庭为将子女送入幼儿园而付出的费用，如果将孩子交通及家长接送所用时间的机会成本考虑在内，家庭负担的份额就会上升很多。家庭分担教育成本，也是天经地义的事情，因为人既具有社会性也具有个体性，不能因为其有社会性就将全部的责任推给社会，任由个体搭社会的便车非常不合适，但是要考虑到不同地区、同一地区内的不同区域、不同家庭类型，对于特殊家庭而言，学校教育成本的70%以上应该由政府承担，然后再对其接送成本进行补贴，由于我国个人收入信息没有完全纳入到统计信息中去，也就是说没有被充分地统计，因此很难对农民负担能力进行评估。我们在进行调研时，700多名家长中有近600名家长表示自己无力承担学前教育经费，而在对他们的大队干部进行调研时我们发现，他们的承受能力远大于在问卷调研时填表中的描述，这是许多家长为了进一步减少学前教育投入而做出的选择，因此在调研家庭学前教育家庭承受能力时，许多家长存在虚报自己的承担能力的情况，因此需要根据一定的收入水平制订家长的承担政策。我们建议通过银行、支付宝、微信等目前资金流综合判断一个人的收入水平，但目前需要突破的难关很大。

3.社会承担学前教育投资不应该超过10%的水平

我们国家的传统是社会组织力量并不强，一旦谈到社会时，许多人就会思考社会在哪里。随着网络时代兴起，社会正在积蓄力量，但在网络上汇聚的力量来得快，去得也非常快，我们国家在2007年时通过统计发现，社会力量在学前教育投入方面占据20%的份额，但是到了当前分担的比例降到了2.53%左右，这说明社会分担的份额在逐渐下降，这同当时的及后来的次贷危机有紧密联系，中国经济自那时起开始了巨大调整，如原来的电器销售领头企业为国美电器，如今已经被许多家电销售商超过，同时也被天猫、京东、苏宁易购超越，这说明了经济发展中相关企业竞争非常激烈，实体经济发展受到巨大限制，一些房地产商也受到巨大冲击，国内领头的房地产企业如恒大集团在社会赞助方面应该说作出了巨大贡献，但对国家学前教育发展的巨大需求来说仍是不足的。部分企业在选择幼儿园赞助时也同时考虑了企业经营的因素，他们越来越不愿意选择没有太大广告效应的学前教育作为资助对象。与国外相比我们国家社会分担学前教育经费的比例偏低，这就需要让社会大众知道学前教育的基础性和公益性，迫切需要激发社会对学前教育的捐赠热情，国家通过税收减免与其他政策鼓励企业捐助热情。

(三)建立政府间教育经费合理分担机制

1.学前教育经费在各级政府间的分担原则

高层级政府负担基础教育与学前教育经费，由地方政府负责当地的高等教育和职业教育。市场中的企业由于其赢利性希望投资与企业直接相关的专业，最近学前教育非常紧缺，有不少幼儿园和幼儿培训机构到高校中来，准备在学前教育专业实施订单培养，还有不少的学前教育机构来学校洽谈让学生去实习，或是作为他们的顶岗教师进行实习，每个学生可以发放一定工资、包吃包住。但是没有一个社会机构到幼儿园去做订单培养的，因为幼儿没有成才，离成才的时间非常远，现在还只能是作为一个发展中的幼儿看待，幼儿本身在经济方面几乎没有任何的作用，只能是作为一个未来的可能性存在，而企业没有几家愿意大规模对其进行投资，企业的趋利性也反映在了地方政府的行为中。因为地方政府认为，有利于经济发展的教育就会愿意去做，能够解决直接影响经济发展瓶颈的教育项目，就愿意去攻克，而如果离就业与经济发展联系较远，愿意参与的就少，社会和基层政府的思维模式是一样的，我们需要认真思考这方面的问题。基层政府对一些企业招聘月嫂、家政、电子厂工人等，都非常支持，同时也在没有高层级政府补贴的情况下就积极去做，而在学前教育方面的积极性就明显不足，这是因为两者给政府带来的效益不同所致。高层级政府应该更加注重基础经济发展，更加注重基础学科的发展，例如当年爱因斯坦发现相对论，对发射宇宙飞船、原子弹等都具有重要意义。越是高层级政府关注的越是基础效应，西部教育培养出来的人才有不少流动到了东南沿海一带，如此教育投资效应就显现到东部地区，如果由高层级政府承担相应费用，人口是否流动对其投资意愿影响不大，因为都在自己的管辖的范围内。而基层政府就会觉得，投资基础教育很有可能造成人才流失，一个地区往往越是高级人才流动越大。因此，我们提出地方政府应该投资于应用性较强、针对性强的高等教育、职业教育，这样更加容易形成特色，同时由高层级政府承担基础教育，这样高层级政府付出成本后，可以通过参加工作对国家与社会的贡献达到回收成本的目的。

2.经济较发达地区应以县区为主

受分税制影响发达地区县区级在财政方面收入较高，高层级政府收走的钱相对较少，因此在对待学前教育经费分担时就需要考虑由县区为主，高层级政府为辅的方式。前面我们用了人均财政收入的概念，即财政收入除以当地人口总数后得到的数值，贵州县域间的差距非常大，但县又是学前教育直接管辖的一个重要机构，在此问题上，需要考虑到县级政府的财政力量。之所以考虑使用人均财政收入，而没有用人均GDP的概念，是因为两者存在着较大区别，以某市为例，某市产生的财政收入达到400多亿，但只有1/10左右留在了该市，甚至这400亿财政收入基本上全是由某镇产生的，但该镇本身没有得到多少财政收入。贵州省的发展传统上也不平衡，贵州省以人均计算，A市人均GDP为8.27万元，排名居全省第一，换算成美元为1.2万美元，而B市人均GDP仅为2.84万元，人均GDP折合为0.41万美元，在省内相差就达到三倍，如果依全省各县排名的话，这一数据差距就更大，如果以最高的A区人均财政收入43 222元与B县1 637元进行对比的话，我们就会发现两者间的差距超过16倍。如果采用一刀切的方式，这对经济发展不处于优势地位的地区非常不公平，反倒可以让类似A区这样的地区有更多的财政收入投入到经济发展过程中去。

3.经济欠发达地区采取省市统筹以县为主的教育经费承担体制

经济欠发达地区，不仅仅是一个经济概念，它也是一个政治建设、文化建设、社会治理效率、生态环境建设的概念，它是一个各方面建设能力与经济发达地区相比有差距的地区。形成学前教育投资需要形成相应的价值观；并将其与一个地区的发展联系起来，将相关资源组织起来，最后在行动中实现。几乎每个环节都有可能会产生推脱的情势，可以说在经济欠发达地区对学前教育投入，难以有效解决，这时就应该让高层级政府承担相应的职能，这是因为教育投资时需要考虑到，智力资源分布相对其他资源是最均衡的，如果得到适当的教育，即便是自然条件不具有优势的地方，也能够有天才出现。我国属于发展中国家，在赶超发达国家时，原有状态使我们可以节约大量的时间，如万有引力定律，它的发明可能花掉牛顿一年时间，然而我们几节课就学会了。学前教育阶段的投资是一个开发人的早期智力的关键期，对国家与民族的发展非常关键，而经济欠发达地区的财政能力相对较弱，在发展初期容易遇到各种各样与生理、安全等相关的基本需求，这些需求非常强烈，通常情况下，在低层次需求没被满足的情况下，就追求高层次需求的满足会遇到障碍。这主要是相关主体没有相关意愿，而且财政支出能力对高层次追求不能提供有效支撑。当前虽然已经建立起来了转移支付与专项经费制度，但是没有统筹的概念，没有以某一方为主，将学前教育各方面需要统筹到各个开支项目中，即由省级政府制订欠发达地区的生均经费标准，生均财政拨款标准，市州级政府一起承担学前教育经费的比例，同时也承担学前教育阶段教师经费，只有由省级政府统筹，对各个项目查漏补缺，这样才有可能保证一定条件下学前教育质量的普及。

4.经济最不发达地区由中央统筹省级为主

不发达地区的财政使用具有极强的刚性，在学前教育经费承担方面需要做到以下几个方面：第一，高层级政府承担最不发达地区所有学前教育直接经费。根据人均财政收入可以看到，一些地方经济发展水平总体不高，而其财政支出刚性很强，但项目也非常多，当前中央对经济欠发达地区的补贴几乎每项都要求必须要有一定比例的配套，而这些地区无法对相关项目进行配套，部分县只能保证涨工资所需财政力量，不少地方还需财力扶持，才能增加高层级政府补助的部分，否则，提高县级财政承担的比例存在兑现困难，这在中西部很多地方都是这样，因而不能用“一刀切”的方法，我们要利用技术手段更好地将各方承担的责任呈现出来，这里说的是学前教育直接经费。第二，针对部分收入不高家庭的孩子，应该承担其交通费用。许多收入不高家庭的孩子由于离幼儿园较远，而上学放学的接送就成了很大的负担，我们在对一些农民工家长进行访谈时遇到类似的问题，当问到为何不让孩子在农村幼儿园上学时，一些家长反映农村幼儿园可能比城市的民工子女幼儿园更好，花钱也更少，但是农村里上学放学需要接送，爷爷奶奶辈的都老了，如果是自己去接送，就要丧失外出打工的收益，而外出打工就无法自己接送孩子，没有办法就把孩子放到家里了。第三，对有学龄前儿童的家庭适当进行补贴。在具体操作过程中，我们建议对义务教育阶段的孩子都应该进行补贴，对有学龄儿童的经济收入不高的家庭更要进行补贴，这是因为入园、入学都需要家长照顾，家长就会因为照顾子女而减少了收入，因此需要对相关家庭进行一定的补贴。

总之，公共财政的目标，应该是创造公平的受教育环境，而在高等教育分阶段的情况下需要讲究培养人才的效率，因此在某种程度上高等教育是“锦上添花”，而学龄前教育和基础教育则是“雪中送炭”。