我国监狱老病残犯若干问题研究

魏 彤

一、前言

监狱是国家刑罚执行机关，履行着维护社会安全稳定、教育改造罪犯的重要职能。正如社会上存在着老年人、病人、残疾人一样，罪犯也有老病残犯。老病残犯作为监狱中无法回避的一个特殊群体,如何对其进行区别性关押、针对性改造、必要的医疗救治以及有效地与社区矫正工作衔接和社会回归等，是监狱管理需面对的实际问题。随着社会的文明进步，我国监狱老病残犯问题日益引起法学理论界和社会舆论的关注，老病残犯收监指标、改造机制、医疗措施、刑罚执行条件的法律依据不足或标准相对滞后带来的矛盾冲突越来越多，如何研究解决老病残罪犯入狱及服刑中存在的突出问题，确保这类人员的法律权益，已成为监狱行刑工作的一个重点和难点。

就国际社会发展现状而言，1955年在日内瓦召开的第一届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过了《囚犯待遇最低限度标准规则》，这是国际社会就司法领域保护囚犯基本权利的重要法律文件之一，该规则提出了一系列具有人道主义的基本理念；2006年第61届联合国大会又通过了《残疾人权利公约》，其相应权利也同样适用于残疾罪犯；2009年4月13日，我国《国家人权行动计划(2009-2010年)》明确有“完善监管立法，采取有效措施，保障被羁押者权利与人道待遇”的内容；党的十八届四中全会决定也提出，要加强人权司法保障，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开。这些都对监狱老病残犯管理工作提出了新的目标和要求。监狱行刑程序的规范有序、科学合理，既是做好监狱工作的关键点，也是我国法治建设的重要领域和人权保障的展示平台。因此，加强监狱老病残犯领域的理论研究，对于提升监狱执法水平，推动监狱管理的文明化、科学化建设，建立新型的社会主义现代化监狱具有积极意义。

二、监狱老病残犯的界定

(一)解读监狱老病残犯

看到“老病残”这一名词，顾名思义，就能联想到老年人、有疾病的人和残疾人，“老病残犯”则是指“老病残犯人”。笔者通过对国内外文献的大量检索，没有找到当今国际社会关于“老病残犯”的整体性概念通说和权威性解释。我国法律对于“老病残犯”也无明确的规范界定。因此，监狱“老病残犯”目前在实践中只是一个相对概念，没有绝对标准。

“老病残”虽经常被连贯性提起，但实际上是相互不同的三类人，没有统一性或通用性的标准。司法实践中所称的“老病残犯”，只是对在监狱中服刑的老年犯人、有疾病的犯人以及身体有残疾的犯人的泛指。在司法现实中，还要根据各类犯人的特征和具体情况，科学和有针对性地制定判别标准和操作规范。

1.老年犯。从生物学的角度讲，生命是一个循序渐进的自然过程。所谓“老年”只是相对于“壮年”而言的，两者之间并没有明显的界限，不同的地域、风俗、文化都对“老年人”的定义造成影响。[1]《中华人民共和国老年人权益保障法》的适用对象是60周岁以上的中国公民。《劳动法》《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发【1978】104号)关于法定退休的年龄规定是“国家法定的企业职工退休年龄是男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁”。而“老年犯”的年龄标准，则至今尚无法律规定或社会共识，不像承担刑事责任的年龄由刑法规定，如《中华人民共和国刑法》第17条规定：“已满十六周岁的人犯罪，应当负刑事责任”。也不同于儿童的概念，1989年《联合国儿童权利公约》第1条即规定：“为本公约之目的，儿童系指18岁以下的任何人，除非对其适用之法律规定成年年龄低于18岁”。

“老年”作为生活中的一个模糊概念，生理年龄是主要指标，但同时还与一个人的健康状况、性格特点有关。“老”是与“少”或“幼”相对应的一个词，其字面含义是“年岁大”[2]756。我国古代根据中国人的成长过程和生理特点，以十年为单元，将人生大致分为九个阶段。据《礼记·礼上第一》记载：“人生十年曰幼，学；二十曰弱，冠；三十曰壮，有室；四十曰强，而仕；五十曰艾，服官政；六十曰耆，指使；七十曰老，而传；八十九十曰耄，七年曰悼。悼与耄，虽有罪，不加刑焉。百年曰期颐”,是把70岁称为老的。 2013年1月1日，联合国世界卫生组织(World Health Organization—WHO)确定新的年龄分段：44岁以下为青年人，45岁至59岁为中年人，60岁至74岁为年轻老人，75岁至89岁为老年人，90岁及以上为长寿老人。[3]这是联合国世界卫生组织经过对全球人体素质和平均寿命进行测定，对年龄划分标准作出的新规定，该规定将人的一生分为五个年龄段。而该组织1994年以前对人口问题通过的划分标准则是三个年龄段：0至14岁为少儿；15岁至64岁为劳动力人口；64岁以上为老年人。

如同我国对男女的退休年龄规定标准有所不同一样，老年犯又因男女有所差异，男性犯人年龄是以60岁、65岁、70岁为准？女性犯人是以55岁、60岁、65岁为准？各地掌握标准不同，这涉及各地的经济发达程度、生活水平所带来的人均寿命情况差异。以江苏省2010年制定的《江苏省监狱老病残罪犯管理办法》(苏司规【2010】1号)为例，其规定的老年罪犯是指男性年满60周岁以上(含本数)、女性年满55周岁(含本数)的罪犯。就全国范围而言，2010-2013年期间，老年犯约以男性60岁、女性55岁为准。随着人口寿命具有普遍延长的趋势发展，人们的平均年龄有所延长已是不争事实，且我国社会关于退休年龄的延长的讨论热烈。老年犯的年龄标准随之提高、动态变化也在情理之中。考虑到女性虽然由于生理原因，她们在体力上不如男性，在工作上通常允许其退休年龄早于男性，但现实中女性寿命普遍较长。能否以女性可比男性早退休进而把她们就看成老年人，有必要在司法实践中详加研究论证。

2.病犯。“病犯”是由病人、犯人两个概念综合而来的，兼具病人和犯人两方面特征。关于“犯人”的概念，是由法律所规定了的，其内容是明确和具体的；而“病人”的概念则无法律的准确阐释。因此，“病犯”概念的不确定性，主要是缘于“病人”概念的不确定性。我国社会生活中关于“病”的理解是“生理上或心理上发生的不正常状态”[2]92。关于“病人”的解读则是“生病的人；受治疗的人”[2]93。就现实语境而言，完全不具有可操作性。例如，受工作劳累、社会竞争压力、环境因素的影响，很多社会公民处于“亚健康”已成为新常态，不少人都在体检时被告知身体健康指标不合格，实际已有“病”或称之为“病人”。对此，自由的社会人则可以独立、自主地决定自己是否已有病、是否要看病。但对于监狱罪犯来说，他们却不能依据其主观感受，自主认为自己是否已成“病犯”。鉴于此，对普通“病人”的概念理解不宜简单地适用于“犯人”，将其视为“病犯”的。社会自由人中“病人”与罪犯中的“病人”缺乏概念的通用性、匹配性，不能简单进行概念叠加或置换。社会自然人的“病人”概念内含小、外延大、适用范围广；罪犯中的“病人”概念则内含大、外延小、适用范围窄。对于“病犯”范围的界定，主要是对“病”的范围和鉴定标准、鉴定程序的规定，并随着法律文明和司法人权进步以及监狱治疗条件的改善而处于不断扩大之中。目前，司法实务界对“病犯”概念的通常理解是指患有严重疾病或者慢性疾病，久治不愈，不能正常参加学习和劳动改造的罪犯(1)参见2010年12月14日《江苏省监狱老病残罪犯管理办法》(苏司规【2010】1号)第五条。。

病犯除了少数与性别有关的疾病外，男女犯人对于病犯的性别要求并不强。但病犯却存在着病的种类方面的差别，如身体疾病和精神疾病，外科病和内科病，急性病和慢性病，传染病和非传染病，等等。此外，同样是内科病，又可细分为结核病、肝病等，外科病又因而有别。所以，正如社会上的自然人可以有多少种类的病，监狱的犯人在理论上也会有这些病；社会上的医院有多少器械和治疗方法，监狱病犯理论上也有权利得到这些治疗手段。由此，就要引发对犯人患病的鉴定标准、治疗方案和途径、监管和改造考核标准等一系列问题。每一项问题都应具备科学的判定标准、保障措施以及动态的调整机制、监督和纠错体系。

3.残犯。如同“病犯”是“病人”和“罪犯”二者概念的综合一样，“残犯”则是“残疾人”和“罪犯”两个概念的综合。“残犯”兼具“残疾人”和“罪犯”两方面特征。相对于“病犯”而言，“残犯”的概念界定和标准判定要比“病犯”容易些。首先是《中华人民共和国残疾人保障法》对残疾人进行了范围规定，具有明确的鉴定标准和鉴定程序；同时，国务院《残疾人教育条例》，卫生部(今国家卫生健康委员会)、公安部、中国残联联合下发的《右下肢、双下肢残疾人驾驶机动车身体条件规定》等，也对残疾人的残疾类型、残疾级别进行了列举式、覆盖式规定。因此，由于“残疾人”的概念是清晰、具体的，“犯人”的概念也是明确的，“残犯”概念、范围等就较易界定。“残犯”的管理受制于监狱物质条件较多，而非同与“病犯”，受制于主观和一些不确定因素。“病犯”似乎成为监狱管理中的难点。

“残疾”的通说是“肢体、器官或其功能方面的缺陷”[2]119。与之相对的是，残疾罪犯也就是指在生理、心理、人体结构上，某种组织器官功能丧失或者不正常，不能正常参加学习和劳动改造的罪犯。根据残犯肢体、器官功能丧失程度，还可再细分为肢体残缺、器官功能部分失去、完全失去等多种情形。残犯的残疾多数是服刑前就有的，少部分是服刑期间致残的。对于服刑期间致残的服刑人员，有的是劳动期间因工致残、因意外事故致残，还有的是为逃避劳动自伤致残、为逃避劳动伪装残疾等恶劣情形。

(二)开展监狱老病残问题研究的价值和意义

1.是科学开展监管工作的客观需要

(1)监狱面临“老病残犯”的诸多问题亟待解决

1)老病残犯数量与监狱管理和改造成效密切相关。监禁率和监狱人口数量对于监禁机构内服刑人员疾病的医学处置、管理和执行变更具有总体性和持续性的影响，不仅涉及监狱资源、矫正成效等问题，还直接反映了监狱服刑人员患病的总体情况和发展态势，疾病传播的高危因素、年龄、刑期等对监狱的管理和执行的变更具有复杂的影响。在我国目前以监禁刑为主、非监禁刑适用很少、暂予监外执行条件比较严格的背景下，势必导致大量年老、患病和生活、劳动能力有缺陷的服刑人员长期滞留监狱。

2)监狱老病残犯的患病情况突出。服刑人员肝炎、肺结核等病毒感染的高发等是世界各国监狱面临的普遍问题。同时，老病残犯诸多慢性疾病、复杂疾病、传染性疾病已经成为我国监狱行刑实践中的突出问题。

3)当前我国监狱面临的实际问题和困难突出。主要问题和困难包括以下方面：一是我国监狱在疾病防治方面的相关法律法规缺失，很多工作缺乏相应的法律依据，尤其对传染性疾病的防治和处置依据不明确；二是对患病和生活不能自理服刑人员的管理的难度非常大，不接受教育、抗拒改造、自暴自弃的情况比较突出；三是在服刑期间病犯死亡的现象不可避免，更为严重的是监狱机关的法律责任不明确，精神包袱非常沉重；四是监狱服刑人员的医疗卫生保障体制不完善，监狱卫生资源缺乏，服刑人员的基本医疗费用难以保障；五是民警和医务人员的压力大，缺乏高危作业、职业暴露防护和职业风险等方面的保障机制；六是持续激增的高昂的医疗费用；七是监狱机关在老病残犯于服刑期间死亡时不可避免地要面对家属的误解、敌意和纠缠。

(2)有利于完善老病残犯执行方面的法律规范

随着我国公共卫生状况、违法犯罪特点的变化和法制建设进程步伐的加快，我国监狱老病残犯行刑实践在当前呈现和面临许多突出问题和难点问题，在法律依据和刑罚执行实践中的表现尤为突出，在立法和司法方面存在许多亟待解决的问题。

监狱老病残犯的疾病处置和执行变更等问题缺乏立法规定和可靠的实践经验支撑，这一点在我国现行刑事政策和刑罚执行实践的背景下日益凸显紧迫。

2.有利于促进老病残犯回归社会和预防司法腐败

(1)有利于促进老病残犯回归社会

监狱在罪犯服刑过程中既要保障监狱安全稳定，又要保障服刑人员的基本权利，还要依法合规，将新时期 “依法治监”落到实处。

老病残犯的最终归途是社会。老病残犯除了依法通过减刑、假释、保外就医等暂予监外执行途径进入社区矫正机构、刑满释放、病亡等出监外，多数老病残犯仍然要经过服刑、医疗、教育等逐步回到社会中。

(2)有利于避免减刑假释保外就医中的司法腐败

有效遏制违规违法办理老病残犯减刑假释暂予监外执行的现象，让符合条件的老病残犯合法减刑假释暂予监外执行，才能真正落实让老病残犯回归社会。

3.是构建科学高效刑罚执行体制的具体要求

加强老病残犯理论研究和法制建设，有利于推进监狱工作的法制化、常态化、规范化，构建科学、高效、宽严相济刑罚体系，更好地实现社会公平正义，维护社会稳定。

本文试图从刑罚执行新常态下监狱老病残犯分类管理教育、日常考核、医疗救治、减刑、假释、保外就医等面临的新问题入手，结合老病残犯的社区矫正、安置帮教等环节，对老病残犯的现状及相关问题进行分析和科学探索，以期为我国老病残犯管理教育刑罚执行工作提供参考。

三、我国监狱老病残犯制度发展

(一)我国监狱行刑制度发展的历史沿革

具有中国特色的监狱制度是随着中华人民共和国的成立一同建立起来的，长期以来，对于打击和惩罚犯罪、保护人民、促进经济发展和维护社会安定秩序发挥了重要作用。在我国1981年8月召开的第8次劳改工作会议上，重申了继续执行“改造第一、生产第二”的劳改工作方针，并于1983年将改造罪犯机关移交司法行政部门管理，理顺了侦查、检察、法院、执行机关分工负责、互相配合的刑事法律关系。1989年，司法部制定了《关于对罪犯实施分押分管分教的试行意见》，这是中国监狱行刑和改造罪犯工作的新起点。1990年司法部、最高人民检察院、公安部印发的《罪犯保外就医执行办法》(司发【1990】247号)，以及2003年4月2日司法部发布的《监狱提请减刑假释工作程序规定》(司法部令第77号)，成为我国监狱减刑假释保外就医的重要依据。尤其是《监狱提请减刑假释工作程序规定》，是我国第一次对监狱罪犯行刑工作进行的系统性程序规定，是全国各级司法行政部门开展减刑假释工作经验的总结，多年来曾对我国促进监狱罪犯教育改造、稳定监管秩序发挥了积极作用。

随着社会发展，一方面是监狱犯人人数不断增加，监管成本持续提高，截至2015年11月，全国监狱已达718所，在押犯总量高达164万人以上；另一方面是社会刑罚理念的进步，与监狱监禁矫正相对应的非监禁型矫正—社区矫正制度日渐兴起。社区矫正制度的产生和发展，既减轻了监狱的监管压力，可以为国家腾出手来监管罪大恶极的罪犯；也有利于符合条件的轻型罪犯等在社区接受改造，使其不脱离家庭和社会，提高其社会适应力和生存技能，最终实现真正的社会回归，促进社会和谐稳定。为此，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2012年10月印发了《社区矫正实施办法》(或简称《实施办法》)。2014年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫生计生委又印发了《暂予监外执行规定》(司发通【2014】112号)，对《罪犯保外就医执行办法》(司发【1990】247号)予以废止的同时，对老病残犯的保外就医等内容进行了规定。

(二)我国老病残犯管理法律政策体系梳理

我国关于老病残犯的法律法规规定内容较少、且相对分散，没有专门规定老病残犯权利或管理制度的法律法规。作为最为重要的《监狱法》，我国1994年《监狱法》第17条规定对“有严重疾病需要保外就医的”可以暂不收监；2012年对《监狱法》修订后，也只是在第17条规定符合刑事诉讼法“有严重疾病需要保外就医的”“生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的”情形，经批准给予暂予监外执行。新旧《监狱法》在监狱罪犯分押分管、生活卫生、教育改造、考核奖惩、减刑假释等环节中均未针对“老病残犯”作出规定，不能不说是立法遗憾。此外，我国关于老病残犯的内容规定虽在一些不同层级的法律、法规、规章和规范性文件有所涉及，但基于我国缺乏统一规定老病残的犯法律法规，关于监狱老病残罪犯认定标准，全国各地监狱没有一致的标准。各地都是结合当地情况，根据其规范性文件开展老病残罪犯鉴定和管理工作，规范依据效力不高，可操作性不强是其特征。下面对我国关于老病残犯的相关法律政策规定进行一个简单梳理。

1.中华人民共和国成立初期至2005年期间的法律政策关于老病残犯的规定

1954年9月，国务院(时称“政务院”)发布《中华人民共和国劳动改造条例》,规定了“年龄在五十五岁以上或者身体残废”罪犯的“取保监外执行”等事宜。

1979年4月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部发布的《关于清理老弱病残犯和精神病犯的联合通知》(【79】法办研字第6号)规定了“老弱病残犯”的监外就医、监外执行和“精神病罪犯”的处理问题。

1983年12月，司法部、公安部、最高人民检察院、最高人民法院发布的《关于将一部分刑满和解除劳教的暂留人员放回社会的通知》规定：对于刑满和解除劳教的暂留人员中的“年老、病残人员”优先考虑“尽快放回社会”。

1989年8月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布的《关于依法加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行罪犯监督考察工作的通知》中，仅有“监外罪犯确因医病、探亲等特殊情况需要离开所在地域到本县、市以外地方的，必须经过县级公安机关批准；离开居住地到本县、市内其他地方的，由具体负责监督考察的执行单位批准”之规定，其余内容均未涉及老病残犯。

1990年12月，司法部、最高人民检察院、公安部联合下发的《罪犯保外就医执行办法》(司发【1990】247号)虽在第二条第一项、第二项涉及“病犯”内容，第三项涉及“残犯”内容、第四项涉及“老年病犯”内容，但对“老年犯”没有作出年龄规定。同时，这是针对保外就医列出的疾病伤残范围，并非适用于在监病残犯的日常管理。司法部发布的《关于计分考核奖罚罪犯的规定》第18条仅有“罪犯在保外就医、入监教育和出监教育以及住院治疗期间，不纳入百分考核范围。老、病、残犯人基本丧失劳动能力的，主要考核思想改造表现”的原则规定，并无相应的具体标准和操作程序，实践中对老病残犯的激励作用甚微。

1994年12月，在我国颁布《监狱法》之前，规定老病残罪犯的工作依据多为规章和政策，缺乏法律层面的依据。我国1994年《监狱法》在第三章第一节“收监”部分，规范了服刑人员入狱的入口问题。《监狱法》第17条第一款、第二款规定，监狱应当对交付执行刑罚的罪犯进行身体检查。经检查，被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯有下列情形之一的，可以暂不收监：(一)有严重疾病需要保外就医的；(二)怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女。采取的是将病犯排除在监狱之外的做法。

1995年2月，《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》(公安部令【第23号】)是从对保外就医罪犯进行监管的角度予以规定的，没有对老病残犯给予考察松懈或权利特别维护之处。

1997年5月，公安部发布的《关于认真做好罪犯保外就医工作的通知》(公通字【1997】29号)也是规定对保外就医罪犯的严格要求，不是关于罪犯保外就医期间的生活照顾、考核标准掌握或刑罚措施变更。一般而言，由于罪犯保外就医期间脱离了监狱的计分考核程序，往往在减刑假释申报方面处于不利地位。

1997年10月，最高人民法院发布的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》(法释【1997】6号)第10条“刑法第八十一条第一款规定的‘不致再危害社会’，是指罪犯在刑罚执行期间一贯表现好，确已具备本规定第一条第(一)项所列情形，不致违法、重新犯罪的，或者是老年、身体有残疾(不含自伤致残)，并丧失作案能力的”之规定，以及第14条“对老年和身体残疾(不含自伤致残)罪犯的减刑、假释，应当主要注重悔罪的实际表现。对除刑法第八十一条第二款规定的情形之外，有悔罪表现，丧失作案能力或者生活不能自理，且假释后生活确有着落的老残犯，可以依法予以假释”之规定内容，对老病残犯减刑假释是一个相对明确的标准，具有进步意义。

2005年3月，中央政法委下发了《关于进一步加强保外就医工作的通知》(政法【2005】11号)，明确提出“监狱不得以健康原因拒收罪犯”的要求。由此，看守所就将原本《监狱法》规定不得收监的罪犯均投送监狱，导致各地监狱老病残罪犯的人数急剧增长。这项《通知》突破《监狱法》规定，打开了老病残犯进入监狱的入口。

2.《刑法修正案(八)》颁布以来至《暂予监外执行规定》实施的老病残犯规定内容

2011年5月1日施行的《刑法修正案(八)》对刑罚结构进行了调整，使罪犯平均最低服刑期限延长，特别是以往到了服刑周期可以释放的死缓、无期徒刑的罪犯，在新刑法施行后，与重刑犯增加相伴的是长刑犯比重上升，增大了监狱老病残犯的来源人群基数。

2012年3月1日，我国实施《社区矫正实施办法》(以下简称《实施办法》)。《实施办法》只是在第20条规定“对保外就医的社区矫正人员，司法所应当定期与其治疗医院沟通联系，及时掌握其身体状况及疾病治疗、复查结果等情况，并根据需要向批准、决定机关或者有关监狱、看守所反馈情况”，这也是对病犯的义务性要求，其余没有提到老病残犯的社区矫正特点。倒是第33条对未成年人的社区矫正，提出了“应当遵循教育、感化、挽救的方针”之原则，并规定了具体实施步骤。

2012年7月1日施行的《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》(法释【2012】2号)第15条关于“办理假释案件，判断‘没有再犯罪的危险’，除符合刑法第八十一条规定的情形外，还应根据犯罪的具体情节、原判刑罚情况，在刑罚执行中的一贯表现，罪犯的年龄、身体状况、性格特征，假释后生活来源以及监管条件等因素综合考虑”之规定，以及第20条“老年、身体残疾(不含自伤致残)、患严重疾病罪犯的减刑、假释，应当主要注重悔罪的实际表现；基本丧失劳动能力、生活难以自理的老年、身体残疾、患严重疾病的罪犯，能够认真遵守法律法规及监规，接受教育改造，应视为确有悔改表现，减刑的幅度可以适当放宽，起始时间、间隔时间可以相应缩短。假释后生活确有着落的，除法律和本解释规定不得假释的情形外，可以依法假释”之规定。其相对于1997年10月的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》没有多大变化，有些内容相比前者更为原则化，不利于监狱对老病残犯减刑假释申请标准的掌握。

2013年1月1日，我国实施了新的《刑事诉讼法》。新《刑事诉讼法》将原由看守所关押的余刑三个月以上罪犯，改为由监狱执行刑罚，短刑犯持续增加。对于减刑假释暂予监外执行进一步严格规范，给监狱老病残犯的教育矫正等带来更大难度。

2013年1月1日，我国实施了修正后的《监狱法》。此次《监狱法》修正案，共修改了七条。全文包含总则、监狱、刑罚的执行、狱政管理、对罪犯的教育改造、对未成年犯的教育改造、附则共七章、七十八条。修改后的《监狱法》第17条规定：“罪犯被交付执行刑罚，符合本法第十六条规定的，应当予以收监。罪犯收监后，监狱应当对其进行身体检查。经检查，对于具有暂予监外执行情形的，监狱可以提出书面意见，报省级以上监狱管理机关批准”。这一规定解决了长期以来监狱对老病残犯必须强制收监的问题，降低了监狱老病残犯增量，部分堵塞病犯等不经治疗直接涌入监狱的漏洞，是一次老病残犯管理制度上的立法进步。

中央政法委2014年1月21日发布的《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行 切实防止司法腐败的意见》(中政委【2014】5号)，所规定的是“对职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪、组织(领导、参加、包庇、纵容)黑社会性质组织犯罪等罪犯(以下简称三类罪犯)减刑、假释，必须从严把握法律规定的‘确有悔改表现’、‘立功表现’、‘重大立功表现’的标准”问题，目的是解决社会反映强烈的“有权人”“有钱人”被判刑后减刑快、假释及暂予监外执行比例高、实际服刑时间偏短等现象，以确保司法公正，提高司法公信力，并未就老病残犯进行规定。

2014年6月1日施行的《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》(法释【2014】5号)仅在第2条提到“人民法院审理假释案件，还应综合考虑罪犯的年龄、身体状况、性格特征、假释后生活来源以及监管条件等影响再犯罪的因素”。该内容没有涉及照顾老病残犯的硬性条件，却可能因老病残犯就业能力较弱导致的“假释后生活来源”问题而限制对其假释。

2014年7月21日施行的《人民检察院办理减刑、假释案件规定》，没有提及老病残犯内容。

2014年10月，司法部2014年修订《监狱提请减刑假释工作程序规定》(司法部令第130号)规定罪犯减刑假释需由罪犯所在监区提供“罪犯计分考核明细表、评审鉴定表、奖惩审批表；罪犯确有悔改或者立功、重大立功表现的具体事实及书面证明材料”，对于老病残犯进行专门规定，上述所提供材料内容也不利于老病残犯，因为老病残犯受体力所限，计分考核得分低，立功机会少，确有悔改无法体现。

3.《暂予监外执行规定》关于老病残犯的规定及其作用

按照中央司法体制改革的要求， 2014年12月1日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫生计生委联合颁发了《暂予监外执行规定》(司发通【2014】112号)(以下简称《规定》)。《规定》包括34条，将《保外就医严重疾病范围》作为附件，并废止了《罪犯保外就医执行办法》，此项司法解释性质的规范对于对老病残犯的暂予监外执行给予了众多明确规定，是一个重大的法治进步。《规定》颁行，解决了长期困扰监狱老病残犯暂予监外执行中的主体、鉴定、病情病种、程序、监督等一系列矛盾滞后空缺问题。合理确定“疾病”“伤残”的范围，改进认定程序，为监外执行设立了标准，且在《规定》第七条规定有“对未成年罪犯、六十五周岁以上的罪犯、残疾人罪犯，适用前款规定可以适度从宽”的内容，类似于对老年犯年龄标准的变相规定。

(1)《暂予监外执行规定》的颁行具有进步意义

1)党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“完善刑罚执行制度”，这是对修改后刑事诉讼法和中央政法委关于严格掌握有关罪犯适用暂予监外执行的条件和程序要求的具体落实。

2)《规定》针对暂予监外执行实践中存在的问题，进一步严格了执法标准、程序和责任，强化了法律监督，完善了体制机制。

3)《规定》对《保外就医严重疾病范围》进行了全面修订，依法、科学地划定保外就医严重疾病范围，规定了不得暂予监外执行的情形；对于在暂予监外执行期间因违法违规被收监执行或者因重新犯罪被判刑的罪犯，需要再次适用暂予监外执行的，要求从严审批；对累犯和故意杀人等八种严重暴力犯罪分子适用暂予监外执行实行执行刑期的限制。

4)《规定》对暂予监外执行的审批程序细化为提出(申请)、审查提请(包括病情诊断、检查和鉴别)和审批三个环节，对办理时限都作出了明确规定。

5)《规定》明确了建立保证人制度，突出了保外就医制度“保”的要求，明确了保证人的提出、保证人的条件和应当履行的义务等。

(2)《规定》理顺了“保外就医范围方面的法律冲突”

《监狱法》第25条规定：“对于被判处无期徒刑、有期徒刑在监内服刑的罪犯，符合刑事诉讼法规定的监外执行条件的，可以暂予监外执行。”据此规定，监狱暂予监外执行的对象是被判处无期徒刑或有期徒刑的罪犯。但据《刑事诉讼法》第254条“对于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，有下列情形之一的，可以暂予监外执行”的规定，监狱暂予监外执行的对象只能是被判处有期徒刑的罪犯。法律之间的冲突导致监狱执行机关无所适从。尽管大多数监狱是以《刑事诉讼法》规定的有期徒刑或者拘役的罪犯作为保外就医的对象，但调研中也发现一些监狱让无期徒刑罪犯保外就医的情况，尤其是转回罪犯原籍执行保外就医，引起全国执法不平衡和执法标准混乱。在国家现有法律法规存在冲突的情况下，各省(自治区、直辖市)监狱管理局以及各监狱根据实际工作情况制定了相关的地方性规定。从实地调查情况看，有的地方性法规标准过严，有的地方法规过宽，在实际操作程序方面也是各行其是，形成了全国监狱保外就医标准不一，执行上存在地域差异的现状。《规定》则是在综合多种情形下的科学考量，如《规定》的第五条和第七条在对无期徒刑罪犯一般排除适用暂予监外执行的同时，又对“怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女”给予例外，体现了对无辜胎儿、婴儿的权益给予特殊保护；在对“累犯以及故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪罪犯”的暂予监外执行附加严格的监禁期限前提条件的同时，又对“六十五周岁以上的罪犯、残疾人罪犯”适用暂予监外的执行控制标准适当从宽。体现了立法的科学性、原则性、灵活性。

(3)《规定》相对于《罪犯保外就医执行办法》的改变

1)《规定》结合形势发展确定了新“罪名”和“病名”

2)《规定》对保外就医适用对象的考察因素更加全面

3)《规定》对罪犯保外就医的时限规定更为合理

4)取保人的法定责任规定仍待明确

总之，虽然中华人民共和国成立的半个多世纪以来，关于罪犯管理出台了一系列法律、司法解释、规章及相关政策，对于老病残犯并未作出专门规定。甚至目前没有“老病残犯”的统一界定标准，对“老病残犯”监狱日常监管进行科学规范也处于空白。司法部2003《监狱提请减刑假释工作程序规定》(司法部令 第77号)、司法部2014年《监狱提请减刑假释工作程序规定(2014年修订)》(司法部令第130号)也均未涉及“老病残犯”问题，未对老病残犯在减刑、假释程序和实体规定中有特殊照顾。法律修订也是小修小补，缺乏前瞻性。这与重刑主义在社会各阶层和民众内心根深蒂固不无关系，人们普遍崇信“杀人偿命”“因果报应”，认为给予罪犯报复性惩罚天经地义，也是犯罪人必须付出的代价。缺乏老病残犯特殊的权利保护理念，甚至不注重罪犯合理权益具有一定的思维惯性和文化背景，对老病残犯的权利理论研究不深及法律规定不全、不细也就在所难免。我国对于监狱老病残犯一直没有统一的规范和标准，对于老病残犯的内容规定需要从实体法、程序法、规定、意见、通知中查找，无法有效引用和得到社会重视。因此，我国监狱老病残罪犯的减刑假释保外就医现状是与社会政治、文明进步情况相关并受其制约的。老病残犯权利保障水平作为罪犯权利维护的基本标志，其规则和程序的缺失又往往通过减刑假释保外就医中的问题反映出来，如把一些疾病较轻、甚至无疾病的罪犯保外就医，甚至徇私枉法、“明保暗放”，致使一些罪犯逍遥法外。尽管我国监狱系统多次专门开展专项督查，有时还专项检查前三年暂予监外执行情况，劳民伤财，效果却大打折扣。究其根本，相关程序和标准缺失、不严、监督乏力是主要原因。

四、我国监狱老病残犯存在问题和原因分析

(一)我国监狱老病残犯现行医疗模式及其弊端

1.老病残罪犯医疗费支付现状及其弊端

我国监狱在押犯医疗费用长期实行公费医疗的实报实销制度。在全国公费医疗改革的大环境下，受主客观环境影响，监狱押犯医疗费呈快速上涨趋势，罪犯医疗费增长普遍高于国家财政拨款，给监狱正常运行带来很大困难。如果遇到大病，动辄几万元，使监狱无法承受。国家拨款是固定不变的，而罪犯医疗费逐年上升，每年可能出现几百万赤字，而这些赤字全靠财政支付是非常困难的。在市场经济新体制下，监狱仍依照旧的公费医疗模式进行，明显和社会发展脱节。以老病残医疗费为例分析，究竟在全国监狱系统占有多大的比例，虽然笔者没能得到详细统计，但其弊病显然可见。老病残犯现行医疗费支付模式的弊端主要有：

(1)老病残押犯医疗费用采取供给制带来诸多副作用

健康权是一个人最基本的权利，《世界人权宣言》指出，人人享有人身安全和健康的权利。罪犯作为特殊人群，虽然受刑罚惩罚，但依然享有基本医疗服务的权利。对罪犯实行人道主义政策是我们党和政府在教育改造罪犯中的一贯主张和要求。因此，对于罪犯狱内权利维护较好。一些罪犯就在监狱内形成张口吃饭，伸手穿衣的习惯，不像在社会上为了生存而操劳和奔波，罪犯感到轻松，没有压力。对罪犯实施同等的公费医疗制度，又会导致药品浪费现象，押犯清楚知道自己有医疗权利，不管有没有病，只要提出求医，监狱干警就必须批准。

(2)易引发犯罪或再犯罪

监狱的医疗费用保障水平方面如与社会相差过大，还会诱发另一种奇怪的现象：为让“财政买单看病”而犯罪。如某监狱的一服刑人员，其犯罪即因长期患病，感觉无力承担长期的医疗费用，实施公然盗窃，以图进入监狱享受“全额医疗保障”。此外我们花大成本教育和改造罪犯，最终目的是使其能够回归社会，为社会所接纳。如果罪犯回归社会后发现来自生活医疗方面的压力比在监狱还要大时，有时会因医疗费用承担问题增加再犯罪率。

2.监狱疾病预防及控制模式及其弊端

疾病预防及控制机制关系到人民生命安危，我国的疾病预防与控制工作在经历了SARS、禽流感、猪链球菌、新冠肺炎的冲击后，人们逐渐认知和重视到疾病预防与控制对工作的重要性，珍爱生命、拥有健康日益成为人们的自觉选择。而我国监狱系统目前采取的对疾病预防、控制与社会隔离模式，对老病残罪犯的健康保护具有不利影响。监狱疾病预防与控制工作作为社会疾病预防与控制的有机组成部分，应积极吸收当今社会疾病预防与控制理念，将监狱疾病预防与控制工作纳入社会疾病预防与控制管理体系中，彻底消除由此带来的监管安全隐患。监狱由于长期的封闭式管理造成监狱疾病预防与控制工作与社会的隔离模式，造成了医务人员疾控知识欠缺、陈旧，监狱防疫力量薄弱，体制僵化，日常管理不规范，监控、报告、流调、处理程序与职责要求不清，信息交流渠道不畅，这些都体现了管理体制僵化现状及相应弊端。

(1)医务力量薄弱

传染病专业医务人员匮乏，监狱医院缺乏相应的传染病医疗检测设备和实验室条件，中心医院无传染科，如作为传染病病犯集中关押的某直辖市某医院尚未达到二级医院标准，其他监狱医院在疾病预防与控制方面的医务力量更显不足。同时疾病预防与控制领域的突发因素较多，疾病的种类和传播方式各异，单纯依靠监狱的医务力量难以完成监狱的疾病预防与控制工作。

(2)管理方式落后

曾经我国监狱疾病预防与控制管理相对松散。2003年非典之后，公共卫生突发事件处置办公室(原非典办)的建立从管理上正式形成管理机制，统一了全系统公共卫生管理。作为事后处置手段，公共卫生突发事件处置机制覆盖范围和管理内容有其局限性，而更为广泛的监狱疾病预防与控制管理仍然停留在之前系统内部的层级管理体制内，此种管理与《监狱法》《中华人民共和国传染病防治法》有诸多相悖之处，没有将监狱的疾病预防与控制，融入社会整体的疾病预防与控制的大的体系中。

(3)安全隐患较多

传染病的发生与流行给监狱带来的损失和影响可想而知，监狱是特殊人群的高度集中场所，疾病预防与控制的现状和关押人员组成结构让监狱感到如履薄冰，一旦出现检查和控制不力时造成大面积疾病传播危险，没有条件确诊而延误治疗，医疗资源匮乏而出现疫情控制不力。

(4)医患矛盾突出

医患矛盾是监狱当前老病残犯医疗中的突出问题，每年的老病残服刑人员和家属来信反映最多的也是该问题。在老病残犯医疗实际工作中由于监狱的医疗技术和手段有限，监狱处理问题的方式方法妥当性不够，监狱的政策条条框框制约产生了诸多不和谐音符，造成了老病残服刑人员与医生之间、管理干警与医生之间、患者家属与监狱医院之间等多重矛盾。

(二)老病残犯在监狱监管模式及其弊端

1.监狱罪犯存在混合关押问题

(1)我国罪犯关押现状

我国监管中长期存在混合关押问题，给监管工作带来一定的隐患。笔者前几年前往某地监狱系统进行调研时，发现其某种特殊性传染病罪犯仍属于高度机密，处于与其他在押犯混押状态，让人联想到20世纪90年代，多数监狱还未将老病残犯隔离出来的时期，那时条件有限，认识有限，如今进一步认识到混押存在隐患。混合关押无论是对老病残犯本人，还是对干警和健康犯，都会产生不利影响，特别是对于本身抵抗力就较弱，处于弱势群体的老病残犯而言，混合关押易使老病残罪犯受到“二次伤害”；病犯可能会把疾病传染给健康罪犯、存在病犯间的疾病“交叉传染”的风险。实地调查的事实证明，老病残犯中的老年犯、残疾犯、精神病犯、传染病犯与其他押犯混押的现实危害性不可轻视，增加了监管难度，增大了监管安全风险，不利于对老病残犯的矫治。随着行刑理念和监管制度的不断完善发展，老病残犯分类收治是监狱适应实践发展新形势的必然，监狱押犯分类管理的形式和内容应与时俱进、日趋丰富，以充分发挥其对提高改造质量的制度价值。

(2)罪犯混合关押违背监管规律

1)分类关押罪犯是科学监管的基本要求。分类收治和关押罪犯早已为国际社会所认可和接受。我国监狱管理法规也明确规定要对罪犯实行分类关押、分级管理制度，即：按照罪犯的年龄、性别等实行分开关押；按罪犯的犯罪类型、刑罚种类、刑期、改造表现等为标准，在分开关押的基础上实行分别关押；在分开关押、分别关押的基础上根据不同类型罪犯的特点予以相应的管束和处遇，称分级管理。监狱中某种特殊性传染病、结核病、精神病和慢性病罪犯是监禁环境下的一个特殊群体，与正常罪犯相比，具有显著的特征：一是机体处于慢性病理状态，如病毒携带、精神和行为异常、机体衰弱等。二是需要长期药物控制和特殊看护。三是成为狱内一类特殊人群，或被特殊管理与关注，享有一些有别于其他罪犯的权利，或被边缘化，遭受歧视和不公正待遇，成为狱内弱势人群。四是部分老病残犯把疾病作为抗拒改造和躲避劳动的借口，成为监管中的棘手难题。在日常监管中，老病残犯或具有一定的潜在传染性，或暴力攻击性，甚至生命危险性，构成了新的安全隐患。显然，对待这些老病残犯，不能采取与对待其他普通罪犯相同的狱政管理、教育改造、劳动改造方法和形式，必须要寻求和创造一种新的形式和环境，以适合老病残犯的监管改造，因此，分类收治应运而生。分类收押治疗就是按照分类管理的要求，把具有相同病症或特质因素老病残犯相对集中关押，利用比较专业化的医疗管教资源，针对病犯群体性、相似性的特征进行统一治疗、统一管理的活动。分类收治坚持监管治疗一致性与个别性、同一性与针对性相结合的原则，是对罪犯分类管理的一种特殊形式，实现治疗与管理的统一。

2)分类收治是狱内疾病防控的现实需要。由于社会新型疾病的不断产生和服刑人员的构成变化，某些传染病已进入快速播散期，传染风险增大，耐药性结核病死灰复燃。根据调查数据，近三年来，某省狱内患病率上升了70%以上；精神病和心理疾病患者呈现上升趋势；罪犯死亡谱分析显示慢性心脑血管疾病、非急性传染病和肿瘤等慢性疾病是构成死因的前三位。这些说明，当前狱内疾病构成已由急性传染病和急性病症为主向慢性传染病、慢性疾病和精神心理疾病为主发展变化。同时，随着监狱布局调整和“三个战略转移”的实施，监管在押犯经历了由室外到室内、由分散到集中、由半开放到全封闭的过程。集中和封闭使得各种感染性疾病相互传播的概率在增大，同时诱发和加重心理、精神疾患。再者，狱内押犯数量呈增长趋势，特别是一些监狱押犯中老病残服刑人员比例占到了10%以上。当前，狱内疾病谱的变化和押犯构成的新特点和新动向，越来越引起监狱管理者和医疗工作者的高度重视，对这些病犯的处置得当与否，关乎监管秩序的长期稳定，关系到刑罚执行效果。因此，把这么一批病犯集中起来分类收治，必将缓解较为严峻的疾病防控形势和押犯构成变化带来的不利影响，解决病犯引发的突出矛盾和问题。新收犯监狱由于分流的相关规定，导致涉毒肺结核罪犯关押集中。在涉毒肺结核罪犯中，有相当一部分在社会上就认识，而在分监区，肺结核罪犯需要集中关押，致使这一部分罪犯无法拆散，在犯群中形成“小团体”对抗干警的管理教育。如某监狱部分老病残犯有结核病、肝炎等传染性病史，有些在监内复发，易成为传染源，散播疾病，破坏监狱内的秩序稳定。另外，随着某些病罪犯人数的逐步增多，对其关押、治疗和管理已成为一个日益突出的难题。

3)分类收治是尊重生命和保护权利科学理念在监管领域的具体体现。分类收治就是要创造一个适合老病残犯矫治、医疗的环境和形式，促进他们恢复躯体机能，保持一定的健康状态，接受矫治。因此，既不是单纯的关押，一关了之，也不是仅仅治疗，只治不管，而是一种收押与治疗的有机结合和统一，管理与治疗并重，劳动与矫治兼顾，治疗是手段，管理是途经，根本目的是保障刑罚正确执行。分类收治是人道主义和宽严相济的刑事司法政策的细化、具体化，体现了分类指导、区别对待的原则，凸显了以人为核心的科学理念，保障权利的根本要求和老病残犯对生命健康权的合理公正需求。

2.老病残犯就诊、治疗和护理问题

(1)老病残犯存在一定的就诊困难

各监狱的老病残犯要求就诊看病的比较多，但往往由于各种原因不可能经常到医院就诊。监狱总医院的客观条件有限，也影响到部分病犯就诊的及时性。

(2)老病残犯缺乏相应医疗条件和医疗经费问题

受监狱医疗设备、器械、药品缺乏以及医护专业人员技术不强等因素的影响，目前对于老病残犯的治疗有一定难度。一些老病残犯由于病情特殊，监狱医院无法提供相应的药物。如某监狱罪犯黄某杰(贪污、死缓)，患有肝豆状核变性、必须长期服用青霉胺片，该药十分少见，为厂家定制的药物，每月需家中自购带入，在家庭经济状况比较差的情况下无法保证。个别老病残犯身患疾病，却因种种原因难以确诊而做到对症下药，给日常管理带来一定困难，这部分罪犯的抵触情绪比较大。如：某监狱罪犯(盗窃、抢劫、8年6个月)，对该犯导致瘫痪的原因运用多种医疗手段检查，无法查清病因，根据该犯瘫痪前的服刑表现，排除了“混保外”的可能性，该犯抵触情绪比较大，自称是以前在劳动中由于劳动量过重导致瘫痪，分监区对该犯管理压力加大，该犯被列入问题犯上报监区。对一些病残罪犯需押送到社会医院进行鉴定、抢救治疗等，容易发生罪犯脱逃、劫持以及自杀等安全事故；医疗经费不足，没有专门的老病残罪犯医疗鉴定经费。监狱全额承担老病残医疗负担沉重，而国家医疗保障经费不足。当前老病残犯医疗经费保障机制不适应经济社会发展形势，具体原因是多方面的：首先是法律规定过于笼统，实践中难以操作。依法治国的基本要求是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。虽然《监狱法》第8条明确规定，“国家保障监狱改造罪犯所需经费，监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算”。老病残犯医疗费被包含在了罪犯生活费中。但由于《监狱法》自1994年12月29日颁行26年来未进行系统修改并出台实施细则，老病残犯医疗费在实际工作中按照有关部门规章和会计规定操作，未形成专门的强制性法律，明确规定保障范围和额度、使用规范、责任追究，难以确保服刑人员医疗经费高效、规范的使用。其次是保障标准过低，监狱实际支出远超出国家下拨预算。根据调研监狱反映，近年来，国家对监狱的经费保障力度加大，老病残犯的医疗经费总体上也进入了监狱经费预算体系。但是监狱仍受服刑人员医疗经费短缺的困扰。一是老病残的医药费实际支出逐年增长。据某省某监狱统计显示，2015年至2018年服刑人员医疗费以每年5%的速度逐年递增。而且2015年至2018年间，年人均医疗费超出下拔经费标准的36.57%。同时，危重病犯的治疗费用也要占据大量的经费资源，某省某监狱收押的一名艾滋病犯，仅2016年一年的住院费就达7.3万元，使监狱背上了沉重的经费负担。二是老病残犯医疗费保障水平远远低于社会成员医疗费保障标准。某省某监狱所在单位职工进入医保后，2007年职工报销的年医疗费用是人均510元，而监狱老病残服刑人员的年度医疗费仅100元左右，可见老病残犯医疗经费保障存在的差距。三是社会医疗费用水平也呈增长趋势。随着经济社会的发展和群众对医疗服务需求的增加，社会医疗服务费用逐年增加，据卫生部(今国家卫生健康委员会)公布有关数据显示，2016年，门诊病人的人均医疗费用只需93.6元，但到了2018年就涨至128．7元，涨幅接近40%；同样住院医疗费用2016年为3 245.5元，2018年就为4 668.9元，涨幅达到44%。由于社会医疗费用水平的增长，使得监狱医院无法治疗的老病残犯在接受社会医院治疗时的费用也同步增长，进一步扩大了老病残犯医疗经费的缺口。最后是老病残犯医疗经费保障渠道单一影响监狱执法效率。老病残犯的医疗经费基本上靠国家拨款，其医疗经费的超支部分只能由监狱自行解决。近年来，不少监狱也以创新思路拓展罪犯医疗经费来源渠道，有的与罪犯家属切磋、商议后由其家庭承担部分医疗费，有的争取政府支持进行结核病等免费专项治疗活动，这只是在一定程度上缓解了罪犯医疗经费紧张的局面，大量的经费缺口或挤占其他经费，或从罪犯劳动效益中补充部分，使有的监狱无力支付押犯医药费，有的工作受到押犯医药费挤占经费而受到影响，迫使监狱为了弥补包括老病残犯医疗费在内的经费缺额而放松本身的执法职能，注重追求罪犯的劳动效益。

(3)对于老病残犯的护理不专业。老病残犯在日常护理中存在相当大的困难，一是护理人手不够，目前有相当多的护理犯自身也是老病残，造成护理效果不佳、容易引发新矛盾；二是护理犯专业水准不够，业务知识不专业，反而会产生副作用；三是护理的硬件设施较差，场地范围小，直接影响到监区的卫生状况，不能提供良好的环境。

3.老病残犯管理存在困难较多

(1)老病残犯管理耗费干警精力较多。大部分老病残犯由于各种原因存在心理、思想问题，他们的矫治信心不足，有的性格封闭孤僻，情绪低落，不想、不愿或不敢把心里话向他人倾诉；有的固执己见，言行偏激，易走极端，对干警的管理教育持抵触、厌烦情绪。干警与他们沟通困难，难以了解其思想状况，增加了安全上的隐患和管理上的难度。如：罪犯黄某贵(盗窃罪，2年2个月)，该犯长期瘫痪在床，缺乏与他人沟通，对干警存在较大的隔阂和心理戒备。平时喜欢探干警的底，从不暴露自己的真实思想，并对干警的正常管理持抵触情绪；罪犯王某旭(招摇撞骗罪，8年6个月)，该犯病情严重(高血压、心脏病、脑梗塞等病症)，得不到保外就医时情绪反应激烈，每次打电话就与妻子吵架，平时意志消沉，不积极配合康复治疗，整天卧床不起。

(2)老病残犯看病频繁，干警经常要带其到监狱总医院或社会医院就诊。如果是夜晚报病，警力更为紧张，且对监管安全构成威胁，如果是瘫痪病犯，干警要抬上抬下，难以应付。另外，一些患有高血压、心脏病的病犯和老年犯，随时可能突发急病，抢救不及时会有生命危险或造成严重后果，特别是精神病犯引起的突发事件，防不胜防。这些对监管安全造成很大压力，也使干警常处于高度紧张状态，心理压力加大。

4.精神病犯的鉴定与治疗比较薄弱

监狱总医院没有设置精神病科专业机构，各监狱缺少精神病医生，因此对精神病犯的鉴定、管理和治疗比较薄弱。监狱医生没有对精神类疾病用药的处方权，对精神病罪犯的管理与治疗只能停留于控制阶段，无法进行针对性治疗。如某监狱罪犯何某某(抢劫、10年)，2018年8月29日中午，该犯突然拿起小凳子对着正在午睡的同犯王某砸了几下，后被其他罪犯拉开，才未造成不良后果。该犯的行为没有任何先兆，而且罪犯王某平时对该犯相当关心和照顾，该犯没有任何理由去殴打他。后经鉴定，何犯患有精神分裂症。

(三)老病残犯暂予监外执行方面的问题

中央政法委在《关于进一步加强保外就医工作的通知》中指出，各地按照有关法律规定，依法实施保外就医的审批、管理工作，手续比较规范，程序比较严谨，总体情况较好。但也应看到保外就医适用程序运行中的一些问题和薄弱环节。保外就医适用程序一般经历三个阶段——启动程序、审批程序、监督程序，这个过程涉及掌握保外就医条件、罪犯病残鉴定、审批程序规范、审批与执行衔接、执行机关的监督及实施监控措施等。问题往往出在保外就医的启动和初审阶段，或者说启动程序是整个运行过程中最薄弱的环节。据检察机关统计，2016年1月至2018年6月，全国共决定保外就医罪犯25 371人，其中违法办理3 708人中，占总数的14.6%。反映出来的执法不严，违反法定条件和程序办理罪犯保外就医问题，错误几乎全部出在启动、初审阶段(2)2018年笔者调研，北方某省人民检察院调研反映情况。。从而导致有些没有患有严重疾病和生活能够自理的罪犯享受了保外就医和监外执行的待遇，而对有些确实患有严重疾病和生活不能自理的罪犯却很难办理保外就医和监外执行。

1.老病残犯保外就医程序不规范及规则执行不严问题

我国对监狱老病残罪犯保外就医的决定机关是监狱机关，执行和考察机关原来是县级公安机关，由于许多监狱的布局，罪犯的服刑监狱与原籍所在地往往不在同一区域，甚至可能相隔遥远，因此监狱在决定罪犯监外执行以后，很难有效掌握这些罪犯的基本生活状况与刑罚执行状况。基层公安机关多把维护社会治安作为核心工作任务，一般将监外执行罪犯的考察监督纳入重点人口管理的范围，而忽视对罪犯的矫正、教育。更有甚者，监外执行罪犯缺乏有效监管，实践中常常出现对罪犯脱管的现象。有的是决定机关与执行机关工作脱节，见档不见人，移交中脱管失控；有的是执行机关工作不落实，造成保外就医人员脱管漏管。据西部某省对近三年保外就医情况进行检查发现，有30.7%的保外就医人员脱管漏管(3)2018-07-28调研西部某省监狱局反映的情况。。另一个问题是保外就医期限过长，多数存在一保到底。有的是决定保外就医时没有明确期限；有的是不为罪犯办理续保手续；有的是决定机关对执行机关提出收监执行建议不及时采纳，尤其是对外省籍罪犯保外就医，一般都是一保到底。《社区矫正法》颁布后，社区矫正机构成为执行与考察机关，从根本上改变了以往状况。

随着我国一系列新的法律法规陆续颁行，扭转了前些年规制老病残犯领域法律空白、矛盾滞后的局面。立法的推进需要司法相配合，实践中减刑假释保外就医执行不严，腐败现象时有发生。从历年查处的案件中分析原因，首先是执行主体把关不严，多在计分考核奖励与病情鉴定上出现问题；其次是没有严格执行程序；再次是监督不力。因此，司法行政系统不断强调要全面深化检察监督，完善内部监督，深化警务公开，阳光执法，拓宽监督渠道，广泛接受社会监督，促进公平公正，增强刑罚执行公信力。

2.罪犯保外就医中存在配合不够监管失控现象

(1)部分罪犯家属和具保人对保外就医工作不配合。对于老病残犯的保外就医困难，主要是罪犯家属不支持，有的罪犯家属因家庭经济条件非常困难、住房太小或怨恨罪犯等原因，不愿罪犯保外就医，认为罪犯在监狱里有吃有住又能治病，还不如待在监狱更好。这一部分罪犯主要以外省籍犯、老年犯、重病犯、瘫痪犯比较多。此外，被害人的态度决定着调查评估，对于罪犯能否保外就医也有制约作用。

(2)加强保外就医期间的监管。2012年《社区矫正实施办法》颁布前，按照法律规定保外就医必须征求当地公安机关的意见，为此，公安机关就应承担主要的监管责任。但公安机关往往会以人户分离、不属自己管辖为由；以具保人缺乏经济条件或缺少监管能力为由不同意签字；还有派出所同意了，需要分局同意，但分局以“法律未规定分局必须签字、盖章”等理由拒绝签字，致使保外就医遇到障碍。尽管此前的保外就医要受公安机关制约，但客观上也多了一个对保外就医期间的监管力量。2012年社区矫正机构负责执行监管后，保外就医的办理环节阻力是减少了，但却面临着如何做好监狱与社区矫正机构之间的无缝衔接，强化保外就医期间的监管职责。2019年底颁布的《社区矫正法》，2020年7月1日正式实施，这直接促使执行机构会进一步强化监管。

3.外国籍病犯保外就医缺乏法律依据问题

外国籍罪犯的假释、保外就医没有现行的法律依据。虽然有的外籍罪犯在大陆有房产、企业，有的甚至还有亲属，他们也强烈要求享受国民待遇，但对于他们的假释、保外就医缺乏相应的法律依据，难以办理。

(四)老病残犯的理论研究不足问题

在刑罚执行实践中，习惯上将老病残犯作为一个特殊群体加以称呼、归类、管理，似乎已经约定俗成。在学科归属上，老病残犯应属于特殊类型服刑人员，应是刑事执行法学的研究对象之一。在我国缺乏相应立法和学科建设的情况下，其研究领域目前主要在刑法学、刑事诉讼法学、监狱学的领域内对其加以研究。然而，就老病残犯的复杂性和面临的实际情况看，并没有成为一个重要的、专门的理论研究课题。在目前的监狱学、刑事诉讼法学教材或著作中，关于老病残犯的论述或没有涉及，或言之寥寥，在学术刊物上发表的论文相对较少，即使在目前已有的刑事执行法学著作中，关于老病残犯保外就医问题的阐述仍以注释性为主，较少专题研究、理论分析、比较研究和实证研究。另一方面，实务部门关于老病残犯的研究比较积极，从调研的情况看，在监狱刑罚执行、审判实践、检察监督等方面都有所探讨，可以说老病残服刑人员是刑罚执行工作探讨逐步引起重视的一个问题，但目前缺乏整合性的研究，在立法、执法、医学等方面尚缺乏充分的理论支持。

(五)社区矫正与监狱老病残犯管理存在衔接不畅问题

社区矫正与监禁矫正都是我国刑罚执行的重要组成部分，两种刑罚执行方式在工作理念、措施、方法及手段等方面存在差异性。因此，监狱工作理念及其教育管理模式不能简单移植到社区矫正，而社区矫正在遵循教育改造工作普遍规律、借鉴监狱工作经验的同时，应当根据非监禁刑罚执行的特点及要求，创造出社区服刑人员教育改造工作模式，实现“无缝对接”，对于提高老病残罪犯教育改造质量和刑罚执行效率，减少老病残社区服刑人员脱管漏管现象，保障非监禁刑罚执行工作的顺利进行具有十分重要的意义。此外，老病残犯社区矫正的归属最好是刑满释放回归社会，即便是暂予监外执行的保外就医罪犯，也能在疾病得到治疗或控制之后，回到监狱也只是一个过渡，希望其能尽量成为社会大家庭的自由一员。因此，我们考虑老病残犯的工作连续性，不应也不能止步于社区矫正阶段，而应从更宽阔的视野、更远的眼光来思考，可以在安置帮教制度体系中纳入老病残犯刑满释放以后的生存和生活问题，只有老病残犯彻底解决了回归社会后的适应问题，这才是刑罚执行功能的最终实现，才能带来社会持久和广泛的和谐、和睦、稳定、文明。

社区矫正制度是在继承我国原有管制、缓刑、假释等非监禁刑罚执行制度的基础上，探索建立起来的融监督管理、教育矫正与社会适应性帮扶为一体的新型非监禁刑罚执行制度。2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院以及公安部、司法部等四部门联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》(以下简称《通知》)，明确提出要在我国部分省、直辖市开展社区矫正试点。2004年司法部制定了《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》。2006年10月11日，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确 ：“实施宽严相济的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，积极推行社区矫正。”此外，中央政法委也强调：要坚持宽严相济刑事政策，依法执行从轻、减轻、不起诉、缓刑、社区矫正等规定，减少社会对立面，化消极因素为积极因素。表明宽严相济刑事政策已成为我国刑事立法和刑事司法的灵魂和核心。但由于我国封建社会历史漫长，重刑主义在民众内心根深蒂固，人们崇信“杀人偿命”“因果报应”，认为给予罪犯报复性惩罚天经地义，也是犯罪人必须付出的代价。中华人民共和国成立以来又多次开展过“严打”整治斗争，人们对刑罚执行制度的认识存在一定偏差，有重监禁刑，轻非监禁刑，重监狱资源，轻社会资源的倾向。对国外早已施行社区矫正制度半个多世纪的基本现实，以及社区矫正作为国家贯彻“宽严相济”刑事政策、降低刑罚执行成本的重要刑罚改革举措的积极意义认识不足，存在着观念滞后的一面。

自《通知》发布以来的十多年间，司法部积极发挥职能作用，联合有关部门，研究落实中央文件和中央领导相关指示精神，积极组织实施社区矫正工作，并坚持积极稳妥、循序渐进的原则，先行试点，由点到面，逐渐扩大试点范围。2012年1月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布的《社区矫正实施办法》，2012年3月正式实施，该办法明确规定司法所承担社区矫正日常工作，对社区矫正实施主体、工作程序、奖惩条件、矫正人员职责等都作出了明确规定，新修订的刑事诉讼法也明确规定社区矫正的范围和主体，社区矫正立法不断完善，确保了社区矫正工作规范运行，取得了良好的法律效果和社会效果。社区矫正工作开展十多年来，截至2014年9月底的统计数据，全国各地已累计接收社区服刑人员211.3万人，累计解除社区服刑人员138.2万人(4)数据来源：《司法部关于报送全国司法行政工作“十三五”规划基本思路和拟纳入国家“十三五”规划重大项目重大工程重大政策的函》(司发函【2014】196号)，第3页。。单单是2015年以来，全国就接收社区服刑人员47万人，累计解除48万人，现有72.2万人(5)数据来源： 司法部社区矫正管理局：《社区矫正工作2015年总结及2016年打算》。。社区服刑人员在矫正期间重新违法犯罪率一直保持在0.2%左右的较低水平，为维护社会和谐稳定，推进平安中国建设做出了积极贡献。2019年底颁布的《社区矫正法》，2020年7月1日正式实施，终于实现了历史性的变革。

从监狱与社区矫正机构的职能看，两者之间虽然存在差异，但工作存在内在的联系，主要是工作交接和矫正延续性的问题，监狱将原来属于监禁矫正的老病残罪犯，在刑事变更(司法机关作出的裁定或决定)后，转为符合社区矫正的对象交付社区进行矫正，工作形式上已经移交，但工作内容上却存在着关联。按《社区矫正法》规定，从监狱矫正转入社区矫正的主要有三种人：第一种是人民法院裁定假释的罪犯。第二种是监狱管理机关决定暂予监外执行的罪犯。第三种是在监狱服完主刑但附加刑(剥夺政治权利)未执行的罪犯。这三种列入社区矫正的对象，除了第三种在监狱与社区矫正机构完成工作移交后，监狱不再参与外，前两种对象的矫正，监狱始终参与其中，存在着工作上的衔接问题。在社区矫正机构的假释、暂予监外执行对象大多涉及监狱老病残罪犯。

从实践看，《社区矫正法》的正式颁行，为监狱老病残犯渐进性回归社会开辟了一条有效途径，监狱老病残犯通过社区矫正回归社会应成为解决监狱老病残犯最终去向的主要方式。但是，《社区矫正法》施行后，监狱与社区矫正机构仍存在着诸多工作衔接不顺畅的现象，监狱与社区矫正机构的执法标准不一，使得不应采取社区矫正的人员进入了社区进行矫正，出现脱管、漏管、再犯罪现象。还有一些应该给予社区矫正的监狱老病残犯，由于监狱控制标准过严或社区不愿接收，使得监狱的包袱过大，诸如此类的问题，都严重制约了监狱老病残问题的有效解决和社区矫正工作的效果。需要加强社区矫正与监狱工作的对比性研究，不断加强社区矫正与监狱老病残犯工作机制衔接。

1.社区矫正制度建立对监狱老病残监管之影响

(1)社区矫正缓解了监狱老病残犯监管压力

首先是监狱病犯通过保外就医可以离开监狱，其次是老病残犯的减刑、假释条件更为宽松，减少了监狱的老病残犯积累沉淀，也使得老病残犯因监狱医疗条件有限而加重病情的可能性大为降低。自最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《实施办法》于2012年3月1日在全国全面施行以来，近八年的司法实践证明，随着社区矫正工作的有效推进，社区矫正在矫正罪犯犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社会，预防和减少犯罪，维护社会稳定方面发挥了无可比拟的作用。《实施办法》施行以来，监狱以刑罚执行机关的身份参与老病残罪犯矫正工作，监狱与社区矫正机构的工作关系进一步得到了加强。调查中发现，实践中两者的工作衔接还不够顺畅，影响着老病残罪犯矫正工作的开展。笔者认为监狱与司法行政机关(社区矫正机构)的职能差异、工作理念差异、地位关系、工作关系等客观因素直接导致了监狱老病残罪犯工作与社区矫正工作衔接中存在的问题和困难。

(2)社区矫正对于老病残犯具有诸多益处

将假释犯置于开放的社区中，实际上是基本恢复了他们的社会生活。社区可为老病残犯提供生活援助和各项帮扶服务，他们有权享用社会资源，有权与家人生活交往,享有一定的权利，承担相应的义务，假释的目的是让罪犯经过假释这个特殊的“过渡阶段”，最终全面、彻底地融入正常的社会生活。假释是罪犯适应社会生活的心理和行为准备期，假释执行机关一定要重视并有效利用好这一关键时期，不断总结监管经验。当假释犯因执行假释而遇到来自家庭或社会方面的具体困难时,执行机关有责任向他们提供必要的帮扶支持，增强其生存和适应社会的能力。

2.社区矫正与监狱老病残管理存在衔接不畅问题

(1)理念差异导致的衔接不畅

随着社会进步和形势的发展，社区矫正作为一种与监禁矫正相对应的非监禁刑罚执行活动，已成为世界行刑改革发展的趋势，这种不使罪犯与社会隔离，并利用社区资源教育矫正罪犯的社区矫正方式已经成为世界各国惩罚和矫治罪犯的重要手段，其取得的刑罚效果和社会效果显著，世界各国的刑罚适用逐步进入以非监禁刑为主的阶段。我国《社区矫正实施办法》的施行，是司法改革的重要成果，是司法文明的体现。将罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现不致再危害社会的罪犯从监禁矫正转入社区矫正，有利于罪犯的矫治，有利于社会的和谐稳定。从另一个角度来说，把罪犯放在社区进行矫正，一方面可以减少监狱人口和国家对监狱运行的投入，有利于降低监狱的行刑成本，缓解关押的压力，使监狱能够集中财力、人力、物力矫正那些恶习深且社会危害大的罪犯，加强监狱管理，提高教育改造的质量，充分发挥监禁矫正对特定对象的作用。另一方面，也可以合理配置行刑资源，充分利用社会力量和社会资源，提高对罪犯的教育改造质量。因此，利用假释、暂予监外执行等刑罚手段将罪行较轻，没有再犯罪危险的罪犯转入社区进行矫正，是当今形势发展的需要，也是监狱刑罚执行机关必须要转变的工作理念，而且是监狱工作重心的转变。

然而，由于我国社区矫正工作全面推行时间不久，基础工作相对薄弱，传统的“报应主义”刑罚执行观念还深深烙印在人们脑海中：犯了罪的人，就应该受到严厉的惩罚，犯人就应该囚禁在牢房中，失去自由，而不应该回到社会上。其实，现代刑罚的发展趋势，惩罚报应已经由矫治罪犯回归社会所代替。调查中发现，部分社区矫正机构也不同程度存在这种观念，由于基础工作薄弱，工作人员不足，人民群众对社区矫正工作认识不足，参与不够，矫正对象管控难度大，社区矫正机构普遍感到工作难以开展，压力大，因而在思想上大都不愿接受逐渐增多的罪犯从监禁矫正转入社区矫正，工作上则不主动，不积极，甚至不配合。司法实践中，部分地区人民法院同样存在不同的工作理念，在刑事判决上，重监禁，轻矫正的倾向不同程度存在，对假释、暂予监外执行等刑事司法政策的适用慎之又慎，特别是针对近几年来不断出现一些社会上的“有权人”“有钱人”和司法机关内部的不法分子内外勾结、徇私枉法骗取减刑、假释、暂予监外执行的案件，中央政法委于2014年1月2日出台《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行，切实防止司法腐败的意见》(中政委【2014】5号文)后，对减刑、假释、暂予监外执行要求更加严格、规范。一些地方人民法院出于怕出错、担责任的顾虑，对监狱提请的假释案件严格控制，使一些罪行较轻、主观恶性小、社会危害性不大的罪犯也难以假释，大部分本可以由监禁矫正转为社区矫正的罪犯滞留在监狱，心理矫治达不到社区矫正的效果，其刑罚效果和社会效果相应较低。监狱与其他执法部门工作理念存在差异，工作出发点存在矛盾，监狱与社区矫正机构在工作对接之前已经有阴影，阻碍社区矫正工作的正常开展。

(2)职责不明导致执法衔接不顺畅

《社区矫正实施办法》第四条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯需要调查其对社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估，受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求……进行调查了解，形成评估意见，及时提交委托机关。”这可以理解为，监狱根据需要可以委托评估，也可以不用委托评估。但是在司法实践中，一些司法行政机关在接到监狱要求对拟提请假释、暂予监外执行的罪犯进行调查评估时，由于种种原因，一些司法行政机关往往不能按监狱的要求按时提交评估意见，或者提交的评估意见不规范，书面语言表述模糊，影响监狱对假释、暂予监外执行案件的及时办理。监狱不需要委托其调查评估而依法办理的暂予监外执行，在监狱押送交付时，一些司法行政机关又往往以事先没有征求他们的调查评估意见为由而拒收，使交付存在困难。再如交付的问题，《实施办法》第六条规定：“暂予监外执行的社区矫正人员，由交付执行的监狱、看守所将其押送至居住地，与县级司法行政机关办理交接手续”。从条文的理解应该是监狱与县级司法行政机关进行人、物的交接即可，但现实情况是监狱将材料交接后，县级司法行政机关往往要求将社区矫正人员押送到司法所(即社区矫正机构)，甚至是居住地，监狱耗费大量的人力、物力，还要承担一些职责以外的风险。在社区矫正过程中，同样存在职责不明或不落实责任的情况。《实施办法》第十九规定：“社区矫正人员脱离监管的，司法所应当及时报告县级司法行政机关组织追查。”从调查中发现，一些司法所由于管理控制不到位，社区矫正人员长期脱离监管而情况不明，待监狱办理继续暂予监外执行手续时才发现矫正对象已脱管，司法所应报告县级司法行政机关处理，但一些司法所却直接通报监狱，要求监狱查，而监狱由于罪犯社区矫正期限已到，无法及时办理继续暂予监外执行手续，或者进行收监，只能派员调查和抓捕，不但被迫执行职责以外的工作，还要承担矫正人员因脱管不能及时办理手续或收监的责任。《实施办法》第二十条规定：“对保外就医的社区矫正人员，司法所应该定期与其治疗医院沟通联系，及时掌握其身体状况及疾病治疗、复查情况，并根据需要向批准、决定机关或者有关监狱、看守所反馈情况”。调查中发现，难点是司法所不能及时提供上述规定的材料，一些矫正人员因残疾或经济困难，或家人放弃治疗，无法定期到指定医院治疗，无法提供病情鉴定，监狱只能派员考察或送罪犯到医院诊断，才能办理继续暂予监外执行或收监，影响矫正工作的开展。还有《实施办法》规定的因矫正人员违反规定而收监，社区矫正人员因死亡而终结矫正，社区矫正机构如何和监狱沟通、办理相关手续等等，在实际中都存在一些工作上的职责和衔接问题，这些问题有待进一步理顺。

(3)监督不力导致执法不力。

从法律地位来说，监狱与社区矫正机构虽然都属于司法行政系统，但地位是平行的，两者是不同的责任主体，各司其职，没有隶属关系，都在现行法律法规框架内规范地开展工作。监狱与社区矫正机构的执法考核属于不同的考核范畴，目前没有双向的考核机制，缺乏统一的监督，以致执法中存在不履行职责、拖拉扯皮、推诿的现象发生而没有受到监督和制约。外部监督机制需要完善，《社区矫正实施办法》第一条规定：“人民检察院对社区矫正各执法环节实行法律监督”，但检察机关对社区矫正工作的监督检查仅限于形式审查，而非实质审查，且检查监督的方式限于《纠正违法通知书》和《检察建议》两种形式，不具有强制执行效力，以致在社区矫正工作中一些不作为的现象得不到有效监督和制止，影响矫正工作的开展。而且由于属地和职责的关系，社区矫正机构所在地人民检察院如果没有发现社区矫正机构有违法行为，无法对矫正执法环节实施有效监督的，监狱也没权力监督矫正机构，监狱所在地检察院即使发现异地社区矫正机构执法环节有问题的，也不能行使监督权，造成监督上的缺失。如何建立统一的监督机制，是当前矫正工作中迫切需要解决的问题。

五、老病残犯监管工作的完善

(一)监狱老病残犯分类收治和计分考核问题完善

1.监狱老病残犯分类收治

(1)老病残犯分类收治具有积极意义

老病残犯分类收治是对特殊群体刑罚执行工作的模式创新。实践证明，分类收治提高了老病残罪犯的医疗保障水平，矫正措施更有针对性，为稳定监管改造秩序发挥了积极作用，促进了监狱医疗工作的良性循环发展，也对监狱医院未来发展具有重要的启示意义。从调研资料反映，多数省监狱局陆续对全省传染病和危重病犯进行分类收治，保持了监管医疗的双安全。此外，老病残犯分类收治的价值作用还体现为：

1)推动专科建设并提升了专业化水准

通过分类收治，老病残服刑监狱或者监狱中心医院转变监管和医疗服务方向，拓展了监狱医院的生存空间，完善了监狱医院的作用和功能，扩大了监狱医院的规模，实现监狱医院新的发展增长点。监狱医院借此调整医疗服务重点，加大了专科建设力度，成立了传染病、精神病、综合病监区，把“小专科、大综合”作为老病残监狱或监狱医院快速发展的捷径。随着收治规模的扩大，医疗专业化水平得到提升，各类疾病治愈率、好转率大幅提高，其中某种特殊性传染病与结核病双重感染治疗、重症精神病“医、管、护”三位一体疗法目前较为成熟，形成了自己的特色和优势，具有一定的推广意义。通过几年的实践，探索出监禁环境下特殊病犯的分类收治特点和规律，掌握了群体病犯诊疗、管理的有效方法和途径，完善了管理制度，制定了一系列适合病犯监管、矫治、治疗的规章制度，进一步丰富了监管医学理论基础和实践内涵。

2)医疗资源得到科学配置

由于历史和体制的原因，长期以来，监狱医疗投入不足、基础薄弱、力量分散、知识老化现象严重，制约了监狱医疗水平的提高。实施分类收治后，使监狱医疗资源得到合理流动，配置得到优化，布局趋向合理，三级医疗网络定位更为明晰。卫生资源实现了由静止到动态、由分散到聚集、由薄弱到增强的过程。完善了以中心医院、区域医院、基层卫生所为主体的三级医疗网络。中心医院把危重病犯基地建设和特殊病犯集中收治作为基本定位，发挥区位优势，向全省公安、检察、司法系统辐射；区域医院把保障罪犯基本医疗和康复治疗作为基本定位，兼顾社区医疗；基层卫生所把辖区常见病、多发病的防治作为基本定位，重点突出预防保健、健康教育。通过分类收治，三级医疗网络规划和建设得以实施，三级之间既分工明确，相互独立，各负其责，又互为依托，优势互补，紧密联系，辩证统一。

3)促进监狱医疗的社会化发展

在分类收治中，监狱与社会资源的互动得到加强，与社会医疗机构的联系日趋紧密，积极利用了社会资源，丰富了监狱社会化内涵。如充分利用国家某种特殊性传染病“四免一关怀”政策，积极争取地方结核病免费抗痨项目，与地方医院开展精神专科的交流与合作，邀请医学专家学者入监讲学、会诊、手术等，建立了“请进来、走出去”的常态机制，监狱医疗与社会资源的渠道已经畅通。通过落实政策、争取资金和项目，吸引技术、人才、物资等社会资源，弥补了监狱的劣势，促进了监狱与地方医疗卫生工作的交流合作，体现了监狱医疗工作属地化管理。

4)发挥规模效益实现多方共赢

集中收治、分类管理无疑从社会效益、经济效益和管理成本来说都是最经济的，实现医疗资源利用率的最大化和社会、经济效益的最大化。其中，受益者最大的是病人本身。以某种特殊性传染病为例，分类集中后，老病残犯找到了集体归属感和认同感，在没有歧视和偏见的环境中，医疗和生活都能得到保障，刑事奖励政策能公正享有，病人情绪得到安定，监狱行刑成本降低，改造工作顺利开展；对于健康罪犯来说，杜绝了相互感染的可能，消除了恐慌情绪和排斥心理，稳定了监管改造秩序。

客观评价，老病残犯分类收治也有部分管理脱节问题。在分类收治中，有的老病残犯的疾病具有特殊性、传染性，如某种特殊性传染病，应归属于中心医院收治；有的老病残犯疾病一般是需要对其进行行为监督和控制的，如精神病，其管理权是归属于原监狱的。当精神病犯收治在中心医院时，对该精神病犯的行政和刑事奖惩就会出现管理者与被管理人的脱节。精神病犯虽在中心医院收治，但中心医院却因病犯各种关系仍归属于原监狱，而对病犯没有管理权或刑罚权，很难对病犯进行奖惩兑现，对病犯改造产生一定消极影响，不利于病犯实现自己的合理诉求，增添了对病犯的管理难度。

(2)分类收治的实践

1)分类收治的成效得到了实践验证

从检索到的全国部分省份老病残犯监狱或者老病残监区所获得的信息，如：某直辖市甲监狱、某直辖市乙监狱、北方某省甲监狱等对老病残犯实行集中管理的老病残监狱、传染病监狱、精神病监狱或者老病残犯监区、传染病监区、精神病监区已取得非常好的效果；对于老病残犯采取分类收治的监狱中心医院也取得明显效果，这两种集中管理的模式已在实践中日益成为趋势。

①某直辖市甲监狱情况

某直辖市甲监狱是一所关押老病残犯为主的中型监狱，监狱根据罪犯的不同情况，设立了三个改造功能区，即：精神病罪犯改造功能区、老年罪犯改造功能区、其他病残罪犯改造功能区。每个改造区视情况配若干名健康犯。

②某直辖市乙监狱情况

乙监狱是某直辖市唯一的一所关押传染病犯的监狱。该直辖市乙监狱自1998年12月9日将男性传染病罪犯集中关押，将医学治疗有机融入监狱常规管理，明确传染病服刑人员身份后进行教育改造。此后，该监狱陆续收押过包括患有肝炎、结核、某些特殊性传染病等、有期徒刑至死缓的该直辖市市本籍成年男性传染病犯。20年来，累计收押五千人次，治愈转出各类传染病服刑人员两千五百多人次。某直辖市乙监狱通过多年探索实践，按照“在治疗中改造，在康复中新生”的改造理念，逐步将三大传统改造手段丰富为“监管改造、教育改造、心理矫治、医学治疗、习艺性劳动”的“五位一体”特色改造模式。针对肝炎服刑人员进行严而有格的规范性管理，针对肺结核服刑人员进行的无缝式管理，针对艾滋病服刑人员进行科学理性的情感管理都是“五位一体”改造模式的实践亮点，面对悲观绝望的艾滋病服刑人员，提出SHIP安全航程，SHIP是安全(security)、健康(health)、理想信念(ideal)、进步发展(progress)，代表着安全航程[4]。2013年12月10号，某直辖市乙监狱与司法部预防犯罪研究所共建了科研基地。“五位一体”改造模式特点为：

第一，监狱管理机制创新。该内容包括六方面：一是建立根据病种分类关押体系。二是完善日常管理体系，包括完善规章制度；深化管理：要求“六知道”掌握“六类矛盾”、四大现场管理、视(音)频下阳光执法、深化互监制度、落实《突发事件应急预案》、构建狱侦工作的心理立足点、加强医疗防疫工作。三大隐患防范：防自杀、防劫持、防脱逃。狱情搜集、排查、分析。夯实狱侦工作：切实培养狱侦民警队伍；丰富完善狱情分析会制度。三是刑罚执行工作的七个保障机制：培训教育机制，宣传引导机制，制度保障机制，科学考评机制，监督制约机制，保障激励机制，检查问责机制。四是三级访谈工作机制：监狱领导、业务科室、分监区民警三级。五是生活卫生管理体系。食堂、狱内超市采买、狱内防疫；定期重点体检、实行罪犯就医工作协调会制度；伙食管理：调剂配餐、畅通诉求、强化炊事班队伍管理；分灶配餐成本控制。六是形成死亡处理体系。提前介入、充分准备：包括收集资料、通知服刑人员亲属、留存详尽资料；统一指挥、团队协作；医管配合、相互补位；换位思考、融汇情法理。

第二，教育改造机制创新。该内容包括四方面：一是教育改造体系。通过集体例行教育——学习《光明行》系列丛书、集体组织活动、组织社会帮教、辅助教育措施、个别教育、服刑人员自主学习等主要教育手段，实现服刑人员个体素质进一步提升。二是环境改造体系。如推进监区文化建设；重点建设“三房”“三室”“三场所”；创建多功能互动中心，拓展服刑人员活动空间。传唱自创改编改造歌曲，传递改造正能量；开创精神文化建设，丰富改造生活。三是传统文化教育体系。通过墙上、嘴上、身上学习传统文化。四是特色教育品牌。分为不同层面的爱心教育，健康知识教育，促进服刑人员身心康复，以及监区文化建设。

第三，增加心理矫治措施。该内容包括四方面：一是动态心理监测、评估体系。二是艺术矫治体系。三是心理危机预防体系。四是有特色的常规工作。心理矫治队伍建设，“心理健康教育日”制度，开展心理健康知识宣传教育，创建良好的队伍心理咨询环境，积极开展个体矫治工作。

第四，改进医学治疗措施。改内容包括四方面：一是医管融合体系。二是考察医疗工作历史，积极推进医疗社会化。三是医疗治疗体系。四是人道主义的医疗精神。

第五，完善康复性劳动措施。该内容包括两方面：一是主要劳动改造形式以固定劳动岗位，习艺性劳动为主。二是恢复性劳动体系。

③北方某省甲监狱某直辖市乙监狱

北方某省甲监狱，始建于1987年,收押全省病犯。据统计，截至2018年，该省各监狱老弱病残罪犯有4 200余人，其中结核病罪犯1 100余人。乙监狱作为该省当时唯一的病犯诊治监狱，原来只能收治200名病犯，医疗设施和设备相当陈旧，绝大部分病犯仍滞留在各监狱；还有800余名已判决的病犯因收治条件不够，难以投送，仍然羁押在全省各公安看守所。为了解决这一难题，经过调研论证在距离乙监狱原有建筑面积6000平方米、200张病床的基础上，改造扩建一所集关押改造、治疗为一体，收治病犯规模为3 000人、并可提供1 000张床位的病犯医院。

2)分类收治对监狱医院未来发展具有重要启示

①监狱医院要以满足监狱分类收治工作的实际需要，紧紧围绕监狱老病残工作管理的中心来定位，主动适应监狱布局调整和押犯构成变化带来的新形势和新要求，着力解决监狱老病残犯引发的突出问题和主要矛盾，为监狱工作发展保驾护航。

②分类收治必须要强化监狱医院刑罚执行功能，要实现由单纯医疗行为为主向医疗与刑罚执行并重的转变，即由“监管型”医院向“医疗型”监狱的过渡。

③分类收治需要培养一支专业化的监管医学队伍作为支撑，要把医务人员专业化水平的提高作为干警队伍建设的重要内容，把干警素质提高作为提升监狱医院整体水平的基本前提和根本保证。

④分类收治必须要改革制约监狱医院发展的各种因素，创新工作机制，充分发挥医疗资源优势，正确处理监管医疗关系，提高二者协同工作水平。

2.监狱要结合老病残犯特点进行计分考核

考虑到老病残犯不同于普通罪犯的特点，为把法律关于对老病残犯的照顾落在实处，就要避免对老病残犯采取与正常罪犯同样的计分考核方式。目前的考核计分方式，脱离了老病残犯特点，是形式上公平掩盖了实质上的不公平。应该对老病残犯采用单独的考核方式，如同目前采取的北京单独高考出题，新疆、西藏等地在选举全国人大代表时单独给出名额一样。建议对老病残犯确定一个整体的减刑、假释比例或名额，让老病残犯自身之间进行竞争，如同残疾人奥运会，正常运动员不能参加一样。如此，才是以形式上的不公平，实现实质性的公平。如果一味局限于目前的立法思维和适用于所有罪犯的考核计分模式，对老病残犯的权利保护可能难以实现。

(二)建立健全监狱疾病防控机制

1.建立监狱系统疾病预防控制机制问题

近些年来，随着我国社会的转型、监狱环境的变化、新老传染病的威胁，同时由于监狱具有监禁性、传染源的多源性、人群易感性、疫情易扩散等因素，狱内的公共卫生面临新的挑战。为了确保监狱稳定，保障押犯健康，应探索疾病控制的新对策。

(1)建立监狱系统疾病预防控制机制的必要性

近年来，随着我国社会转型，生产污染、环境变化带来了新老传染病并行存在、叠加传染。由于监狱具有监禁性、传染源的多源性、人群易感性、疫情易扩散等因素，狱内的公共卫生和疾病控制面临新的挑战。为了确保监狱稳定，保障押犯健康，迫切需要建立监狱系统疾控机构。

1)其中自然因素和法律因素包括：

①社会环境的影响。一是流动人口犯罪现象增多。近些年来，各地民工潮持续涌现，剧烈的工作竞争、低水平的生活、人文关怀不足，犯罪率和患病率都比较高，从而使监狱押犯增多，患病服刑人员也相应增多。二是人口流动造成地方性传染病的远距离传播， 增加了公共卫生的难度。三是吸毒、假冒伪劣食品等违法犯罪现象增多，通过静脉注射及食物传播的疾病增多，从而使狱内的某些特殊性传染病、丙型肝炎及食源性疾病明显增多。四是生活节奏加快、社会竞争加剧，服刑人员精神疾病增多。

②生产环境的影响。近些年由于产业结构的调整，生产环境发生了变化。一是原农业监狱已发展为准工业监狱，而职业卫生却相对滞后。二是农业复合性劳动转变为加工业单一重复机械性劳动。三是室外劳动转变为密集型的室内劳动。四是由不固定体位的较重体力劳动转变为固定体位轻体力劳动。产业结构调整后，罪犯的疾病种类已经发生变化，呼吸性传染病、精神病、职业损伤的发病率明显增高。

③全球环境变暖的影响。近些年来，由于环境污染，出现了温室效应，从而使全球气温逐年增高。目前我国正处于高速发展阶段，尽管采取了很多保护环境的措施，但还是受到了较大影响，特别是东南沿海地区工业生产发展快，造成的污染更严重，而处在其中的监狱环境所受的影响也很明显。由于气温逐年升高，监狱防暑降温的时间延长，一般从5月到9月都会有高温天气；肠道传染病的好发时间延长，诺如病毒感染性胃肠炎在3至4月和l0至11月都会形成流行。

④法律变更的影响。一是《刑法修正案(八)》对部分罪犯限制减刑新规定；二是《暂予监外执行规定》第六条严格限制适用保外就医。狱内重症传染病而不能保外就医的罪犯增多。

2)监狱管理中的现实因素包括：

①罪犯肺结核发病居高不下。由于外省服刑人员不断增多、转入室内劳动和居住密集等，服刑人员肺结核病始终居高不下，至今仍是罪犯健康第一杀手，特别是耐药结核病的增多威胁更大；②流感的反季节流行。近些年来，监狱每于夏秋季高温期间流行甲Ⅲ型、甲Ⅰ型流感，经调查主要是服刑人员睡眠不佳，免疫力下降所致；③通过劳务加工流水作业引起的病毒感染，如诺如病毒感染性腹泻、流感等都好发于劳务加工流水作业车间，与手的传播有关；④某特殊性传染病发病率继续上升，与结核病一起，对服刑人员健康产生了不利影响。

(2)建立监狱系统疾病预防控制机制的经验和效果

笔者通过调查发现，某直辖市在加强监狱疾病预防与控制领域通过多年探索，采取了突破原有管理格局、开启社会之窗、朝着监狱疾病预防与控制社会化方向迈进之路。他们找准切入点，以点代面，深化监狱疾病预防与控制的社会化的基本做法如下：

1)把某特殊性传染病抗体筛查作为监狱疾病预防与控制社会化切入点

2005年初，某直辖市监狱局按照司法部的要求，对所有在押罪犯进行某特殊性传染病抗体筛查，某直辖市卫生局与某直辖市监狱局领导共同担任筛查工作小组组长，从共同筛查方案的研究制定、前期医务人员培训、筛查工作联合部署会议、正式组织筛查、样品检测与复筛、信息上报与反馈，两局紧密协作，历时67天，总计筛查人数15 631，某特殊性传染病阳性结果20人(含可疑)，圆满完成此次筛查工作。某直辖市监狱局紧紧抓住两局密切合作这一环节，与市卫生局加强沟通和协商，让某直辖市本籍某特殊性传染病阳性罪犯享受国家“四免一关怀”政策，某医院负责报专家会诊，提供治疗方案，提供免费治疗药品，解决了直辖市监狱系统某特殊性传染病的预防与控制的第一个难题。为了保障狱内罪犯健康权益，使某特殊性传染病防治工作持续、有效地开展下去，经过某直辖市监狱局多次与某直辖市卫生局磋商，达成了一致意见，即新收押罪犯一律进行某特殊性传染病筛查，由属地某区疾病预防与控制中心负责筛查，筛查阳性结果按规定通过网上直报。监狱局及时向市财政局申请筛查经费，近年来财政局按每人50元的标准支付筛查费用，至此，某直辖市罪犯某特殊性传染病预防与控制工作体系建立了雏形。

2)将监狱的预防控制由某特殊性传染病延伸到结核病和精神病

为进一步推进监狱疾病预防与控制社会化，某直辖市监狱局邀请该市结核病防治研究所的领导与专家到该直辖市乙监狱进行结核病防治工作调研。通过两局协商，市结核病防治研究所重新对现押结核病犯进行痰检化验，对结核病病犯提供免费药品和治疗方案，负责监狱系统结核病可疑病例的检测与确诊，对防治医务人员进行培训，定期对集中关押结核病病犯监狱进行巡诊，将监狱结核病的预防与控制纳入市结核病预防与控制体系。针对某直辖市甲监狱和某直辖市女子监狱在管理精神病病犯过程中遇到的实际困难，某直辖市卫生局在负责罪犯司法鉴定工作的基础上，承担精神病病犯的会诊、医务人员与护理人员培训、定期指导监狱治疗与管理，并将某种特殊性传染病、结核病和精神病作为某直辖市监狱局主要的三种疾病预防与控制纳入社会疾病预防和控制体系，与社会疾病预防与控制机构实现业务有效衔接，充分实现社会资源共享，对提高监狱疾病预防与控制的管理水平，确保监狱的安全稳定有着积极作用。

3)正式建立监狱疾病预防与控制体系

经过多年努力，某直辖市卫生局与某直辖市监狱管理局联合下发了相关文件，两局共同召开了监狱传染病及精神病预防与控制合作机制工作会议，标志着某直辖市监狱系统传染病及精神病预防与控制合作机制正式启动，改变了监狱自我封闭管理的疾病预防与控制模式，使监狱传染病及精神病预防与控制正式纳入某直辖市疾病预防与控制管理体系。合作机制主要是指某直辖市监狱管理局与某直辖市卫生局在对监狱内服刑人员的传染病及精神病预防与控制，按照分工，建立起属地管理、疫情依法报告、技术指导、检测诊治、重大疫情处置、人员培训、宣传教育的合作方法，落实《监狱法》和《传染病防治法》相关规定，实现服刑人员传染病及精神病预防与控制纳入某直辖市疾病预防与控制工作体系的各项具体措施的合作平台。

4)建立监狱系统疾病预防控制机制的效果

某直辖市监狱建立的疾病预防与控制合作机制，对于监狱系统疾病预防控制机制的建立提供了重要参考模式，取得了较好的社会效果：

①赢得老病残犯及其家属的理解与配合。服刑人员中的危重病和传染病患者对监狱医疗水平的不信任，过分迷信社会医院的价格高药物，一直是导致狱内医患矛盾的焦点问题。通过合作机制，这部分人员得到社会医疗专家的诊治，使患病罪犯及其家属感到满意，也节约了狱内医疗资源。

②完善了社会传染病预防与控制体系。根据合作机制的要求，市、区、县疾控中心负责对甲类传染病和按甲类传染病管理的乙类传染病及其他传染病暴发和群体性原因不明疾病的疫情控制、流行病学调查。区、县疾控中心负责辖区监狱传染病预防与控制措施的具体实施。监狱局中心医院和监狱医院分别负责其他乙类传染病及丙类传染病的诊断、报告、流行病学调查、治疗。三个层次的合理分工和有效协作为监狱预防和控制传染病奠定了基础。疾控部门及时有效地参与到监狱的传染病和精神疾病预防与控制中来，可以大大减少狱内传染病的流行，在疫情发生时将疫情的损失减少到最低，将对老病残犯的治疗更加有利，解决了监狱系统卫生防疫资源不足与当前传染病防治任务和形势紧迫的矛盾。

③维护了监狱安全与稳定。请合作医疗单位专家到监狱巡诊指导，使老病残犯得到及时合理的诊治，有效减少医疗事故，从而维护了监狱和社会的安全与稳定。如未成年犯人管教所出现的多起支原体肺炎病例，按照两局合作机制，向当地疾病预防与控制中心报告，属地中心迅速启动预案，帮助监狱建立起体温监测、监区、医院及时消毒，确定监测标准、明确病情诊断、病情解除标准；某直辖市疾病控制中心邀请社会专家对未成年管教所的病例进行论证，确定了病发的原因和结果，有效地控制了疾病的扩大和蔓延。

④监狱医务人员的医疗技术水平得到了提高。监狱的医疗具有封闭性，监狱与社会的割裂造成医护人员的医疗技术和医疗知识更新先天不足，在传染病和精神病方面更是人才匮乏。在合作机制框架下，各级医院与相关社会合作医疗单位建立起业务合作关系。监狱组织相关医务人员参加卫生系统的专业培训，社会医疗单位到监狱医院举办讲座并进行指导，同时在社会专家对监狱传染病及精神病的巡诊过程中，监狱医疗人员可迅速积累临床经验。这对监狱医院的人才培养和医疗技术水平的提高起到了积极作用。

⑤合作机制促进了建立监狱系统传染病及精神病防治网络化管理。合作机制改变以前监狱系统内部单向管理，上层管理主体单点联系，信息传导缓慢、决策程序复杂的管理模式，监狱直接与区、县疾控中心和合作医疗单位建立合作关系，各层级多点交叉联系，减少管理层级，信息快速传递反馈，处置及时有效，理顺了传染病防治管理体系，各部门和单位按照合作机制的分工各自承担相应的职责，形成监狱疾病预防与控制管理网络。

⑥完善了老病残犯医疗保障体系。合作机制实行之前，老病残犯医疗保障更多地集中在监狱内部的保障，监狱在老病残犯医疗上以自我保障为主，虽然监狱法对老病残犯的医疗保健明确提出纳入当地卫生防疫计划，但相关配套制度的缺乏导致此项工作一直没有得到很好的落实。合作机制的出台，结束了这种局面，属地管理作为传染病防治法的基本原则在合作机制中得到了充分体现，也使得国家和市政府的阳光照进了监狱这个对外封闭的角落，目前国家对某种特殊性传染病患者的“四免一关怀”，某直辖市低保人群中结核病人享受的减免政策在监狱内全部实现。

2.关于建立老病残犯医疗经费保障机制问题

生命健康权是老病残犯最基本的权利之一。《监狱法》第54条明确规定：“监狱应当设立医疗机构和生活、卫生设施，建立罪犯生活、卫生制度。罪犯的医疗保健列入监狱所在地区的卫生、防疫计划。”我国监狱始终坚持对老病残犯实行人道主义政策，在长期的工作实践中，从国家的基本国情出发，坚持科学发展观，充分利用有限的服刑人员医疗经费，保障了老病残犯的基本医疗卫生需求，有效维护了老病残犯身心健康的基本权利。然而，随着医疗费用的飞涨，受“看病难”“看病贵”等社会问题的影响，监狱作为刑罚执行机关，全额承担老病残医疗费负担沉重，而国家医疗保障标准不高，在处理老病残犯看病问题时面临着经费短缺的困扰。同时，罪犯医疗卫生工作贯穿于老病残犯矫治的全过程，直接影响改造秩序和监狱安全稳定，如何建立科学完善的老病残犯医疗经费保障制度，确保老病残犯的基本权利是必须面对和解决的问题。

(1)建立健全老病残犯医疗经费保障机制的必要性

1)是落实“以人民为中心”理念和维护监狱稳定的需要

坚持以人民为中心，对老病残犯体现珍惜生命，就要充分尊重老病残犯权利，依法保障包括生命健康权在内的所有未被剥夺的合法权利。通过建立适应经济社会发展形势的老病残犯医疗经费保障机制，及时治疗生病的老病残犯，使其感受到党和政府的尊重、理解和关心，促进自我灵魂的重塑，真正懂得做人的尊严，才能体现对老病残犯权利最富有实质意义的保障，才能体现真正意义上的“以人民为中心”。笔者通过调查与收集资料获悉，近年来由于监狱与外界的联系不断加强、押犯构成更趋复杂等因素的影响，监管安全稳定越来越受到来自老病残犯医疗卫生方面所产生的突出问题的威胁。据调研统计，某省某监狱近三年新投犯中带病入监的比例高达36.97%。再者，在押罪犯“90后”增多，他们学习时压力大，又缺乏体育锻炼，入监前大多生活方式不健康，生活无规律，身体素质较差。其次，据统计，某省某监狱服刑人员通过监狱长信箱要求治疗的信件占信件总量的17%，说明服刑人员维权意识明显提高。同时，老病残犯的情绪稳定问题日益突出，其因疾病引发的抗劳、不服管理、顶撞民警等违纪行为占有相当比重，甚至萌生了脱逃、自杀了结和行凶报复社会等思想，大幅度增加了干警执法和教育矫治的难度，严重影响了监狱正常管理秩序。

2)是建设和谐社会的基本要求

《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出了加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，要求继续完善城镇职工医疗保障制度，完善城镇居民最低生活保障制度，重视农村社会保障制度建设。党的要求是建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。党的十八大报告提出保障全民参保。全民健康水平不断提高，是人民生活质量改善的重要标志，是中国特色社会主义现代化建设的重要目标。老病残犯作为监狱中一类特殊的群体，虽然其因为自身的犯罪行为，行动自由权被限制、政治权利被剥夺等，但他们的公民权并没有被剥夺，其健康权保护水平应也适应社会生活发展的水平。监狱是刑罚执行机关，它的任务是惩罚和矫正罪犯，预防和减少犯罪。维护老病残犯的权利不能忽视所有社会成员的集体权利，老病残犯的医疗经费保障机制建设必须把握好一个度，抑制其不合理、不合法的需求，使之保持在一个合理的、社会普遍能够接受的水平上。老病残犯作为监狱中一类特殊的群体，其医疗经费保障机制是社会保障制度建设的重要组成部分，也是减少监狱的不和谐因素、增加和谐因素，进而推进社会和谐的具体体现之一。

3)是落实保护老病残犯人权的国际义务的具体体现

国家尊重和保障人权已经被正式写入了我国的根本大法《宪法》。《世界人权宣言》也规定，人人享有人身安全、健康权利。“服刑人员无权利”的陈旧观念早已成为历史，给予并不断推进服刑人员医疗卫生保障，已经成为世界刑罚执行的共识。建立科学完善的老病残犯医疗经费保障机制，为老病残犯提供适宜的医疗保障就可以实现老病残罪犯的人身安全、健康权利。

(2)健全老病残犯医疗经费保障机制的理论和实践

1)健全老病残犯医疗经费保障机制的理论依据

①提高老病残犯医疗经费保障水平符合法律原则

为确保老病残犯医疗经费的规范使用，在预算硬约束的体制下，应当根据《监狱法》的有关规定，制定具体详尽的《老病残犯医疗经费保障办法》，明确老病残犯医疗经费的使用范围、使用程序及药品使用目录等，逐个确定老病残犯的医疗保障份额，改变目前大锅饭的状况，确保根据老病残犯的各自情况，享有合乎国情的医疗保障。《实施办法》已有“社区矫正人员在就学、就业、享受社会保障等方面，不受歧视”之规定，明确了罪犯在监外执行期间的参保缴费，并享受基本医疗保险权利。我们认为也同样应为监狱罪犯建立基本医疗保险，或通过允许其对服刑前的医疗保险续保等方式解决医疗社会保险问题，这样做对监狱在押的老病残犯十分迫切，对彻底解决监狱老病残医疗问题更是治本之策。如果考虑到监狱的医疗条件和经费限制，我们可以设立针对罪犯的专项基金，并且可以和相关医院建立联系，将社会上的一些资源引进监狱，在最大的限度内保证这些罪犯的医疗需求。[5]

②提高老病残犯医疗经费拨款水平是政府义务

国家保障老病残犯医疗经费的意义在于普遍地保障老病残犯的基本健康和一般疾病治疗，应按照与社会人群年平均医疗费用大体一致的水平充分保障罪犯医疗经费，而不能留下缺口仅由监狱自筹解决。各地监狱也应根据当地的经济发展状况、居民生活和消费水平情况，按照适当比例确定老病残犯人均医药费拨款标准，减轻监狱经费的压力。

③老病残犯医疗经费保障渠道多元化是现实选择

据调查，老病残犯疾病大致有五大类，即罪犯自身原因引起的原发性疾病、打架斗殴和干警惩戒不当造成的外伤性疾病、传染病、职业病、工伤，监狱可以根据其产生的不同原因，建立以国家拨款为基础，其他方式为补充的多元化老病残犯医疗经费保障体系。

第一，国家拨款保障老病残服刑人员基本医疗

建立老病残服刑人员个人医疗保障账户，将国家拨款的个人份额拨入其账户，用于监狱医院门诊医疗费中的不足部分，住院医疗费中属于医保范围内的门槛费、自付部分，以及危重病的抢救费用。

第二，由行为人过错赔偿受伤罪犯的医疗费和其他费用

由于监狱干警的过错行为对老病残犯造成身体伤害的，可由监狱先行支付有关费用，再向责任干警进行追偿。由于老病残犯自伤、自残、自杀或斗殴等违法甚至犯罪行为引起的医疗费用，全部后果原则上应由老病残犯本人承担，医疗费用除国家承担其份额部分外，可以在其劳动报酬和会见款中扣除，家庭条件较好的，还可以动员其家庭自愿承担医疗费。

第三，争取国家传染病治疗政策

目前国家实行传染病免费治疗政策，应当由中央监狱管理部门统筹争取国家的政策扶持，将老病残犯传染病全部纳入免费治疗范围，减轻监狱经费负担。

第四，老病残犯医疗经费保障纳入社会基本医疗保险体系

自推行全民公费医疗制度改革以来，绝大多数社会成员以自己的劳动所得支付全部或部分医疗费用已是现实趋势。守法公民如此，老病残犯也应如此。而且，服刑人员劳动报酬制已在全国监狱推行，服刑人员可以通过劳动获得一定数额的货币报酬。因此，有一定劳动能力的老病残犯以自己的劳动所得支付部分医疗费用，是符合现实社会基本理念的。在实际操作中，监狱企业可在老病残犯补偿费中提取资金，作为老病残犯缴纳基本医疗保险费中单位缴纳部分；老病残犯从自己的劳动报酬中支付参保个人应缴纳的部分，失去劳动能力的老病残服刑人员应由国家财政代缴。

第五，建立老病残犯工伤及其他意外伤害保险制度

在服刑人员服刑过程中，工伤及其他意外伤害事故屡有发生，为了更好地维护老病残犯的人身安全和身体健康，稳定老病残犯和家属的情绪，应当实行老病残犯工伤及意外伤害强制保险制度。当老病残犯发生工伤或其他意外伤害事故时，就能够从保险部门得到可靠的经济偿付，填补基本医疗保险的空白，还可以利用社会机构捐助的资金为老病残犯购买保险。

2)健全老病残犯医疗经费保障机制的实践经验

根据我国东北某省政府网报道，该省罪犯从2012年起开始纳入“新农合”，成为全国首个将罪犯全部纳入新型农村合作医疗保障范围的省份。具体做法是罪犯以代码形式进行参合数据录入，享有新农合制度的同等医疗保障待遇。按照新型农村合作医疗和筹资政策，2012年该省新农合筹资标准为人均290元。而我国中部某省甲监狱则是在全国监狱系统率先把全体在押罪犯就医纳入当地城镇居民医疗保险的监狱。具体做法是监狱与当地的市医保处签订协议，在一个参保年度，监狱为每名罪犯交纳医保金100元(含30元大额医疗保险)；罪犯保险金从监狱罪犯医疗经费中支出，其中20元由市医保管理部门打入个人账户。参保罪犯享受当地参保居民同样的住院费待遇标准。一个自然年度，参保罪犯享受住院医疗费待遇最高支付限额为6万元，其中基本医疗保险2.4万元，大额医疗保险3.6万元。罪犯在一级、二级和三级定点医院住院，医保基金分别支付住院费用70%、60%、50%。同时按照协议规定，罪犯刑满释放的当年仍可享受监狱为其办理的医保政策，很好地实现了罪犯回归社会后，医疗保障的“无缝对接”。[6]

(3)健全老病残犯医疗经费保障机制的思路

本着实现人人享有基本医疗卫生服务目标，保障老病残犯与公民共同享有的权利。体现以人为本的人道主义精神、与经济发展相适应、基本医疗基金实行统筹和集体账户北方某省甲监狱某直辖市乙监狱相结合、财政(监狱、罪犯)三方共同承担的原则，建立科学高效的老病残犯医疗经费保障机制。

1)基本医疗基金来源和管理问题

建立老病残犯基本医疗保险统筹基金和集体账户北方某省甲监狱某直辖市乙监狱。老病残犯的基本医疗费用纳入当地财政预算。在省(自治区、市)级基本医疗保险经办机构设立统筹基金账户北方某省甲监狱某直辖市乙监狱，在各监狱设立基本医疗保险基金集体账户北方某省甲监狱某直辖市乙监狱。假定财政按老病残服刑人员每月人均20元拨付到省级基本医疗保险经办机构账户北方某省甲监狱某直辖市乙监狱，作为统筹基金。财政按人月均10元、监狱按人月均10元、老病残犯个人缴纳5元作为基本保险基金存入集体账户北方某省甲监狱某直辖市乙监狱。做到专户管理，专款专用，不得挤占和挪用。

2)基本医疗保险服务和费用支付问题

基本医疗保险实行定点医疗机构和定点药店管理。根据监狱的实际情况，各监狱除自身医院外，应指定1-2个定点协作医院(该医院必须是医保部门指定的医疗定点医院)，老病残犯的门诊、检查、基本用药费用从监狱集体账户北方某省甲监狱某直辖市乙监狱中列支；老病残犯住院治疗费用从省级医保机构统筹账户北方某省甲监狱某直辖市乙监狱中列支。老病残犯的诊疗和用药应符合医保部门规定的诊疗项目和用药范围。老病残犯集体账户北方某省甲监狱某直辖市乙监狱基金剩余接转下年使用，不足部分由其家属承担，有劳动能力的从生产经营中支付，列入生产经营成本；无劳动能力、家庭支付又有困难的(没有家属、失去联系的)则考虑申请政府经费保障。

3)监狱医疗改革的组织领导和管理

监狱医疗改革是一项严肃的执法活动，调查所到的各地监狱都高度重视，财政、卫生、劳动保障、监狱管理部门要明确职责、权利和义务，要结合本地实际和市场经济发展状况，制定具体实施办法。由于监狱老病残犯入监、出监等工作任务重，各省(市、区)监狱管理部门应设立医保中心(有中心医院的省，医保中心设在中心医院)，负责全省监狱服刑人员的基本医疗保险业务协调指导工作。各监狱设立相应的机构具体负责医保事宜。省级医保机构在监狱系统建立信息网络，费用列入财政预算。

4)监狱管理局和监狱医保部门职责

监狱医保部门具体负责新入监老病残犯参保审批表的填写、上报，刑满释放老病残犯的退保，医疗费用的初审、汇总、报销等有关手续的办理。监狱管理局医保中心负责对各监狱申报的老病残参保人员的审批、登记、费用汇总、报销等手续的办理；指导全省监狱的医保工作。

5)建立老病残犯超限额医疗费用自行承担制度

把服刑人员医疗经费纳入财政预算，积极探讨建立服刑人员医疗保险制度，实行在押服刑人员医疗支出限额制度，建立服刑人员超限额医疗费用自行承担或由抚养、扶养、赡养义务人承担的制度。根据这一精神，一个参保年度内，老病残犯医疗总费用超过最高支付限额(当地职工年平均工资的4倍)的，其费用由老病残犯亲属承担。符合大额医疗费补充保险支付条件的可以从大额医疗保险基金中支付。为便于老病残犯的检查和治疗，监狱允许老病残犯家属及亲属自愿为老病残犯提供相应的医药、医疗和检查诊断费用。超出最高限额而老病残犯家属及亲属又无能力支付的，由老病残服刑人员原所在村委(社区)和乡镇(办事处)共同出具困难证明，经监狱管理局和省级医保部门批准后，从统筹基金中支付。老病残犯刑满释放，其参保合同自动解除，监狱即办理退保手续。

6)建立老病残犯大额医疗费补充保险等制度

财政部门要建立健全老病残犯医疗基金预决算制度。监狱管理部门建立会计制度和内部审计制度。监狱医保部门的办公经费列入财政预算，不得从基金中提取。参照职工大额医疗费补充保险办法，建立服刑人员大额医疗费补充保险。假定财政按每人每年120元数额筹集，存入省级医保部门专项账户，用于支付超过基本医疗保险统筹基金最高支付限额以上的医疗费用，统一使用，集中划转。省级医保机构负责大额医疗费补充保险基金的管理和使用，省级基本医疗保险管理机构负责对基金使用情况进行监督。

7)老病残犯就医管理

老病残犯的基本医疗一律由监狱统一管理，其门诊常见病在监狱医疗机构中就诊处置，这就要求监狱医疗机构严格按照基本医疗保险管理部门规定进行改造，并将监狱医疗机构作为一个社区医疗服务中心，享受有关政策与待遇，遵从其要求从医，定期接受社会医保部门、卫生行政部门的监督检查。对于需要外诊进一步检查和住院治疗的，由监狱干警押解到社会医疗保险指定医疗机构就诊。老病残犯在服刑期间医疗费节余的，其医疗保险费逐年累积，他们刑满释放后监狱在办理出监手续时一并将医疗保险相关手续转交给本人，他们再到生活居住地继续办理接续手续，这样就确保了他们医疗保障的连续性，解决了他们回归社会后的后顾之忧。

(三) 暂予监外执行社区矫正的路径

1.老病残犯暂予监外执行现状趋势

监狱老病残犯保外就医属于暂予监外执行的一种形式，但从性质上来说，与缓刑、假释、管制等其他监外执行的形式是有区别的。由于我国监狱老病残犯自身年老多病的特殊性，对于监狱老病残犯的监管医疗、监狱老病残犯暂予监外执行以及转入社区矫正执行是突出难题。当前，暂予监外执行制度的规定对2012年《刑事诉讼法》第254条至258条作出了新的调整，既有保外就医办理的程序性设置，又规定了相关部门的法律责任。(6)2018年修订刑事诉讼法后，条文顺序已经变为第265条至269条。从法律规定的职能上来看，监狱负责罪犯保外就医条件的认定和审批，社区矫正机构负责执行，公安机关予以协助，检察机关负责对审批和监管执行情况的监督。可以说，罪犯保外就医不仅仅是监狱一个部门的工作，需要监狱与公安机关、检察机关和社区矫正机构互相联动。

调研发现，近几年间监狱老病残犯的暂予监外执行呈现逐年递增趋势。主要原因在于：一是当前监狱的管理面临新形势新要求，社会民众对刑罚执行和监管活动公平公正的关注度越来越高，监狱老病残犯对自身权益的保护意识日益加强，各级管理部门对监管要求不断提高，而老病残犯医疗预算又迫使监狱收押更加严格，因此对于患有严重疾病或有死亡可能的病犯尽量不收；二是新《刑事诉讼法》对于法院在哪些情况下应作出暂予监外执行的决定，只有原则性规定，操作性不强；三是调查发现部分罪犯在体检过程中弄虚作假，制造有严重疾病假象，逃脱收监执行。

2.暂予监外执行社区矫正存在问题及原因分析

(1)暂予监外执行社区矫正存在问题

1)暂予监外执行条件严格

暂予监外执行的实质条件是，有严重疾病需要保外就医，具体是由于罪犯患有严重疾病，执行机关医疗资源不足，设备条件、专业人员缺乏等原因无法在监狱内医治，不得不采取保外就医措施。

实践中众多案例不能保外就医，虽然病种病情达到保外就医标准，然而却因刑罚刑期的严格限定，或者因为所犯罪行的限制，或者是调查评估不符合要求，最终无法实现暂予监外执行社区矫正。

调研中发现存在这样的案例，如某省某监狱罪犯张某庭因犯抢劫罪被判处有期徒刑五年六个月，刑期自2013年11月10日至2018年5月9日止。监狱依据该犯现实病情，于2014年3月9日委托某省精神病院作了保外就医司法鉴定，鉴定结论为：患有躁狂症，目前正处于发病期，因受精神疾病病情的影响，目前暂无服刑能力。此鉴定结论符合当时《罪犯保外就医疾病伤残范围》第1条的规定，即罪犯张某庭符合保外就医病情条件。其母也来监狱办理了具保手续，该犯居住地社区矫正机构也签署了同意该犯保外就医的评估报告意见。然而由于该犯实际执行刑期没有到三分之一，不能及时提请保外就医，致使其家属对监狱产生一定误解。《暂予监外执行规定》第七条仍有对部分犯罪“原判十年以上有期徒刑的罪犯，应当执行原判刑期三分之一以上方可适用暂予监外执行”之规定。这一实际执行刑期的规定阻碍了监狱暂予监外执行社区矫正工作的开展。

2)暂予监外执行决定存在不规范现象

考虑到社区矫正工作自身特点，社区矫正期限为3个月以上。根据现行法律规定，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的女犯可以被暂予监外执行。然而，在司法实践中，人民法院判处刑罚时，距离女犯哺乳期结束不到3个月，对此，是否适用社区矫正？社区矫正机关陷于两难境地：如果适用社区矫正，由于社区矫正期限较短，可能起不到社区矫正效果，同时，影响社区矫正工作安排；如果不适用社区矫正，将违背法律法规规定，造成适用法律不公平。此外，由于缺乏足够的实践经验和应急预案，曾出现暂予监外执行被滥用现象。比如，调查中发现，暂予监外执行病犯病情符合保外就医，而被非法收监的案例。

3)暂予监外执行衔接机制不畅，阻碍社区矫正工作

暂予监外执行是一种临时性过渡措施，因此，暂予监外执行的法律后果是，或者法定情形消失后收监实行，或者刑期届满后被释放。由于监狱老病残犯暂予监外执行的社区矫正期限是由监狱管理局根据病情等作出决定，在无法确定社区矫正期限时，往往规定固定的社区矫正期限为1年。因此，暂予监外执行的社区矫正工作的衔接涉及暂予监外执行社区矫正人员接收、暂予监外执行社区矫正的延长、暂予监外执行收监执行以及暂予监外执行的解矫工作的衔接等。调查发现，暂予监外执行社区矫正期限需要延长情况下的工作衔接存在不规范之处，存在相关机关不及时办理暂予监外执行社区矫正延长手续、审批手续不规范等现象。

《社区矫正实施办法》和《暂予监外执行规定》要求决定机关与执行部门实现“手递手”无缝衔接，而暂予监外执行交付执行环节的漏洞直接危害了刑罚执行的严肃性，很大程度折损了社区矫正的功能和效果。

4)暂予监外执行社区矫正应区别于其他四类对象的社区矫正

社区矫正的适用范围主要包括五类罪犯，其中管制、被剥夺政治权利是刑种，缓刑是量刑制度，而假释与暂予监外执行是行刑制度与行刑方式，暂予监外执行是自由刑在其执行过程中的变更执行方式，与假释的适用分别出于不同的原因。因此，暂予监外执行社区矫正应区别于其他四类对象的社区矫正。由于暂予监外执行是一种刑罚变更执行方式，是由于老病残犯的身体因素而被放置于监所之外执行刑罚，它是一种过渡性措施，其法律后果呈现不确定、多样性的特点，为此，暂予监外执行老病残犯的社区矫正工作重点是督促老病残犯及时就诊，社区矫正机构根据老病残犯情形及时作出处理，或者收监、或者社区矫正期限届满后继续保外就医、或者刑期结束，结束社区矫正。司法实践中，社区矫正机构工作人员不能认识暂予监外执行的特殊性，将暂予监外执行老病残社区矫正人员等同于其他四类社区矫正人员，对其疾病治疗情况不作特别对待，不能及时了解并掌握身体状况，从而使得暂予监外执行成为部分罪犯逃避监所执行而采用的手段，直接影响到刑罚执行的权威性，丧失暂予监外执行应当发挥的价值与功用。

(2)暂予监外执行社区矫正存在问题之原因

一系列新法律法规的颁行根除了以往立法上的矛盾滞后的困扰，然而司法上仍存在明显问题。

1)暂予监外执行的决定权分散

现行法律规定，有权批准或者决定暂予监外执行的机关有法院、监狱管理机关和公安机关。由于决定权分散，执法尺度标准不一，特别是绝大多数暂予监外执行由执行机关自行提起，自行决定，缺乏外部监督机制，不利于维护生效裁判的权威性和稳定性。虽然以上三部门对罪犯批准暂予监外执行时，要求通报同级检察机关进行监督，但在司法实践中，由于审批机关与依据标准差异，检察监督多流于形式。

2)决定机关自身原因，可能导致暂予监外执行随意性偏大

根据《监狱法》规定，交付执行时，监狱发现法律文书错误或不完备，或者经过体检发现罪犯患有严重疾病需要保外就医的，或者正在哺乳自己婴儿的，可以拒绝收监。实际调查发现，有些监狱从自身利益出发，对没有符合标准的轻微疾病、轻微残疾、体弱接近老年的罪犯拒绝收监；有的罪犯入监体检时，监狱不经严格审查、仅凭罪犯家属提供的虚假病历认定患有严重疾病而拒绝收监，导致有些应该收监罪犯不能及时收监执行。

3.暂予监外执行社区矫正法律制度的完善路径

为了进一步推进暂予监外执行社区矫正法律监督的顺利执行，完善暂予监外执行社区矫正制度是必要的前提条件。暂予监外执行社区矫正法律制度完善建议从以下两个方面着手：一方面，在完备法律前提下，认真贯彻执行。另一方面，应加强暂予监外执行社区矫正法律制度的建构。

(1)严格贯彻执行《暂予监外执行规定》

严格按照规定明确的适用对象、法定情形，病残标准、适用条件和程序，鉴定制度等执行，并在实践中不断完善。

(2)改变多头审批现状，将暂予监外执行审批权集中于人民法院

针对决定权过于分散的弊端，提出将暂予监外执行社区矫正审批权集中于人民法院。理由有四：一是维护人民法院审判权威性与专属性，暂予监外执行属于司法权行使的具体体现，其变更了原判决内容，对老病残犯的服刑方式作出了重大调整，即从监狱服刑改变为社区矫正。二是强化了法院、检察院及刑罚执行机关之间的监督制约。三是理顺了监督者与被监督者之间的关系。四是有利于摒弃执行机关自审自批和外部监督制约乏力的弊端。

(3)完善相应制度

第一，在《暂予监外执行规定》新设立保证人的基础上，可以考虑进一步设立保证金制度。我国台湾地区《监狱行刑法》第58条规定，保外医治须提出保证书、指定保证金额。[7]由保证人缴纳一定数量的金钱作为保证金，确保保证人履行担保责任。如若暂予监外执行对象违反相关规定，可以没收保证金以及重新提供保证金，从而督促保证人切实履行保证责任。

第二，尝试适用刑罚执行中止或刑罚执行暂缓制度。在正常情况下，暂予监外执行的老病残犯在社区矫正期间应该计入实际刑期。如果采取非法手段骗取暂予监外执行社区矫正的，经查证属实，原监外执行期间不得计入实际执行刑期。确因执行机关工作失误，致使保外就医超过批准期限，超期时间应计入执行刑期。建议引入刑罚中止或刑罚执行暂缓制度，是为了有效解决保外就医期间罪犯外出不归的刑期计算问题。

(4)进一步完善暂予监外执行社区矫正制度

首先做好监狱老病残犯与社区矫正之间的无缝衔接工作，严格按照规定程序，履行职责。其次，依法做好老病残犯暂予监外执行社区矫正的接收、教育、公益劳动、社会帮扶、解矫等常规工作，主要围绕老病残犯及时就诊开展工作，待法定情形消失后，对其及时执行收监。最后，须特别做好考察续展工作，有效避免脱管、漏管情况出现。

(四)老病残精神病罪犯治疗和管理方面的问题

监狱中的服刑人员是各类精神障碍的高发人群，普遍认为，监狱犯人精神疾病的流行率要高于一般社会，全世界大约有900万人被囚禁在各类监管机构，其中至少一半有人格障碍，超过100万患有精神病、抑郁症等严重精神疾病。几乎所有的罪犯都出现过情绪低落或应激症状。[8]国外调查显示[9]240-243，美国监狱中有精神症状的服刑人员约占15%～20%，而属于严重精神病症状者在整个监狱服刑人员总数中约占5%。我国这方面的资料和报道比较少，根据1996年国内的一个调查统计[10]335，拘禁性精神障碍约占到监管场所中接受过司法精神病学鉴定案例的6%～10%。

1.关于对监狱精神病犯的惩戒法理

作为国家机器，监狱是刑罚执行机关，目的是对犯罪人曾经实施的违法行为予以惩戒，使之接受教训，从而成为守法公民。而惩戒的前提之一是犯罪人必须能够真实体验到这种惩戒。但罹患某种精神障碍后，由于受到病理性精神症状(如幻觉、妄想)的影响，某些患者将会丧失正常的辨认能力和控制能力，认识不到刑罚实施体现在自身身上的刑罚的社会意义，此时，对其的惩戒也就失去了作用和意义。因此，世界多国的法律都有类似规定，使得被确认罹患某种精神障碍者具有了某种特殊的法律地位，常常可以得到一些比较特殊的、相对宽松的法律待遇，譬如可以减免其应承担的罪责和刑罚。因此，从理论上讲，将精神病犯关押在监狱内进行惩戒，已经失去了法理价值。同时，将精神病犯置于监狱之中，特别是与其他罪犯混合关押的情况下，势必给监狱的狱政管理、刑罚执行、监管安全、心理矫治、生活医疗卫生等各项工作带来负面影响，影响监狱职能的正常发挥。

2.我国精神病犯的管理现状

(1)精神病犯管理法律法规缺失

长期以来，我国监狱对精神病犯的管理基本都是根据传统和习惯而不是根据具体规定，究其原因，就是精神病犯管理法律法规的不健全甚至缺失。目前，我国关于精神病犯的管理只是散见于部门规章和内部规定。如司法部原劳改局“《关于患有精神病的罪犯是否收押问题的批复》司老改字【1988】181号”规定“凡送劳动改造机关的罪犯，如系间歇性精神病人在精神正常时犯罪应负刑事责任的，不论犯罪性质、刑期长短，一律收押。收押改造后，根据有关法律规定，视情况予以保外就医……如收押改造后才发现患有精神病的，按上述意见处理”；司法部监狱局“《关于〈关于患有精神病的无期徒刑罪犯是否收监问题的请示〉的批复》(司狱字【1999】70号)”规定“无期徒刑和死刑缓期二年执行的罪犯即使患有精神病等其他严重疾病，都不属于暂予监外执行的对象”。可见，监狱对精神病罪犯既要收押，又缺乏具有可操作性的处置依据和程序、办法，无形中使得监狱成为了特殊的“精神病院”。[8]

即便是我国2012年修正的《监狱法》第39条第一款关于：“监狱对成年男犯、女犯和未成年犯实行分开关押和管理，对未成年犯和女犯的改造，应当照顾其生理、心理特点”的规定，以及第39条第二款关于“监狱根据罪犯的犯罪类型、刑罚种类、刑期、改造表现等情况，对罪犯实行分别关押，采取不同方式管理”的规定可以看出，我国仅对“成年男犯”“女犯”“未成年犯”提出了分开关押和管理明确要求。但如何根据罪犯的“犯罪类型”“刑罚种类”“刑期”“改造表现”等情况实行分别关押和不同方式管理则语焉不详。由于缺乏具体的实施细则，如何“分管分押”，全国没有统一做法，而是各地根据具体情况，因地制宜，各行其是。

(2)部分监狱的实际做法

根据中央司法警官学院的龚梓、陈立成两位学者对某省的W监狱和H监狱的调查情况，目前某省监狱管理局在全省监狱实行的是“监狱-监区”两级化管理模式。在这个基础上，W和H监狱结合自身狱情和监管安全实际，采取相应的管理方法，将确诊的精神病犯集中统一收监在特设的病犯监区。在具体方式上，两所监狱又有所区别:W监狱采取的是“混合-集中”的关押模式，即将所有罹患疾病(无论是何种疾病)罪犯一律“混合”关押在监狱内特设的病犯监区，在这个病犯监区中再分别设A区、B区、C区三个区域，根据病犯罹病的不同类型和病种划分出精神病犯、传染病犯和普通病犯三组，分别集中在某一区域单独收押；H监狱采取的是“集中-分散”关押模式，即将确诊的精神病犯“集中”关押在特设的病犯监区内，未做司法精神病学鉴定的疑似精神病犯仍“分散”在原监区进行监管，待其确诊后，再根据实际情况转移至病犯监区集中关押或给予其他相应处置。

(3)国家应统筹规划监狱精神病犯管理问题

目前某些西方国家的具体做法是：依据行刑人道主义原则和个别化原则，建立综合性医疗监狱或专门医疗监狱(专门医疗监狱包括精神病医疗监狱、传染病医疗监狱等)，精神病医疗监狱是专门用来关押和治疗患有精神病罪犯的监狱，是特殊的刑罚执行场所。单独设立这种机构是当今世界许多国家，特别是发达国家监狱建制体系的通例。据目前有关资料反映，日本国内共有4处医疗监狱，收容了381名精神病罪犯，其中北九州医疗监狱是日本最具历史的医疗监狱。[8]我国应顺应国际潮流，在精神病犯管理方面承担起国家责任。最理想的情况是：在对罪犯中精神病的流行病学情况全面调查、分析、研判的基础上，统筹规划，设立专门的精神病收治和监管机构，并配有精神病医学方面的专业人才。在目前情况下，为节约国家财力，作为一种备选模式或循序渐进的中间过渡阶段，可以将监狱精神病罪犯的治疗委托给社会精神病强制收治机构。

根据公安部等部门的指示精神，目前我国已在国内18个省、自治区、直辖市建立起多所安康医院，负责对社会上有肇事的精神病患者给予强制医疗。在我国目前监狱系统缺乏对精神病的治疗、处置机构的情况下，将监狱精神病罪犯的治疗、处置问题交由“安康医院”式的社会机构承担，也不失为一条思路，即充分利用了我国精神病的治疗社会资源，由于精神病罪犯失去行动自主性，不同于监狱内的正常罪犯，其对社会构成刑事犯罪性质的人身危险性已不存在或大为降低，故不必担心此类精神病罪犯在社会机构治疗期间的人身危险性，监管力量可以适当减少。需要注意的是，应科学制定精神病罪犯的司法鉴定程序、标准，并保持对精神病罪犯的精神状态跟踪评估，一旦发现其精神病得到治愈或控制，理智得到恢复，应立即收监或转至监狱医疗机构继续治疗。监狱精神病医疗机构也可继续存在，保持对轻微精神病罪犯的治疗和关押。社会精神病强制机构与监狱精神病治疗机构保持对精神病罪犯的定期“转场”和“交换”，一旦监狱精神病医疗机构的精神病罪犯病情严重，就可放置于社会机构；而社会机构治疗的精神病罪犯一旦病情好转就立即被羁押至有一定监管力量的监狱精神病医疗机构继续观察和治疗，二者相辅相成，相得益彰。

(五)老病残犯减刑假释方面

1.老病残犯的减刑假释法律性规定过于原则

《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》至今已先后有三个版本。先是1991年的(法(刑二)发【1991】28号)，其次是1997年的(法释【1997】6号)，再次是2012年的(法释【2012】2号)。最高人民法院三次发布的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》中均提到“老病残犯”，但对于该群体的减刑假释规定非常原则和模糊。《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》1991年版是在“一、关于减刑、假释的条件问题”部分规定：“不致再危害社会是指，罪犯在劳改期间一贯表现好，确已具备本条第1项所列情形，不致重新犯罪的，或者老弱病残并丧失作案能力的”。《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》1997年版是在第14条规定“对老年和身体残疾(不含自伤致残)罪犯的减刑、假释,应当主要注重悔罪的实际表现。对除刑法第八十一条第二款规定的情形之外,有悔罪表现,丧失作案能力或者生活不能自理,且假释后生活确有着落的老残犯,可以依法予以假释”。《刑法修正案(八)》第16条规定：“被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十三年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，没有再犯罪危险的，可以假释。如果有特殊情况，经最高人民法院核准，可以不受上述执行期限的限制。”与旧条款对比可以看出，完善了假释适用的条件，即“对犯罪分子决定假释时，应当考虑其假释后对其居住社区的影响”和判断条件即“没有再犯罪的危险”。然而，对于老病残犯如何把握，《刑法修正案(八)》没有直接规定。《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》2012年版是在第20条规定：“老年、身体残疾(不含自伤致残)、患严重疾病罪犯的减刑、假释，应当主要注重悔罪的实际表现。基本丧失劳动能力、生活难以自理的老年、身体残疾、患严重疾病的罪犯，能够认真遵守法律法规及监规，接受教育改造，应视为确有悔改表现，减刑的幅度可以适当放宽，起始时间、间隔时间可以相应缩短。假释后生活确有着落的，除法律和本解释规定不得假释情形外，可以依法假释。对身体残疾罪犯和患严重疾病罪犯进行减刑、假释，其残疾、疾病程度应由法定鉴定机构依法作出认定。”，所有这些规定均存在原则性较强、如何操作语焉不详问题，需要制定具体实施细则或由监狱管理机关和法院、检察院联合出台《老病残犯假释实施办法》，科学完善假释的详细标准和具体条件，体现宽严相济的刑事政策，适度放宽老病残犯的假释条件，使其更具可操作性，真正解决监狱警察和监狱刑罚执行部门在扩大假释面时遇到的瓶颈问题，使行刑人道主义原则落到实处。同时应依据法律，建立科学合理详细的考核规定，在行政奖励方面对老病残犯予以倾斜。

2.树立科学的老病残犯减刑假释工作理念

观念的转变非常关键，我们应在深刻理解监狱刑罚本质的基础上更新观念，科学研判老病残犯管理工作。犯罪是一种社会现象，犯罪原因具有规律性、逻辑性，我们应正确认识老病残犯给监管工作带来的影响，调动一切积极因素，善于总结，处理好老病残犯矫治中遇到的各类难题，加深理解对老病残犯“没有再犯罪危险”及“确有悔改表现”“适当放宽”的深刻内涵。转变理念是现代司法文明的要求，要真正实现行刑效益最大化，就必须正视与老病残罪犯群体特殊性相伴的矫正特殊性。应从以人为本理念出发，从矫正老病残犯扭曲心理、行为、人格入手，既要对其进行刑罚惩罚，又要治病救人，并且逐步减少监禁刑，扩大非监禁刑的适用。从立法理念上进一步完善老病残罪犯的假释标准。限制减刑、不得假释无疑使得部分老病残犯本来就难以燃起的重获新生自由的希望之火渐渐熄灭，对漫长的改造失去信心。由于严密的“物防”“技防”使罪犯脱逃概率几乎为“零”，那么曾经因暴力犯罪的累犯、死缓犯、无期徒刑犯等会铤而走险，采取劫持人质、暴力越狱或有组织营救等极端方式脱逃的概率增加，那些心理素质差、承受能力弱的罪犯很可能采取自杀、袭击其他犯人等极端方式结束生命，给监狱造成压力。同时羁押时间相对延长、流动性小，极易形成帮派甚至群体，监狱内特大案件压力势必加大。因此，对于假释标准，应从立法层面上，抛弃过于保守的行刑理念，科学制定“没有再犯罪危险”的认定标准体系，从而准确把握实质性条件的考察、认定和检验标准，使行刑更具人性化、社会化、科学化。对于“累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力型犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的罪犯，不得假释。因前款情形和犯罪被判处死缓的罪犯，被减为无期徒刑、有期徒刑后，也不得假释”的规定值得商榷。笔者认为，对于老病残犯应当区别对待，从主观上讲，其已经“成为监狱累赘，无改造必要”，甚至连生活都不能自理，需要健康犯护理，增加行刑成本。从客观上讲，累犯也要区别对待，对于那些特殊累犯不得假释是合理的，但对于一般累犯本来就从重处罚了，如果不予适用假释违背法律“公平原则”和“宽严相济”刑事政策。事实上是否假释的行为因素极其复杂，仅仅凭借法官的书面判断、主观推断，根本难以准确作出是否“没有再犯罪的危险的”，因此对于一般累犯可以采取更为严格的适用条件，主观思想与客观考察相结合，给予其假释机会，使其看到新生希望。对于因暴力犯罪被判处十年以上有期徒刑的罪犯，也应该区别对待。特别是对那些过失犯、初犯、偶犯、激情犯等，要具体问题辩证分析，比如因家庭暴力的女犯，其主观并无恶意，但因长期遭受暴力而犯罪被判处十年以上徒刑的，如果不能假释也不符合公平原则。因此，对于老病残犯的假释，从立法方面可以通过延长执行实际刑期、交纳保证金、详细制定假释标准等方面入手，满足一定条件后假释；从司法方面摒弃以现行的计分考核作为减刑、假释的唯一依据，完善综合考核和预测，将其身体状况、服刑表现、危险性评估等与附带的民事赔偿、财产执行等结合起来综合评定，给予其希望与出路。

3.减刑对罪犯的激励作用机理探究

心理学研究结果表明，人的精神受外界刺激的程度普遍是随时间的推移而逐渐衰减的，只有自我控制力较强的人才能为了远大目标而甘愿接受较长时间的考验。目前，我国减刑制度的设计，采取的是减刑间隔时间较长，而一次减刑幅度又较大的模式。罪犯普遍是自我控制力较弱的群体，无论是冲动性的刑事犯罪，还是经不住诱惑的贪污受贿职务犯罪人员。对于其减刑等待时日过长，减刑的吸引力就弱，进而会影响罪犯改造积极性。建议对罪犯采取减刑次数多、间隔时间短、每次减刑幅度小的模式。减少其减刑等待期，降低其自我控制难度，即“高频率、快节奏的小刺激”减刑取代“低频率、慢节奏的大刺激”型减刑。让每个罪犯对自己已经得到的、看得见、摸得着的小额减刑力度心知肚明。符合人们普遍存在的“落袋为安”“十鸟在林不如一鸟在手”心态。

4.扩大老病残犯假释率并尝试创建减刑撤销制度

(1)通过明确老病残犯假释法定事由扩大解释比例

扩大对老病残犯的适用率是西方主要发达国家的法治原则。作为发达国家，为节省监狱监管费用，实现罪犯的社会回归，大量适用假释制度。我们作为世界最大的发展中国家，为巩固国防、解决社会保障和改善人民生活，需要大量资金投入，没有必要紧抱过时的假释旧观念不放，对老病残犯假释畏首畏尾。建议制定科学的老病残犯减刑假释制度，参照国际做法，将假释“法定事由”写入法律性文件，减少司法机关拥有在假释适用上的自由裁量权。同时，建议建立公正透明的假释评估机构，在入监教育入监心理测试报告、出监前改造质量评估表等基础上，进一步完善评估机制，运用心理学的理论，结合日常考核，建立一套罪犯改造过程的评估机制。在此基础上，增加一项再犯罪预测评估，在罪犯假释前，结合先前评估，根据罪犯的人身危险性和假释后所处的环境，应用行为科学，综合预测其假释后再犯罪的可能性，由此决定是否给予假释。若家庭条件允许也可以探讨保证金制度。这样通过一系列措施，不仅使假释执法公平、规范，而且可以保护罪犯依法享有假释这一特殊权利。

(2)尝试创建减刑撤销制度

把一个危险性极高的罪犯转变为一个遵纪守法的公民不可能一蹴而就，其过程也可能有反复。减刑制度是一种刑事奖励，其适用前提是罪犯人身危险性减小或消除，可按照对罪犯在社会上给予假释的道理，对罪犯减刑也确定一个考验期。在减刑考验期内，罪犯没有违反监规、故意犯罪或过失犯罪的，则减刑有效，否则，取消已经给予的减免刑期。或者，在撤销减刑时，我们可以根据其表现予以部分或全部的撤销。[11]意大利刑法就有着类似规定“减刑的罪犯在‘以后的刑罚执行过程中再犯非过失性犯罪，则撤销减刑’”[12]。

(五)社区矫正期间的老病残犯缓刑撤销和收监问题

社区矫正接受的老病残犯主要来自监狱，但也有其他来源渠道：如(1)法院判决管制、缓刑的老病残犯；(2)法院判决后经监狱直接决定暂予监外执行的老病残犯；(3)依据《刑事诉讼法》(2012年修正)第253条第二款“对被判处有期徒刑的罪犯，在被交付执行刑罚前，剩余刑期在三个月以下的，由看守所代为执行。对被判处拘役的罪犯，由公安机关执行”之规定，公安机关对其负责执行刑罚的老病残犯决定交付社区矫正机构暂予监外执行的。(7)2018年刑事诉讼法修订后，条文顺序变为第264条。因此，监狱老病残犯信息与社区矫正机构掌握的并不一致。由于社区矫正机构接管的被判处缓刑的老病残犯，有可能被撤销缓刑，收监执行；社区矫正机构从法院直接接收的暂予监外执行老病残犯，在暂予监外执行情形消失后，也将把这些老病残罪犯送至监狱、看守所等相关机关羁押。所以，老病残犯的信息收集、整理、传递是双向或多向的。各相关部门要加强联系，保持工作配合，对于老病残犯信息及时进行动态调整。

六、关于老病残犯工作整体思考及相关建议

老病残存在于司法实践的多个环节，虽然在某个阶段被刑事追诉的人的称谓不是“罪犯”，如侦查、起诉、审判之前的“犯罪嫌疑人”“被告人”以及“刑满释放人员”等，但“老病残”作为一种生理上的客观现实，必然会在这些人身上体现出来，这不是他们主观上所能控制的，他们主观上也没有过错(故意自伤致残或拖延疾病治疗而导致病情误诊加重的情形除外)。社会人群会出现的老病残问题，在受刑事追究的人员身上都可能出现，且他们因受经济条件和人身自由等方面的限制，更易成为“易感人群”和“弱势群体”。出于对公民健康权利的普遍保护和司法文明，老病残问题始终是司法界无法回避的课题，实践中问题多发成为顽疾。因此，司法行政机关管理的监狱罪犯、社区矫正罪犯、安置帮教人员是老病残人员的主要群体，直接承受着迫切解决老病残问题的压力。同时，公检法机关也认为，对于处于其司法程序阶段的人员面临老病残人员该如何管理、如何对待的问题，我们有必要联合相关司法部门共同研究老病残人员工作，做好信息互通、标准统一、资源共享等工作衔接，以最大限度地整合司法资源，实现法治文明和社会和谐。从这个角度上讲，笔者呼吁老病残犯问题引起全社会的关注和讨论。基于行文篇幅和司法行政职能所限，笔者仅就司法行政系统从罪犯监狱关押到刑满释放程序中的体制机制建设等提出一些陋见，以求抛砖引玉，不当不足之处请各位专家不吝赐教。

(一)老病残犯工作面临难得的历史发展机遇

随着社会的高速发展，我国近年来陆续颁行了一系列法律法规，以适应新的政治经济文化建设需要；司法体制改革也不断迈出新步伐，目前，立法与司法都在发生有益的变化。随着2014年10月党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》文件的出台，我国法治建设和司法体制改革正在多个领域全面铺开，借助这一宝贵的历史机遇和社会文明进步的“东风”，我们开展“老病残犯”问题研究，实属“适逢其时”，必能“适得其所”。

(二)老病残犯立法整合和监管分流方面的建议

整合创新监狱老病残犯法律制度体系，将分散在法律、法规、司法解释、部门规章中的老病残犯规定加以分析、研究、做好立改废工作。制定实施细则，完善配套规定，提高老病残犯执法管理的可操作性和标准规范。

1.实行对于老病残犯的立法整合

具体建议是，在未来修改《监狱法》或在作出《监狱法》修正时，加入老犯、病犯、残犯这一类罪犯，与男犯、女犯、未成年犯一并成为监狱管理的一个分类指标。对老病残犯的判定标准、鉴定机构、考核办法、管理细则、处遇条件等作出具体规定，杜绝各行其是、参差不齐的立法和管理局面。修订或者完善监管法规，重新制定针对老病残犯的权责条款，使监狱执法管理真正与国家法律体系融为一体。论证并建立《我国监狱老病残犯管理办法》，将分散的法律法规整合起来，进行专门的梳理规范，创新我国监狱老病残犯制度体系，最终推动顶层设计。目前，老病残犯工作思维陷入一种立法、司法相互牵制的局面之中，立法具有滞后性，需要司法实务界的大胆实践探索，而司法实务界则以没有法律依据为由，裹足不前，不敢尝试。要打破这种互相观望的局面，需解放思想、更新观念、积极探索、勇于开拓。

2.修改对老病残犯暂予监外执行法律适用条件

合理调整行刑执行变更环节的行刑结构，从法律法规层面对老病残问题给予特殊或专门规定，降低老病残犯减刑假释门槛，增大对老病残犯的减刑幅度，扩大老病残减刑、假释、保外就医适用人群。将对老病残犯减刑、假释、保外就医的法律规定具体化，使之具有可操作性。在新法律不断健全完备、社区矫正机构的紧密配合下，依法扩大对监狱老病残犯暂予监外执行适用范围，在现行历史阶段和国情下，将达到保外就医标准的老病残犯及时转入社区矫正机构，将来发展的目标，是实现老病残犯在监狱医院的完全治疗。对老病残犯假释也应给予宽松的条件，将其他老病残犯积极运用假释程序转入社区矫正机构执行。

3.均衡分配老病残罪犯的监管压力

监管分流，是指在实践领域对老病残犯采取分而治之，使老病残罪犯的监管压力均衡分配至相关司法实务部门和监狱承担。除监狱向社区矫正分流外，也包括各地、各监狱之间的病犯分流。各地监狱要树立全国监狱是一个整体的“一盘棋”思想，不能对监狱罪犯挑肥拣瘦，只接受健康的、刑期短的年轻罪犯，或优先把老病残罪犯推给其他监狱。一些经济发达省份犯罪数量较多、当地法院判决及监狱监管的罪犯也多，导致监狱人满为患。根据司法部监狱局的部署，这些省份的监狱每年都需要批量往外省调遣罪犯，因外地的接收监狱往往对调出罪犯的年龄、身体状况、刑期等提出比较苛刻的要求，故导致调出罪犯的监狱剩余老病残罪犯数量逐年增加。如南方某省常年往外省批量调遣罪犯，外地只接收健康罪犯，大量老病残罪犯因此积累了下来。

4.实现各司法机构对老病残人员的信息互享共通

监狱收押罪犯之初，不应是对罪犯建档的开始，而是对公、检、法机关侦查、起诉、判决阶段犯罪嫌疑人、被告人人员信息的接管、完善和补充。尤其是对老病残人员，其所经历的病情治疗手段、药物使用和过敏情况，残疾罪犯的鉴定和治疗等，更应重点收集归档。为提高工作效率，对老病残罪犯的档案记录实行上网和无纸化快速传送，如血压指标、X光片、CT片等相关疾病生理数据的存储、调阅，老病残犯个人特殊用品的保管和电子等级，个人家庭关系、特定联系人的保持相对固定。同时，建立老病残罪犯减刑、假释、暂予监外执行办案平台建设，实现网上录入、网上办理、网上监督、网上考核，实现司法过程全公开，全程留痕。

(三) 关于监狱关押期间的老病残工作建议

1.罪犯入监分类和老病残专门性监狱建设

(1)罪犯入监时的检查分类和专门性监狱建设

1)罪犯入监时的检查分类。随着社会、经济的发展，人们对监狱行刑目的的认识趋向科学化，对罪犯矫正规律的认识不断深入。对罪犯实行入监分类、分别关押，已成为世界现代监狱制度的一个基本特征，以实现保证监狱安全、促进罪犯矫治效果的目标。中华人民共和国成立之初就提出了罪犯入监分类思想，早在1950年12月，公安部发布文件《关于加强监狱工作的指示》，就有“所有犯人，应当按照案情性质、罪行轻重、已决犯和未决犯分别关押”的要求。但遗憾的是，长期以来，罪犯分类关押工作发展缓慢，我国2012年修正的《监狱法》第39条仍只有第一款“监狱对成年男犯、女犯和未成年犯实行分开关押和管理，对未成年犯和女犯的改造，应当照顾其生理、心理特点”的粗略分类，以及第二款“监狱根据罪犯的犯罪类型、刑罚种类、刑期、改造表现等情况，对罪犯实行分别关押，采取不同方式管理”的笼统表示。与1994年《监狱法》第39条关于罪犯分类的规定相比没有任何改变。没有把老年犯、病犯、残疾犯单独划分出来，更不用说对艾滋病罪犯、吸毒罪犯、精神病罪犯、慢性病罪犯更细一级的分类了。建议国家相关单位重视司法实践部门的呼吁，尽快推动监犯分类法律、法规、规章及规范性文件的立改废工作。

2)专门性监狱建设。专门性监狱是指在对全国罪犯进行全面体检、排查、登记的基础上，再将罪犯根据年龄、疾病类别、残疾程度等进行分类。建造适合其关押、治疗、矫正的监狱类型，将符合条件的罪犯分置于各监狱之中。这种看似麻烦的分类，实际上是一种条理化的科学管理，一旦形成常态，将极大节约社会资源、缓解干警的监管压力。如同社会行业分工一样，这是在监狱和犯人之间的合理性分流和安置。不同类型的监狱，可根据罪犯特点设置硬件和软件设施，利于监狱资源整合和再分配、利于监管经验总结、利于罪犯矫正。如在各传染病、慢性病监狱，可根据疾病特点配置药物和治疗器材；对于残疾犯监狱，可在狱内大面积设置无障碍通道和残疾器材，使其生活在同类之中，便于罪犯身心稳定。尤其是对聋哑犯而言，集中关押就能为其配置聋哑语老师和开设相关教育课程，让聋哑犯集中在一起，可以降低其“自卑感”、增加“舒适感”，利于其情绪稳定和思想改造。再如老年犯集中关押时，就可结合老年人身体虚弱、消化能力差的特点安排伙食，避免上下铺；从监狱围墙建设和干警警力配置来看，老年犯普遍体力弱，性格相对温和，监狱适应能力强，抗拒改造的意愿和越狱逃跑的能力都相对不强。西方社会早期的研究证明，在犯罪分布上，老年人的犯罪率明显低于青壮年人的犯罪率。[13]235根据这些特点，就能适当抽调一些老年犯监狱的监管力量，补充到重刑监狱或年轻罪犯较多、刑期较长的男监，以保持对其足够的威慑和危机处置力量。与老病残犯等专门性监狱建设相适应的是，应建立相应的监狱管理模式，不断改进监管方法，提升改造效果。通过收集老病残犯改造的个案(包括成功的和失败的)，建立老病残犯改造个案库，编辑成册，供民警培训之用，并建立老病残犯教育改造专家库等等。

(2)监狱医院是专门性监狱的一种体现形式

根据我国《传染病防治法》第39条“甲类传染病人拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施；乙类或者丙类传染病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施”的规定，以及《关于严禁卖淫嫖娼决定》第4条“对患有性病的进行强制治疗”等规定，我国监狱中的病人也应集中收治于各类监狱的特殊医院或医院监区。

对病犯实施隔离集中关押，以及对监狱系统医疗资源综合使用是最大限度地节约资源、发挥管理效能。监狱医院既是医院，更是监狱，是特殊的“特色监狱”，是专门性监狱的一种形式。监狱医院的普遍建立，可以采取同药厂、治疗器械生产厂家协商定价、集体采购的方式，降低药物和医用器材成本，同时，还便于接受社会资金捐赠和治疗器材捐赠。为此，应在全国监狱系统建立规格不同、地域分配合理的医院型监狱。罪犯有病时流动至监狱医院，病情治愈或得到控制时再分转至其他普通监狱或特色监狱。为此，可考虑在全国分大区(如京津冀、华中、西北、西南、东北、东南)建立几所医疗条件一流，各辖管紧邻几省监狱病残犯治疗、监管于一体的A级医院；在此基础上，在各省建立一所或几所B级医院；不再单独建立C级医院，而是将相关职能分配至各监狱医务室或专门性的老年监狱(因老年犯普遍慢性病较多且得病概率大)。当一个监狱出现病犯时，根据病情将其送至相关监狱医疗机构，并根据病情进行动态调整，待身体恢复原状时，仍由原监管监狱带回关押。

对于罪犯的特殊性疾病，监狱医院有时也会面临检测设备缺乏、治疗手段不足或没有相应医疗专家的情况。作为补充，可以与相关医院签订合作协议，开通罪犯就诊绿色通道，或聘请社会医疗专家赴监狱医院会诊或手术等。

2.减少保外就医并将病犯置于监狱医院治疗

在监狱医院普遍建立的基础上，保外就医制度就要随之改进。罪犯在监狱医院得到治疗和护理，有利于对其监管，因为保外就医罪犯是身体有了疾病而出狱，与认真悔改得到假释的罪犯本质不同。保外就医罪犯对社会具有威胁，其在社会医院就诊时，又对社会医院构成隐患。且保外就医罪犯，受自身长期无职业等经济条件的制约，到社区后“保外”不“就医”也有可能，这对罪犯本身的健康是不利的。因此，尽可能地将罪犯放在监狱医院治疗，在我国经济实力不断增强的情况下，将日益成为现实性选择。当然，在目前条件下，受多种因素制约，将监狱老病残犯全部置于监狱医院治疗并不现实。在此过渡期间，保外就医仍有存在的合理性和必要性。

3.精神病罪犯的社会化强制医疗

我国精神病人暴力事件时有发生，对社会稳定和他人安全所造成的危害不可小觑。《刑法》虽然规定案发时丧失辨认能力或者控制自己行为能力的精神病人，不负刑事责任。但间歇性精神病人要对其意志清醒时的犯罪行为负刑事责任。此外，尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人犯罪时，应当负刑事责任。同时，还有犯罪或入监时没有精神病或轻微精神病，在监狱关押期间成为精神病犯或原有精神病加重的情况。因此，监狱精神病犯是现实存在的。社会上的精神病，有时需要对其采取强制医疗措施；监狱中的精神病犯不同于其他病犯，其再次实施犯罪的主观能动性较低，可以脱离监狱医院而置于社会精神病医院之中。监狱中的精神病犯数量毕竟较少，对精神病的治疗手段也不及社会上的精神病医院，将监狱精神病犯集中收治于监狱之外有其合理性。此外，根据《囚犯待遇最低限度标准规则》第82条第一款“经认定精神错乱的人不应拘留在监狱之中，而应当作出安排，尽快将他们迁往精神病院”之规定[14]，也应在我国法律体系中，作出将精神病犯置于社会上精神病医院强制治疗的原则性规定。

4.制定利于老病残的减刑假释的法律性条款

(1)我国现行假释减刑制度的检讨

近年来，我国假释制度在立法上不断得到完善。为了发挥假释的功能，针对假释制度在立法和司法实践中存在的问题，《刑法修正案(八)》把假释的实质条件判断标准由原来的“假释后不致再危害社会”变更为“没有再犯罪的危险”，这是一个不小的进步。“假释后不致再危害社会”是以结果来判定的，具有绝对性，只要发生了“再危害社会”的结果，就能倒推追究监狱当初给予罪犯假释的责任。这种立法规定，至少存在两处不当：一是监狱顾忌假释罪犯“再危害社会”，为保险起见，降低罪犯假释适用率；二是要求监狱在对罪犯实施假释之初就要保证假释罪犯不会“再危害社会”，属于典型的因果倒置，是将罪犯假释后所发生的变化或可能产生的后果让监狱“买单”，在监狱对假释后的罪犯不具管理职能的情况下，让监狱承担假释罪犯“再危害社会”的风险，客观上加重监狱的责任，不符合权利义务相一致原则。而减刑则不然，我国的罪犯减刑年适用率高达30%以上，而假释的年适用率只有象征性的1～3%。[15]究其原因，就是被减刑的罪犯不出狱，还在监狱继续服刑，其社会危险性可防可控，司法机关不需要担心适用减刑留下后遗症，进而担责。而罪犯减刑出狱后再犯罪，与监狱和法院没有关系，则不会追究办案人员的责任。鉴此，司法机关总是尽量避免对罪犯假释，青睐减刑，最终形成司法实践中“减刑量巨大、假释率奇低”的畸形状况。

而《刑法修正案(八)》将监狱对罪犯适用假释的判断标准确定为“没有再犯罪的危险”，是一种主观判断，不具有绝对性，罪犯假释后即便发生了“再危害社会”的后果，也不能说明监狱当初认为罪犯“没有再犯罪的危险”是错误的，因为时间节点不一样，环境在变化，监狱有其当时的判断标准。如同当今被“廉政风暴”横扫落马“大小老虎”一样，这些腐败官员被追究时，并没有追究其举荐者、提拔者的责任。因为这些腐败官员被提拔之前行为廉洁，不能因为其后来腐败，就追究其当初上级的责任。同样，假释罪犯即使出狱后发生了“再危害社会”的责任，只要是监狱无法发现或不应当预见到的，也不能让监狱担责。现在的规定是较为科学的，对调动监狱的假释申报积极性有所裨益，进而扩大假释的适用率。

(2)制定科学的老病残犯减刑假释制度

1)建议对包括老病残犯在内的所有罪犯减刑单位采取以“天”来计量，并缩小减刑幅度，这也是对所有罪犯减刑均适用的共性内容。目前，我国减刑制度采取的是以“年”为单位，需要把“天”作为减刑计量单位。当某个罪犯减刑积累到半年、一年时，再由监狱向法院申报裁定。

2)扩大对老病残犯的假释适用率，参照国际做法，将假释“法定事由”写入法律性文件，减少司法机关在假释适用上的自由裁量权。

3)尝试创建减刑撤销制度。具体内容前已述，此不赘述。

5.老病残犯监狱监管期间的死亡处理

2015年3月，司法部与最高人民检察院、民政部联合印发了《罪犯死亡处理规定》(司发【2015】5号)。根据《罪犯死亡处理规定》第2条之规定，罪犯死亡分为正常死亡和非正常死亡。正常死亡是指因人体衰老或者疾病等原因导致的自然死亡。非正常死亡是指自杀死亡，或者由于自然灾害、意外事故、他杀、体罚虐待、击毙以及其他外部原因作用于人体造成的死亡。监狱老病残犯可能因人体衰老、疾病、自杀等多种原因死亡。罪犯死亡后，监狱的基本做法是立即通知死亡罪犯的近亲属，报告所属监狱管理机关，通报承担检察职责的人民检察院和承担审判职责的原审人民法院。若死亡罪犯无近亲属或者无法通知其近亲属的，监狱应当通知死亡罪犯户籍所在地或者居住地的村(居)民委员会或者公安派出所。《罪犯死亡处理规定》第17条规定：“人民检察院、死亡罪犯的近亲属对监狱的调查结论无异议、疑义的，监狱应当及时火化尸体”。《罪犯死亡处理规定》第21条规定：“尸体火化后，骨灰由死亡罪犯的近亲属在骨灰领取文书上签字后领回。对尸体火化时死亡罪犯的近亲属不在场的，监狱应当通知其领回骨灰；逾期六个月不领回的，由监狱按照国家有关规定处理”。《罪犯死亡处理规定》第23条规定：“死亡罪犯尸体接运、存放、火化和骨灰寄存等殡葬费用由监狱支付，与殡仪馆直接结算”。《罪犯死亡处理规定》第28条第二款还规定：“对不属于赔偿范围但死亡罪犯家庭确实困难、符合相关救助条件的，死亡罪犯的近亲属可以按照国家有关规定向民政部门申请救助”。

对于上述规定，建议对《罪犯死亡处理规定》第21条规定的“罪犯尸体火化时死亡罪犯的近亲属不在场的，监狱应当通知其领回骨灰；逾期六个月不领回的，由监狱按照国家有关规定处理”的途径予以明确。对《罪犯死亡处理规定》第28条“对不属于赔偿范围但死亡罪犯家庭确实困难、符合相关救助条件的，死亡罪犯的近亲属可以按照国家有关规定向民政部门申请救助”的标准相对明确，并对死亡罪犯的生前债权、债务协调法律援助等机构帮助处理，维护死亡罪犯的近亲属，尤其是罪犯扶养人的权益。此外，参照1984年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、卫生部(今国家卫生健康委员会)、民政部《关于利用死刑罪犯尸体或尸体器官的暂行规定》第三条规定的“1.无人收敛或家属拒绝收敛的；2.死刑罪犯自愿将尸体交医疗卫生单位利用的；3.经家属同意利用的”情况下，罪犯尸体或尸体器官可供利用的处理模式，在将来的法律修改中对死亡老病残犯的尸体或尸体器官进行合理使用。同时，此种规定亦可考虑引入到对社区矫正期间死亡的老病残犯的处理。

(四) 关于社区矫正期间老病残犯工作建议

1.加强老病残社区服刑人员管理并追究保证人的责任

在全面推进社区矫正过程中，要加强信息化建设，不断提升社区矫正科技含量，逐步实现社区矫正监管由“人防”向“技防”的转变。建议加强全国社区矫正信息省、市、县、乡四级联网建设，建立一套全国统一的社区矫正信息管理系统，实现全国社区服刑人员信息资源与公、检、法等部门共享。

为提高罪犯暂予监外执行期间的思想自觉和行为自觉，应加大对不遵守监外执行规定的罪犯的处罚，如采取扣罚保证金或取消暂予监外执行，立即对其进行收监等。其次，要求暂予监外执行罪犯的保证人义务规定更加明确，一旦因担保人失职导致暂予监外执行罪犯失控的，担保人应承担更重的经济、民事、行政责任。

2.老病残犯社区矫正中特殊矫正方法

(1)引入“循证矫正”和“内视观想”等矫正方法

“循证矫正”是在一些发达国家经历了若干年的探索和实践，形成的一套比较成熟的理论、方法和技术，在提高矫正效果、降低重新犯罪率方面发挥了重要作用。在我国社区矫正中开展循证研究和循证实践，推动了社区矫正工作的科学发展。针对我国当前罪犯教育改造工作面临的新形势新问题，建议全面总结我国罪犯教育改造工作包括全面试行社区矫正工作的成功经验，学习借鉴国外循证矫正的有益做法，规划循证矫正项目、选择项目评估工具、开展样本调查，利用计算机、网络等技术手段建立功能完善的证据数据库，制定良好的循证实践标准或手册，形成符合中国实际的循证矫正体系，不断提高罪犯教育改造质量，减少重新犯罪、维护社会稳定。

“内视观想”简称“内观”，也称“观察自我法”或“洞察自我法”，它起源于中国传统文化，是由著名学者南怀瑾先生2005年在对日本学者吉本伊信提出的“七日内观”基础上提出的。“内视观想”是一种审视自我和人际关系的方法。在日本、欧洲、美国等地的一些监狱，已经采用了“内观”这种方法对服刑人员进行教育改造。某直辖市监狱局于2012年8月引进内观体验方法，应用于服刑人员的心理矫治，并取得良好效果。社区矫正中同样存在对罪犯心理的矫正问题，而且“内视观想”适用环境条件要求相对不高，建议在社区矫正实践中加以探索和推广。

(2)对老病残犯开展生活帮扶、社会保障和权益保护

加强社区矫正中心建设，扩大发展其为“三无”社区服刑人员提供过渡性、临时性食宿帮助的功能。切实加强社会适应性帮扶工作，制定完善并认真落实帮扶政策，协调解决老病残社区服刑人员就业、就学、最低生活保障、临时救助、社会保险等问题，为老病残社区服刑人员安心改造并融入社会创造条件。广泛动员企事业单位、社会团体、志愿者等各方面力量，发挥社会帮扶的综合优势，努力形成社会合力，提升帮扶效果。

3.关于社区矫正期间老病残犯的减刑工作建议

法律并未剥夺老病残犯暂予监外执行期间的减刑假释权利，但现实中，此项刑事奖励受益者则微乎其微。就目前的保外就医而言，所有保外就医罪犯都知道，一旦被保外就医出监，不论暂予监外执行的刑期是长还是短，一般情况下不可能被监狱予以提请减刑，除非在监外执行期间有立功或重大立功情形。《罪犯保外就医执行办法实施细则》的法定范围内有可以报请减刑或假释的刑事政策，但监狱为什么对保外就医罪犯不予提请减刑呢？关键在于法律、法规对提请保外就医罪犯减刑或假释的条件规定相对较严且与地方规章之间缺乏衔接。《罪犯保外就医执行办法实施细则》中虽然明确了保外就医罪犯可以减刑或假释的情形，但刑法规定减刑的限制性标准并没有给予这类罪犯区别化对待。从改造实践看，这部分罪犯基于身体原因再犯罪的可能性比较小、再危害社会能力有限，出于维护监狱安全稳定和罪犯再社会化的考虑，可以在适当范围内加大对这部分罪犯减刑、假释的力度。

多年来的事实证明，保外就医罪犯在暂予监外执行期间有立功或重大立功情形的，少之又少。因此，理论上对保外就医罪犯可以实行减刑假释等刑事奖励，但实践中却难以通行，建议在将来的法律体系中对保外就医中老病残犯的减刑假释给予明确的条件规定。

(五)关于老病残犯服刑完毕后的安置建议

1.安置帮教是罪犯矫正工作的延伸和效果巩固

安置帮教是依靠各有关部门和社会力量对刑满释放人员进行的一种非强制性的引导、扶助、教育和管理活动。安置帮教是刑罚执行的延伸工程，也是巩固矫正效果的必要环节。安置帮教多渠道解决了刑释人员的生活就业问题，帮助其顺利融入社会，同时贯穿始终地加强对刑释解教人员进行思想政治、法制、道德等教育，对他们做到管得到、管得住、服务好，从而有效预防和减少其重新违法犯罪。做好老病残刑满释放人员的安置帮教，最大限度地化消极因素为积极因素。安置帮教与社区矫正工作具有很多相似性，都处于常态的社会环境中。两者的主要工作内容都有教育、帮困解难等；目的都是针对改造对象的思想，预防他们重新犯罪；两者都属于具有亲和力、人性化和福利性的社会工作；管理模式上都需要多个部门及个人的广泛参与；安置帮教与社区矫正具有工作上的关联性，安置帮教是社区矫正工作的延伸，社区矫正是安置帮教工作的准备。两者都需要密切掌握工作对象的行踪和思想动态，对其进行思想教育，帮助解决工作对象的劳动就业和生活保障问题等等。安置帮教工作不仅仅是指刑释人员，还包括刑期未满的矫正人员，逻辑顺序是边矫正边帮教，后安置，矫正和安置帮教工作是紧密结合的。开展安置帮教和社区矫正工作，是司法体制和工作机制改革的重要内容；是创新社会管理、促进社会和谐的重大举措；是推进司法体制改革，实现刑罚执行科学发展的内在需要；是落实宽严相济刑事政策，维护社会稳定的必然要求。

2.加强刑满释放老病残人员安置帮教力度

无论是入狱时已经被定为老病残犯，还是入狱后形成的老病残犯，这类罪犯在监狱罪犯中是弱势群体，在刑满释放后仍然是弱势群体，需要给予他们特别的关注、关怀、关爱。这不但是一种政府责任、社会道义，还是《老年人权益保障法》《残疾人保障法》《残疾人就业条例》等法律法规的基本要求。关于其刑满释放后的生活保障和医疗保障问题，根据现在的监狱医疗保障标准，这些罪犯要么在监狱期间没有为其建立完善的医疗保障，要么其保障程度相对不高。当然，随着国家财力增强和法制进步，所有公民(包括罪犯)的医疗保障纳入全民医保行列势在必行，这样能从根本上解决监狱罪犯、刑满释放人员的医疗保障问题。我们必须大力呼吁、积极争取政策，在国家还没有正式下文之前，稳步推进罪犯的医疗保险制度纳入当地的医疗保障体制，并从人道主义和维护监狱稳定的立场出发，逐步增加罪犯医疗保障的标准。

大力加强刑满释放人员安置帮教工作，要求我们认真贯彻落实司法部、中央综治办等13部委印发的《关于加强刑满释放人员救助管理工作的意见》，健全完善刑满释放人员信息核查和衔接制度，切实落实重点帮教对象必接必送政策，防止脱管漏管。大力推进刑满释放人员过渡性安置基地建设；推动落实救助管理政策；提高刑满释放人员适应社会的能力，防止重新犯罪。

关于老病残犯养老保险权益保障问题，我国已经开始实践推行全民社会养老保险，虽然水平不高，但在稳步前进。对于入狱服刑的罪犯，国家不能将他们遗忘，因为他们是我国公民，更是弱势群体。特别是这部分罪犯在刑满释放后回归社会时，年龄、疾病因素将是困扰他们的现实问题，可能因生活无着、走投无路而再次犯罪，影响改造效果。我们建议国家能够及早制定覆盖监狱内罪犯的养老保险机制，监狱也能够及时制定与之相配套的狱内保险标准，并做好监狱内保险与释放出狱后社会保险的有效衔接。更重要的是，刑满释放人员住所地的民政部门、社会福利部门、居委会、老龄工作机构，要积极负起责任，做好协调工作，落实对刑满释放人员的生活保障措施，给予刑满释放老病残人员提供生活出路和可靠保障，并积极鼓励、支持社会力量参与帮教刑满释放人员。

老病残罪犯的心理矫治问题。在刑罚工作实践中，老病残罪犯的心理问题更加突出，矫治效果相对不佳，而且容易反复。因此，对于老病残罪犯的心理矫治工作要花更大功夫，付出更多心血。特别是对于一些极端的行为以及狂躁抑郁心理病患，要认真分析原因，提出矫治方案，积极进行综合矫治，以确保执法健全人格的形成，促进就业安全稳定。

七、结语

笔者认为，研究老病残问题，绝不能陷入个别地区、个别时期的问题讨论。问题答案也不能通过机械分析、数据堆砌和书面推理得出。我们应通过大量的实地调研、个案跟踪、各方意见规整来进行不断分析和判断，使结论在实践中得到验证，让正确的决策指导实践的进步。正如老病残犯永远存在一样，关于老病残犯的新问题也不断出现，老病残犯问题的研究是一个漫长的过程，老病残犯问题是一个常说常新的永恒课题，可谓“永远在路上”。

正确的观念是决定事物成败得失的关键。我们只有牢固尊重人、理解人、关心人的信念，切实从人性和权利的高度看待老病残犯，注重心灵沟通，得到老病残犯的配合和支持，这才是最好的矫正方法。美国著名法官Dennis Challeen在对监禁刑进行深刻批判时指出“我们希望囚犯负责，却褫夺了他们应负的所有责任；我们希望囚犯成为我们社会中的一员，却将他们从社区中隔离开来；我们希望他们成为正面的建设性的力量，却贬低排斥他们，使得他们一无是处；我们希望他们值得信任，却把他们置于信任荡然无存的地方；我们希望他们免于暴力，却将他们置于一个充满暴力的处所；我们希望他们友善爱人，却将他们置于仇恨和残忍的境地；我们希望他们不再是坏蛋，却将他们置于一个崇拜坏蛋的地方；我们希望他们不再流离失所到处流浪，却将所有流离失所的流浪汉集中到一个屋檐之下；我们希望他们不再剥削我们，却将他们集中到一个剥削我们的地方；我们希望他们自控自理不再是寄生虫，却使他们完全丧失自我只能依赖我们而生存。” 实际上，许多罪犯没必要关押在监狱，放到社会上的改造效果更好。目前国际社会也倡导刑罚人道、刑罚经济和以促进犯罪人顺利回归社会为目的的刑罚理念。令人欣喜的是，随着我国社会文明和法治进步，社区矫正、安置帮教等帮助罪犯回归社会的制度，都在不断建立或完善，为推动我国社会对老病残犯问题的研究，积极投身这一波澜壮阔的法治实践活动，笔者将近年来走访、思考的内容毫无保留地呈现在大家面前，权当作对司法行政工作炙热感情的一点表露和对我国刑罚制度改革理论研究工作所做的微薄贡献吧！