党内法规在公共卫生法治体系中的作用论析*

章志远

2020年年初突如其来的新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。在全面建成小康社会的决胜之年，在“两个一百年”奋斗目标历史交汇的前夜，这次疫情既是一次危机，也是一次大考。总结这次疫情防控人民战争、总体战、阻击战的经验教训，对推进我国国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。2月5日，习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时就指出：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”2月14日，在中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记明确发出“强化公共卫生法治保障、提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平”的号召。2月23日，在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，习近平总书记再次指出：“要依法依规做好疫情防控，坚持运用法治思维和法治方式开展工作。”党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中。我国公共卫生法治体系的健全，不仅涉及传染病防治法、野生动物保护法、突发事件应对法、突发公共卫生事件应急条例等一系列法律法规的修改完善，而且还需要进一步加强相关党内法规制度建设和执行步伐，形成公共卫生领域党内法规同国家法律的衔接和协调。为此，本文拟在回顾总结新冠肺炎疫情防控中政党法治实践经验的基础上，提出公共卫生法治体系建构中党内法规制度建设的若干具体构想，发挥党内法规在公共卫生领域应有的支撑和保障作用。

一、新冠疫情防控中的政党法治实践

新冠肺炎疫情发生后，党中央高度重视，习近平总书记时刻关注，把疫情防控作为当前头等大事来抓，亲自指挥、亲自部署，举全党全国之力取得了抗疫斗争的阶段性胜利。实践再次证明，中国共产党领导和中国特色社会主义制度具有显著优势。国家治理体系本质上就是国家制度体系。“中国特色社会主义国家治理体系由一整套制度构成，包括以中国共产党党章为统领的党内法规制度体系、以党的基本路线为统领的政策制度体系、以宪法为统领的法律制度体系”。①张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期。回顾两个多月以来的依法防控疫情实践，以党内法规制度体系运作为依托的政党法治发挥了关键作用，表明了坚持和完善党的领导制度体系在迈向国家治理体系和治理能力现代化中具有举足轻重的地位。疫情防控中的一系列非同寻常之举，印证了党的十九大以来“坚持党对一切工作的领导”的必要性和正确性。

（一）空前密集的中央政治局常委会会议

按照《党章》第23条的规定，中央政治局和它的常委会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权；中央委员会总书记负责召集中央政治局会议和中央政治局常委会会议。至于中央政治局常委会会议的具体召开时间和频次，党章和其他党内法规并无明确规定。新冠肺炎疫情发生以来，以习近平同志为核心的党中央运筹帷幄、果断决策、科学部署，展现了人民领袖领航定向、把舵前行的核心作用。在不到两个月的时间里，习近平总书记就七次主持召开中央政治局常委会会议，科学研判不同阶段的疫情防控形势，精准作出一系列重大决策部署，展现了高超的领导艺术和应对能力。七次中央政治局常委会会议的时间及议题如表1所示。

表1 疫情防控进程中的中央政治局常委会会议

从农历大年初一首次召开中央政治局常委会会议发出疫情防控全国总动员令，到3月18日召开第七次中央政治局常委会会议研判国内外形势、统筹疫情防控和经济社会发展，党内最高规格会议频次之密集、时点之特殊、议题之聚集，都是新中国成立以来非常罕见的，这也从一个侧面反映出疫情影响之重大、防控形势之严峻、斗争局面之复杂。在七次中央政治局常委会会议之间，2月份党中央还相继召开了中央全面依法治国委员会第三次会议、中央全面深化改革委员会第十二次会议、中央政治局会议、统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议等重要会议，体现了加强党中央对疫情防控工作集中统一领导的要义。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出：“坚决维护党中央权威、保证全党令行禁止，是党和国家前途命运所系，是全国各族人民根本利益所在。”《中共中央关于加强党的政治建设的意见》规定：“坚持和加强党的全面领导，最重要的是坚决维护党中央权威和集中统一领导；坚决维护党中央权威和集中统一领导，最关键的是坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位。”70年来，中国共产党领导人民创造了世所罕见的经济发展奇迹和社会长期稳定奇迹。在新冠肺炎疫情全球肆虐的当下，中国共产党领导人民再次创造了坚决打赢疫情防控总体战、阻击战的奇迹。

（二）高效有力的疫情防控领导指挥体系

事在四方，要在中央。面对罕见的重大突发公共卫生事件，党中央一系列重大决策部署能否及时落实落地，关键取决于强有力的疫情防控领导指挥体系。大年初一召开的中央政治局常委会会议决定，党中央成立应对疫情工作领导小组，在中央政治局常委会领导下开展工作。党中央向湖北等疫情严重地区派出指导组，推动有关地方全面加强防控一线工作。此前的1月20日，根据习近平总书记指示和李克强总理要求，国务院联防联控机制首次召开电视电话会议，对疫情防控工作进行全面部署。在党中央集中统一领导下，全国疫情防控工作形成了一种极具中国特色的领导指挥体系安排：第一层次，中央应对疫情工作领导小组及时全面落实党中央要求，及时研究部署工作，加强对全国疫情防控的统一领导、统一指挥；第二层次，中央指导组在湖北防控一线积极开展工作，督导中央各项政策落实和协调重大事务；第三层次，作为中央人民政府层面的多部委协调工作机制平台，国务院联防联控机制加强统筹协调，下设多个工作组，明确职责、分工协作，形成防控疫情的有效合力；第四层次，全国各省市自1月23日起相继启动重大突发公共卫生事件一级响应，成立疫情防控工作领导小组和疫情防控指挥部，具体开展落实各项防控工作。在这一领导指挥体系中，作为临危受命的领导小组，中央应对疫情工作领导小组发挥了承上启下的关键作用，是加强党对疫情防控工作统一领导的鲜明体现。在不到两个月的时间里，中央应对疫情工作领导小组相继召开了十八次会议，具体时间及主要议题如表2所示。

表2 疫情防控进程中的中央应对疫情工作领导小组会议

中央应对疫情工作领导小组及时准确研判国内外疫情防控形势，将习近平总书记重要指示、讲话精神和中央政治局常委会会议精神精准转化为具体应对措施，推动全国疫情防控工作朝着持续向好的方向发展。国务院联防联控机制几乎每天举行新闻发布会，向全社会及时介绍疫情防控各方面工作进展情况，不断强化疫情防控的显政思维。中央指导组以“不获最后胜利决不收兵”的坚定决心驻守湖北一线积极开展工作，对湖北疫情防控形势扭转发挥了极为重要的作用。②杜茂林：《中央指导组抗“疫”55天：“小半个国务院”入鄂》，载《南方周末》2020年3月19日。这些因应党的十九大以来党政关系新变化的疫情防控体制顶层设计，体现了自上而下和自下而上相结合的务实特点，是党的领导制度体系优越性的重要体现。

（三）广泛深入的组织动员和社会动员

面对高度不确定的新冠肺炎疫情，只有坚持全国一盘棋、全党全国总动员，才能调动各方面的积极性，进而彰显我们党“集中力量办大事”的显著优势。1月28日，党中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，以中央正式的党内规范性文件形式要求各级党委（党组）一方面要组织动员各级党组织和广大党员、干部把打赢疫情防控阻击战作为当前的重大政治任务，把投身防控疫情第一线作为践行初心使命、体现责任担当的试金石和磨刀石；另一方面要激励引导广大党员、干部特别是领导干部在疫情防控斗争中挺身而出、英勇奋斗、扎实工作，经受住考验，切实做到守土有责、守土担责、守土尽责。可以说，这是党中央向全党发出的总动员令。无论是党中央果断要求湖北省对人员外流实施全面严格管控措施还是紧急调集全国精英医护力量驰援湖北，无论是全民禁足抗疫还是筹集足够人力物力应对疫情，这些非常举措的落地实施，都紧紧依靠了党组织和广大党员战斗堡垒作用和先锋模范作用的发挥，紧紧依靠了人民群众的积极参与和大力配合。从这个意义上来说，目前疫情防控所取得的阶段性进展是举国体制的胜利。

《党章》第3条明确规定党员必须履行“为了保护国家和人民的利益，在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲”的义务，第36条规定党的各级领导干部必须“模范地履行党员的各项义务”。在全民抗疫的特殊时期，疫情就是命令，防控就是责任。正是由于党中央坚强有力的组织动员和社会动员，广大党员和干部才能冲锋在前，人民子弟兵才能闻令而动，人民群众才能众志成城。在2月23日统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，习近平总书记强调指出：“各级党组织要在斗争一线考察识别干部，对表现突出的干部要大力褒奖、大胆使用，对不担当不作为、失职渎职的要严肃问责，对紧要关头当‘逃兵’的要就地免职。”从调整湖北省委班子成员到火速处理一批疫情防控不力、搞形式主义官僚主义的干部，从火速入党到火线提拔，鲜明的选人用人导向使《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等“铁规”真正发力，为打赢疫情防控阻击战营造出风清气正的政治环境，体现出更高层面的政治动员。

二、新冠疫情防控中的政党法治经验

政党法治是中国共产党依托以党章为统领的党内法规制度体系管党治党、治国理政的制度现象，是全面依法治国实践的组成内容和有力保障。党的力量在新冠肺炎疫情依法防控中特殊作用的发挥，是党的十九大以来习近平新时代中国特色社会主义思想的生动实践，为我国政党法治的发展积累了丰富经验。

（一）党中央集中统一领导的坚强政治保障

“作为立党管党治党的总依据总遵循和党的根本大法，党章是‘万规之本’‘万规之基’‘万规之首’‘万规之王’”。③宋功德：《坚持依规治党》，载《中国法学》2018年第2期。党的十九大修订的党章的一大亮点，就是对坚持和加强党的全面领导的内容进行了充实，特别强调要坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。原总纲最后一段第一句为“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，这次修订调整为“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切”。“党的全面领导是具体的，不是空洞的、抽象的，必须体现到治国理政的方方面面，体现到国家政权的机构、体制、制度等的设计、安排、运行之中，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力”。④中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社2018年版，第79页。与2003年应对“非典”和2008年应对汶川地震时的顶层体制安排相比，这次新冠肺炎疫情防控体制安排规格更高、反应更快，凸显了党中央集中统一领导的强大政治优势，具体情形如表3所示。

表3 21世纪我国三次重大突发事件应对指挥体系

与前两次重大突发事件应对主要由国务院牵头指挥不同的是，这次新冠肺炎疫情防控指挥体系坚持党中央统一领导、统一指挥、统一协调、统一调度。因应党的十八大以来党中央成立领导小组直至委员会统筹推进某方面重点工作的制度经验，及时成立中央应对疫情工作领导小组，直接在中央政治局常委会领导下开展工作，组长由国务院总理担任、副组长由一位中央政治局常委担任、成员由四位中央政治局委员和三位国务委员担任。首次派出中央工作者，现场协调指导疫情严重地区防控工作，确保党中央决策部署不折不扣得到落实。这一指挥体系安排坚持了党总揽全局、协调各方的基本原则，体现了以党领政、高位推动的鲜明特色。这是党的十九大以来加强党中央集中统一领导的制度体现，彰显出我国“党政体制”的独特优势。在党政体制下，现代行政国家本质上是一种“有效实现了执政党的政治领导权与政府机构的行政权平衡的现代政体”，既能够避免以党代政的弊端，也能够避免出现行政脱离政治现象的发生，是一个融“政治智慧与行政技巧”于一体的建构过程。⑤景跃进等主编：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版，第27～28页。两个月的实践证明，加强党的领导为打赢疫情防控阻击战提供了最为坚强的政治保证。

（二）决策科学化民主化法治化的机制保障

制定正确的决策是实现党的领导的重要方式，也是党的执政能力的重要体现。作为规范党的决策活动的总要求，“科学决策”“民主决策”“依法决策”已经为党章和众多党内法规、规范性文件所认可。党章“总纲”最后一段规定：“党必须实行民主的科学的决策，制定和执行正确的路线、方针、政策。”《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定：“中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会和党的各级委员会作出重大决策部署，必须深入开展调查研究，广泛听取各方面意见和建议，凝聚智慧和力量，做到科学决策、民主决策、依法决策。”这些重要的原则性规定，旨在实现党的决策制度科学、程序正当、过程公开和责任明确，形成良策善治的局面。这次新冠肺炎疫情防控之所以能够在相对较短时间里实现稳定局势、扭转局面的目标，就在于党中央审时度势及时出台了一系列富有针对性、预见性的重大决策，主要包括：武汉封城，全国严格交通管控，控制传染源、切断传播途径；抢建火神山医院和雷神山医院、组建方舱医院，实现患者集中收治；全国分省包干支援湖北，集中资源保障供给；推迟春节假期错峰返程，避免疫情扩散；大力支持科研攻关，不断调整优化治疗方案；扩大国际合作，争取外交主动；维护社会稳定，加强舆论引导；内防输出，外防输入；分区分级精准复工复产，等等。

这次疫情来势迅猛，各种不确定因素叠加影响，使疫情防控工作面临巨大压力。但由于党的决策机制不断健全，党的执政能力和领导水平日益提高，还是经受住了这次大考。一方面，疫情防控指挥体系集中了党和国家有关部门的精英力量和优势资源，为打赢疫情防控阻击战提供了各方面的专业保障；另一方面，始终坚持科学决策民主决策依法决策原则，充分发挥专家参与论证作用，积极回应广大人民群众呼声，在尊重科学尊重规律尊重民意的基础上进行决策。习近平总书记指出：“纵观人类发展史，人类同疾病较量最有力的武器就是科学技术，人类战胜大灾大疫离不开科学发展和技术创新。”⑥习近平：《为打赢疫情防控阻击战提供强大科技支撑》，载《求是》2020年第6期。两个月来，钟南山、李兰娟、陈薇、张伯礼、童朝晖等多位院士专家在疫情防控若干重大决策方面都发挥了重要的建言献策作用。人民群众线上线下的意见与建议，能够及时传递到决策层，保障了疫情防控决策的民主化与科学化。2月7日，经中央批准，国家监察委员会决定派出调查组赴湖北省武汉市，就群众反映的涉及李文亮医生的有关情况依法开展全面调查。调查组立足对人民负责的根本政治立场，实事求是地严格依据监察法赋予的职权开展调查工作。3月19日，在查清基本事实的基础上，国家监察委员会调查组依法向社会公布了调查过程和处理结果，给人民一个负责任的交代。3月5日，中央指导组考察武汉开元公馆小区时，业主现场反映社区物业在生活物资供应方面弄虚作假问题，随即获得深入调查解决。3月9日，在国务院联防联控机制新闻发布会上，民政部还就此事件进行了公开回应。这些个案体现出中央疫情防控决策层对基层民声的积极关注和及时回应，既强化了疫情防控显政，又坚定了人民群众战胜疫情的信心。

（三）重大决策部署贯彻落实的方式创新

一分部署，九分落实。党中央的重大决策部署是全党全国各族人民统一思想、统一意志、统一行动的根本指南，必须得到迅速有效和不折不扣的贯彻执行。“党中央提倡的坚决响应，党中央决定的坚决照办，党中央禁止的坚决杜绝，决不允许上有政策、下有对策，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣”。⑦习近平：《习近平谈治国理政》（第2卷），外文出版社2017年版，第143页。党的十八来以来，党中央通过加快党内法规制度建设，不断完善健全重大决策部署贯彻落实保障机制。在这次疫情防控中，有四项保障机制就发挥了关键作用：一是示范引领机制，要求党员特别是领导干部要坚守岗位、靠前指挥，哪里任务险重哪里就有党员当先锋作表率；二是督导问责机制，要求加大问责力度和查处速度，对疫情防控履职不力、作风漂浮、敷衍应付、弄虚作假等对党和人民不负责任的行为坚决纠正；三是激励担当机制，要求按照《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》规定，对疫情防控中表现突出、主动担当的干部要火线提拔、大胆使用；四是基层减负机制，要求按照《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》规定，防止各条线多头重复向基层派任务、要表格，保证广大基层干部有更多精力投入到疫情防控和复工复产一线工作之中。

在两个多月新冠疫情防控重大决策部署贯彻实践中，也涌现出一些与时俱进的保障落实方式创新，体现了我们党适应新形势发展和情况变化不断改进领导方式的优良传统。这些创新性方式主要包括三项：一是会议传达方式创新。2月23日举行的统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议，一改过去层层逐级传达方式，直接通过电视电话会议形式传达到县团级领导干部，极大地减少了中间环节可能引发的信息传导失真，堪称有史以来前所未有的会议方式创新。二是干部直接下沉机制。城乡基层社区是联防联控、群防群治和复工复产的第一线，是确保各项措施落实到位的关键所在。特别是在武汉拉网式大排查、小区封闭管理和应收尽收的关键阶段，四万余名干部下沉社区防控一线，将疫情防控决策部署抓实抓细，对决胜武汉保卫战发挥了重要作用。三是党内刚性问责机制。与2003年4月抗击非典期间时任卫生部部长张文康和时任北京市市长孟学农被免职不同的是，针对湖北和武汉前期疫情防控工作存在的严重问题，党中央及时对湖北省委和武汉市委领导班子作出调整充实，为坚决打好湖北保卫战、武汉保卫战提供了有力的组织保障，体现出党内问责的严肃性。

三、公共卫生法治体系中党内法规的支撑作用

2019年是新中国成立70周年，也是中国共产党在全国执政第70个年头。这一年，以习近平同志为核心的党中央加快党内法规制度建设步伐，在党内法规制度的坚持和巩固、完善和发展、遵守和执行上，都取得了一系列新的进展和显著成效，党内法规在国家治理体系和治理能力现代化进程中的地位更加凸显。⑧姜洁、江琳：《浓墨重彩书写依规治党新篇章 以习近平同志为核心的党中央二○一九年推进党内法规制度建设综述》，载《人民日报》2020年3月18日。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出，到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。站在新的更高历史起点上，从中国特色社会主义法治体系的构建上看，努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障格局的任务更加迫切。“党规国法相辅相成、缺一不可，二者要保持衔接联动，不能出现制度错位、制度重叠、制度空白和制度缝隙问题”。⑨宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第72页。

这次新冠肺炎疫情是非典疫情爆发17年之后在我国发生的第二次重大公共卫生突发事件，不仅暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面还存在明显短板，而且还表明党在实现中华民族伟大复兴的进程中仍然面临着复杂、严峻的执政考验。在全面加强党的领导的新时代，必须一以贯之地坚持依法治国和依规治党的有机统一，充分发挥党内法规和国家法律的互补性作用。两个多月来疫情防控过程中“政党法治——国家法治”交相辉映的运作，既展现了近几年来党内法规制度建设的丰硕成果，也积累了不少鲜活的实践经验，值得在即将开启的公共卫生法治体系建设过程中加以转化适用，提升党内法规应有的支撑和保障作用。

（一）“党的领导”保障作用的规范体现

从现行宪法规定来看，全国人大常委会可以行使“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”的职权；国家主席根据全国人大常委会的决定，“宣布进入紧急状态”；国务院可以行使“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”的职权。从现行国家法律规范体系来看，并无专门的“紧急状态法”，只有《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》。根据前者规定，突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类情形；国务院在总理领导下部署特别重大突发事件应对工作，根据实际需要可以设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。根据后者规定，突发公共卫生事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。此外，《传染病防治法》采取了各级人民政府领导传染病防治工作的体制，并赋予国务院决定和宣布跨省疫区及紧急调配物资、临时征用权力。从2018年开启的深化党和国家机构改革成果来看，党中央并无常设的应对重大突发公共卫生事件的领导机构，国务院新组建的应急管理部则侧重于自然灾害、事故灾难类应急救援和管理。可见，现行公共卫生国家法律规范体系主要还是一种行政主导型、技术治理型的应对模式。

这次疫情防控暴露出我国公共卫生突发事件应对体制上还存在重大缺陷，需要及时将“党的领导”保障元素融入到相应的规范体系之中，增强突发公共卫生事件应对的稳定性和可预期性。党的十九大之后，“坚持党对一切工作的领导”成为党和国家的根本指导思想；“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”正式载入宪法，成为具有规范内涵的宪法条款。从这次疫情防控的顶层设计上看，同样将党中央集中统一领导作为基本遵循。可见，除了具体防控机制的修改完善外，“党的领导”保障元素直接融入公共卫生规范体系至关重要。鉴于重大突发公共卫生事件应对处置只是整个公共卫生管理的一个环节，目前还不适宜于完全通过党内法规形式加以规范。与自然灾害、事故灾难的瞬间即时性相比，传染病引起的公共卫生突发事件社会危害性更大、影响范围更广且极易引发全社会恐慌，尤其需要凸显加强党的领导。可以说，这是“党政一体领域”“国家事务领域”“党的领导领域”⑩参见欧爱民：《党内法规与国家法律关系论》，社会科学文献出版社2018年版，第53～55页。三分法之外的一种党的力量嵌入传统国家事务的新体现，很难用具体量化的调整力度对比党内法规和国家法律之间的差异。比较可行的建构思路是，在公共任务更有效履行目标的导引之下，充分发挥党内法规和国家法律之间的协同保障作用，通过“党的领导”宣示性条款“入法”，党内法规在决策、实施环节补足作用以及党内法规在责任环节补强作用的规范体现，形成“组合式”党规国法调控模式。为此，在修改《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》时，有必要明确将“坚持中国共产党对突发事件应对工作的领导，建立集中统一、权威高效的突发事件应对领导体制”写入其中，既是对“党的领导”宪法条款的具体化，也是对此次疫情防控有益经验的法律认可，更是整合公共卫生规范体系的宣示性条款。从宪法修改之后新通过的《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国密码法》及新修订的《中华人民共和国公务员法》来看，都将坚持党的领导正式载入法律总则条款之中，解决了“党的领导事实存在但在法律制度上缺位的现象”。⑪朱道坤：《党的全面领导背景下的党内法规建设》，载《党内法规理论研究》2019年第1期，社会科学文献出版社2019年版，第156页。

（二）党内法规制度补足作用的规范体现

党的领导原则入法，为党中央集中统一领导的体制安排提供了直接的法律依据。在这种顶层设计之下，党内法规可从决策和实施两个方面对公共卫生的国家法律规范体系进行补足。

一方面，就公共卫生重大决策主体和程序而言，《中国共产党地方委员会工作条例》 《中国共产党党组工作条例》有关地方各级党委及中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织领导机关中党组决策程序的规定，能够弥补法律规范中党组织决策规定的缺失。就公共卫生重大决策充分吸纳专业机构和专业人员的参与而言，《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》有关“地方党委应当将党的建设与经济社会发展同谋划、同部署、同推进、同考核，加强对本地区全面从严治党各项工作的领导”以及“党组（党委）应当坚持党建工作与业务工作同谋划、同部署、同推进、同考核，加强对本单位（本系统）全面从严治党各项工作的领导”的规定，能够充分发挥党管人才的组织优势，尽可能发挥专业人才在重大决策中的建言献策作用，为重大决策科学化提供制度保障。

另一方面，就公共卫生决策部署的贯彻实施而言，党内法规可在三个环节发挥补足作用：一是在国内疫情防控紧缺物资保障供应和“点对点”包干支援方面，可以参照扶贫攻坚领域较为成熟的通过党政联合发文形式规定东西部扶贫协作机制的做法，弥补现行法律仅有属地管理原则规定的不足。⑫参见《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（2015年11月29日）、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》（2016年12月7日）。二是有关激励广大党员干部在重大公共卫生突发事件中担当作为的规定，可以适用《关于进一步激励广大党员新时代新担当新作为的意见》，弥补现有法律规范仅对一般单位和个人予以表彰奖励规定的不足。三是在督导问责方面，可以通过《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》的适用，弥补现有法律规范仅规定法律责任的不足。

（三）党内法规制度补强作用的规范体现

此次“举国体制”式的疫情防控虽然取得了阶段性成就，但全社会为此付出了巨大代价，需要认真总结原因反思教训。特别是疫情初期地方党委政府处置不力直接导致危害迅速扩散，更要从制度建设层面及时加以堵塞漏洞。突发公共卫生事件虽然无法完全避免，但警钟长鸣、压实责任确有必要。最近几年，党中央践行以人民为中心的执政理念，始终将人民群众的生命健康放在第一位，相继在生态保护、脱贫攻坚、安全生产和食品安全等重点领域实行党政同责、一岗双责，对于唤醒各级党政主要负责人的安全意识、责任意识、风险防范意识发挥了重要作用。中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《脱贫攻坚责任制实施办法》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》等混合性党内法规，为中国特色党政责任制的推行提供了规范依据。在目前的党情国情世情之下，突发公共卫生事件应对处置同样有必要引入党政同责制，切实消除党政领导干部精神懈怠危险和能力不足危险。为此，有关部门应及时制定《地方党政领导干部公共卫生安全责任制规定》，夯实党的领导制度体系，将党和国家制度优势转化为治理效能。