再议村民委员会作为一种社会组织*

黄柳建

一、引言

村民委员会（以下简称村委会）的性质问题是村民自治制度的核心问题，甚至可以说是研究村民自治的逻辑起点和理论基础。村民自治能否得以健康和长远发展，必须首先要明确村委会到底是一个什么性质的组织。然而，多年来《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）虽经几番修改，但一直未对村委会到底是社会组织、政权组织抑或其他性质组织予以正面和明确的规定，只是模糊地将其规定为基层群众性自治组织。①参见《中华人民共和国宪法》第111条和《村民委员会组织法》 第 2 条的表述。本文认为，这两条款对于村委会性质的定位均存在模糊性，基层群众性自治组织的表述不能准确地判断其为社会组织或政府机关。理由有以下两点：第一，从语词上看，在中国政治的现实语境中 ，“群众”通常是政治性很强的概念 ，指那些得到党和政府认可的多数公民，大体上与“人民”的概念等同 。因此，基层群众性自治组织也可以称之为基层人民自治组织，这从字面上看就更像政权组织，而非社会组织。可见，基层群众性自治组织的表述不能准确地判断其为社会组织，似乎定位为政府机关也无不可；第二，官方的正式表述也没有对村民自治性质作出明确的表态，而是同样采取模糊表述。如全国人大法制工作委员会认为，村民自治是在农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，它是我国解决基层直接民主的一项基本政策，是一项基层民主制度。民政部基层政权建设司认为，我国的村民自治，是广大农村地区村民在基层社会生活中，依法行使自治权，实行自己的事自我管理的一种基层群众自治制度。参见民政部基层政权司编：《村民委员会组织法学习读本》，中国民主法制出版社1998年版， 第104页。而在异常热闹的村民自治学术研究领域，尽管不乏标新立异的观点，但村委会作为一种社会组织（非政府机关）似乎是学术界的普遍共识，鲜有学者提出其他观点。②大多数学者都认为村民自治是一种社会自治，村委会所行使的权力并非国家权力，而是社会公权力。可参见王仲田、詹成付：《乡村政治——中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第5页；崔智友：《中国村民自治的法学思考》，载《中国社会科学》2001年第3期；田飞龙：《从村民自治领域的权利救济看统一公法学知识生产的必要性——从村民自治领域的两个典型案例切入》，载《美中法律评论》2009年第10期；杨成、邵毅超：《乡镇政府行政权与村民自治权关系论纲》，载《经济与法制》2010年第3期；王振标：《论作为社会公权力的基层自治权之本源》，载《北方法学》2018 年第 6 期。也有一些学者主张将村委会视为一种准政府组织，不过他们所指的准政府组织还是一种社会组织的范畴。可参见曾军：《村委会准政权化设想初探》，载《社会主义研究》1997 年第 5期；沈岿编：《谁还在行使权力——准政府组织个案研究》，清华大学出版社2003年版，第1～13页。也有学者同官方一样采取一种模糊的表述方式，如徐勇教授认为，中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法参与与村民利益相关的村级事务实现的自我管理、自我教育、自我服务。参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997版，第35页。

本文认为，将村委会定性为社会组织只会导致理论上的混淆和实践上的混乱，进而影响村民自治制度的正常运行和长远发展。很显然，我国目前的乡村治理模式绝不是一个最终的模式，我国乡村治理的探索还有很长的路要走，同时也需要一个更加科学、具体和完善的理论框架。因此，本文将从社会组织概念的明晰（概念），《村组法》的法律性质与地位（规范），现代国家建构对我国乡村治理模式的影响（事实），村委会作为基层地方政府的意义（价值）这四个维度，以及域外主要国家的村级组织性质，来论证如果将村委会理解和定性为基层地方政府则更为准确和适当。

二、社会组织概念明晰与村委会

如何界定社会组织，③2004年，社会组织概念由中共十六届四中全会首次提出。社会组织的其它名称还有如第三部门、社会团体、非营利机构、非政府组织、民间组织等等，它们之间的含义大致相同。关于这些名称之间的具体区别，可参见俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，载《中国社会科学 》2006 年第 1 期。根据清华大学秦晖教授的研究，关于社会组织的定义就多达100多种。④转引自余凌云：《行政法讲义》（第二版），清华大学出版社2014年版，第130页。不过就权威观点而言，在西方国家比较流行和被广泛接受的当属美国霍普金斯大学莱斯特·M.萨拉蒙教授在《全球公民社会：非营利部门视界》一书中所作出的界定。⑤同注④。他认为不管冠以何种名称，也无论它们如何多样化，这些实体都有以下五个特征：组织性、私有性、非营利性、自治性和自愿性。⑥参见［美］莱斯特·M.萨拉蒙：《全球公民社会：非营利部门视界》，贾西津、魏玉等译，社会科学文献出版社2007年版，第3～4页。前三项特征将个人、政府、企业（公司）排除在社会组织的范畴之外，而后两项则说明作为社会组织至少所应具有的属性，即自治和自愿原则。

国内就社会组织概念的界定，比较有代表性的观点，如王名教授认为社会组织泛指那些由各个不同社会阶层的公民自发成立的，在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。⑦王名：《走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势》，载《吉林大学社会科学学报》2009年第3期。王名教授强调非营利性、非政府性和社会性是社会组织的基本属性。⑧同注⑦。俞可平教授认为，作为公民社会主体的民间组织（社会组织），必须具备非政府性、非营利性、自主性、志愿性等普遍特征，这样的民间组织的存在和发展也是改革开放后的中国社会区别于改革开放前的传统体制的重要方面。⑨俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，载《中国社会科学》2006 年第 1 期。

值得注意的是，由于我国当前仍处于社会转型和组织变迁的特殊时期，如果将上述特征直接套用到我国的各类社会组织中，那么大部分社会组织都不是典型意义上的社会组织。有学者就曾指出我国社会组织多呈中间形态，具有一定的不纯粹性和不完全性。原因在于，我国许多社会组织是政府在职能转变过程中，主动让渡部分公共管理职能，自上而下建立的社会组织，具有明显的“准政府性”。⑩同注④，第131页。因此，单从特征出发来理解它，往往难以完全捕捉我国社会组织所体现出的复合性及其与国家之间的真实关系。⑪参见王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思》，载《中国社会科学》2013年第5期。有鉴于此，邓国胜教授认为，中国目前的情况下，最简单的办法还是笼统地采用排除法，即将财政拨款的政府作为“第一部门”，以营利为目的的企业作为“第二部门”，而其他社会组织均属于“第三部门”。⑫同注④，第132页。也就是说，我们可以将政府机关、企业之外的所有组织（不包括家庭）纳入社会组织的范畴，这类组织包括事业单位、社会团体、民办非企业单位（即民办事业单位）等。

综合上述观点，本文认为，不管处于什么样的时代背景和制度环境，也不管这样的时代背景和制度环境有多么复杂和特殊，如果一个机构或组织被称之为社会组织，至少应满足以下四个条件：

第一，它不是企业或公司。即作为一个社会组织，如果它的成立是以营利为目的或主要活动内容为营利活动，那么它就是企业或者公司，而非社会组织。

第二，它不是政府机关。政府机关是按照宪法和相关组织法的规定而设立的，代表国家依法行使公权力，组织和管理国家事务的机关。通常而言，现代政府应遵循以下原则：（1）民主原则，即以民主政治制度为自身的合法性来源。这里的民主政治制度，是指以公民的意志作为其政治合法性的基础，通过民主选举产生国家机关工作人员，让其民主决策、民主管理，并对其民主监督的方式，来组织和运作政府的一种国家治理方式和制度。（2）法治原则，即政府机关的组织形式和职权范围都有宪法、组织法或其它法律加以设定和规范。根据法无授权不可为原则，政府机关只能在法律所规定的职权范围内活动，超出部分则为无权或越权行为。（3）权威原则，即政府机关凭借宪法、法律和武装力量为后盾，使其行为具有以约束性和强制性为特点的权威性。这里不仅要求政府机关以外公民和组织要服从其权威，同时也强调政府机关上下层级间的领导或指导关系。如果一个组织或机构同时符合上述三个原则，那么它应该就是一个政府机关，而不会是其他性质的组织。

第三，它所从事或管理的主要事务应为社会事务。这里的社会事务主要是指经济营利事务和国家行政管理事务之外的其它事务。由于社会组织不是企业或公司，因此它所从事或管理的主要事务自然不可能也不应该是经济营利事务。同样，由于社会组织也不是政府机关，因此它的主要事务自然不可能也不应该是国家行政管理事务。

第四，它的设立及其成员入退机制上具有自愿性。政府机关的设立必须按照宪法、组织法、其他相关法律的要求设立，遵循严格的法定程序。其成员的加入和退出也严格遵循《国籍法》以及中央与地方相关户籍管理条例的规定。但社会组织不同，不管是从它的概念及其特征，还是相关法律规范上来看，⑬《社会团体登记管理条例》第2条规定：本条例所称的社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织 。其设立及其成员在加入退出选择权上都具有自愿性。自愿性原则是社会组织相区别于政府机关的重要特征之一。

显然，如果我们将上述四个社会组织所应满足的条件代入到村委会当中，不管从其设立的初衷、权力来源、组织形式和职权范围，与乡镇政府之间的关系，主要从事的事务的性质，设立及其成员加入退出上是否具有自愿性等方面来看，都不是一种社会组织，而更像是基层政府机关。

首先，公社体制废除后的村民自治制度，其实质是党支持农民当家做主，在农民的主动参与中确立其主体地位，并将分散的农民吸纳到国家体制中来，以此建立对国家的认同，达到国家治理与村民自我管理的协调，从而推进中国社会主义民主政治的发展。⑭徐勇：《现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释》，载《学习与探索》2006年第6期。因此，建立村民自治制度、设立村委会的初衷是要把村民自治作为民主训练班，继而推动更大地域范围的社会主义民主实践。⑮对这一观点，可参见时任全国人大常委会委员长的彭真在1987年全国人大常委会第23次会议审议《村民委员会组织法（草案）》上的讲话。这里的民主是一种包括培育公民文化和素质，提高参政议政能力，影响和参与政府决策等在内的民主政治制度而不是广义上讲的一般意义上的民主参与。

其次，村委会的权力来源、组织形式和职权范围都有宪法和法律的明确规定。《宪法》第111条为村委会的设立提供了宪法上的依据，而《村组法》则对村委会的设立与撤销、组织结构、村委会成员的产生、职权范围等都作了详细的规定。因此，其设立、职权范围和权力的行使等都严格按照对政府机关所提出的法治原则进行。

第三，从上下级关系上看，乡、民族乡、镇的人民政府对村委会拥有指导的权力，而村委会则有协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作的义务。⑯参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第5条。更为值得一提的是，绝大多数村仍属行政建制村，即通常所说的行政村。作为行政村，仍然有义务服从上级组织的指示，协助上级完成政府任务。这种命令－服从通过自上而下的党组织系统来实现。⑰参见徐勇：《“行政下乡”：动员、任务与命令——现代国家向乡土社会渗透的行政机制》，载《华中师范大学学报》2007年第5期。因此，村委会从某种程度上讲也符合对政府机关所提出的权威原则。

第四，不可否认，根据《村组法》的规定，村委会的事务主要是社会事务。但在实际中，它也同时承担着大量政府职权范围内的行政事务，且这些行政管理和服务事务已经越来越成为村委会的主要事务。著名村民自治研究学者徐勇教授曾经指出：建制村作为国家的基层组织单位，仅国家法律赋予其法定的行政职能就达一百多项。正因为如此，建制村又被称为“行政村”。大量的行政任务要通过建制村的村民委员会加以落实，由此导致村委会的“行政化”。⑱参见徐勇：《找回自治：探索村民自治的3.0版》，载《社会科学报》2014年6月5日。

最后，根据《村组法》规定，村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。⑲参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第3条第2款。还值得一提的是，村集体成员的身份并不是自愿加入或退出的，而是由法律规定强制加入。出生于本村或户籍在本村的村民根据法律规定自动加入村集体组织，并享有村民自治的各项权利。因此，不管是它的设立还是其成员加入退出都不具自愿性特征。

三、作为宪法相关法的《村组法》

村委会设立和运行的主要法律依据是《村组法》。因此，准确定性村委会的性质，关键在于弄清《村组法》到底是一部什么性质的法律，权利主体和义务主体是谁，及其主要任务是什么。

首先，关于《村组法》的性质。在第九届全国人大常委会法制讲座第八讲《关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题》中，时任全国人大法律委员会主任委员王维澄指出，我国的法律体系划分为七个法律部门比较合适，这七个部门是：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。⑳参见王维澄：《关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题——全国人大常委会法制讲座第八讲讲稿》。那么，《村组法》属于上述七个部门的哪一个？在具体阐述宪法及宪法相关法时，王主任就讲到为了保障公民的民主权利，扩大基层民主，制定了选举法、代表和村民委员会组织法、城市居民委员会组织法等。（21）同注⑳。因此，根据官方的正式表述，我们确定《村组法》在性质上是一部宪法相关法。（22）有学者指出，“宪法相关法”不是一个科学的表述，与“宪法相关法”相对应，在逻辑上就应当存在“与宪法不相关法”。因此，在我国包括国家机构的组织和行为方面的法律，民族区域自治方面的法律，特别行政区方面的基本法律，保障和规范公民政治权利方面的法律，以及有关国家领域、国家主权、国家象征、国籍等方面的法律应称之为“宪法性法律”。参见马岭：《宪法性法律的性质界定》，载《法律科学》2005 年第 1 期。本文赞同该学者的观点，不过为了论述的方便，本文采用官方的表述。

对于上述判断，还可以从《村组法》的语词解释，村委会在《宪法》和《民法总则》章节中所处的位置这两个方面加以佐证。第一，在语词解释方面，《村组法》全称《中国人民共和国村民委员会组织法》。根据《法学词典》的解释，“组织法专门规定某类国家机关的组成和活动原则的法律，是实体法的一种”，如《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》等。（23）参见法学词典编辑委员会（编）：《法学词典（增订版）》，上海辞书出版社1984年版 ，第643～644页。因此，我们可以将《村组法》视为与《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等基本法律在性质上一样的法律规范，且它们都是宪法相关法。

第二，从村委会在《宪法》和《民法总则》章节中所处位置来看，1982年第一次将村民自治载入《宪法》时，就将村委会列在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这一章之内。（24）参见《中华人民共和国宪法》第111条。2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《民法总则》也将基层群众性自治组织法人与机关法人放在一起，一道定性为特别法人。（25）参见《民法总则》第96条。很明显，《宪法》和《民法总则》都将村委会视为与地方各级人民政府性质相同的机关。

其次，关于《村组法》的权利主体和义务主体及其主要任务。本文认为，既然《村组法》是一部宪法相关法，那么我们只要知道宪法相关法所必然要求的权利主体和义务主体及其主要任务，就可以确定《村组法》的权利主体和义务主体及其主要任务。而确定宪法相关法的权利与义务主体及其主要任务，首先在于明确其与宪法的关系是什么？在不成文宪法国家中，由于不存在成文的宪法典，因此宪法相关法本身就构成宪法的组成部分。而在成文宪法国家中，由于兼具一部成文的宪法典和各类宪法相关法。那么两者的关系如何？一方面，宪法相关法与宪法一样，都是“国家法”“权力法”“权利法”。另一方面，宪法的某些规范具有原则性和抽象性，宪法相关法是对这些具有原则性和抽象性宪法规范的规则化和具体化。（26）参见马岭：《宪法性法律的性质界定 》，载《法律科学》2005 年第 1 期。因此两者在调整对象和立法目的上具有一致性，宪法相关法也是“宪法”法。如此一来，只要明确了宪法的权利与义务主体以及其主要任务，就可以确定宪法相关法的权利主体和义务主体是谁，及其主要任务有哪些。

第一，关于宪法的权利与义务主体。对此，可以从宪法与其他法律之间的关系中加以把握。根据宪法基本原理，国家是由全体公民让渡出部分权利而组成的共同体。为了使国家不致侵犯人民自身，人民通过通过宪法来控制和限制政府的权力与行为。人民制定宪法的目的在于规范政府而不是自己，在于约束政府而不是自己。因此宪法的方向应该是人民对政府的控制，而其他法律则是人民授权给政府的为了有效治理国家和社会而制定的，而为人民设定权利与义务的规则，其方向则是政府对人民的约束。换句话说，法律是政府为促进和保障公共利益为人民设定的义务，而宪法是人民为了控制国家和保障自身的自由与权利为政府设定的义务。因此，宪法的权利主体是公民，承担宪法义务的主体是国家和政府机构，而不是公民个人或私人机构。（27）参见张千帆：《宪法学导论》（第三版），法律出版社2014年版，第21页。

第二，关于宪法的主要任务。对此，可以从“宪法是公法”这一主要特征中推导出来。公法与私法相区别，由奥斯汀在1832年的《法理学讲义》中首次提出，他同时指出了公法的两大组成部分：宪法与行政法。（28）同注（27），，第22页。所谓公法，就是关于公共权力机构的设置、官员组成及其产生方式、机构的权力及其限制等方面的法律。（29）同注（27），第22页。理解公法，最关键的是把握其规制的对象是公共权力机构，即政府。具体内容涉及政府的机构设置及其权力范围，任职人员的产生方式及其职权，不同政府机构之间的权限划分，政府与私主体之间的法律关系等。既然宪法属于公法，那么宪法的主要任务也必然是规定政府机构的组成、政府权力与义务的划分、政府和公民的关系等基本问题。（30）同注（27）。

可见，不管从官方的正式表述，《村组法》的语词解释，还是村委会在《宪法》和《民法总则》章节中所处的位置来看，《村组法》在性质上都是一部宪法相关法。而宪法相关法在本质上又是“宪法”法，它的权利和义务主体及其主要任务都与宪法的要求一致。由此推导，《村组法》的权利主体是公民，义务主体是政府，其主要任务是规定政府机构的组成、政府权力与义务的划分、政府和公民的关系等基本问题。综上，如果将村委会理解为一种社会组织，则与《村组法》作为一部宪法相关法存在理论上的冲突，而认定为基层地方政府则是一种比较准确的定性。它作为人民公社的替代组织，事实上就是一级包含经济、政治、社会、文化等各种功能在内的基层组织。村委会建设无疑是基层政权建设的重要内容和基石。（31）参见徐勇：《村民自治的成长：行政放权与社会发育—— 1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思》，载《华中师范大学学报》2005年第2期。

四、现代国家建构作用下的村委会

一位日本学者曾经说过，整个20世纪“始终有一个连绵不断、贯穿中国政治空间的深层底流”。这个“深层底流”就是中国的现代国家建构或称之为国家的现代化转型。（32）［日］西村成雄：《历史连续性与二十世纪中国的政治空间》，载《二十一世纪》（香港）1998 年 12 月24号。而中国农村和农民问题又是中国现代化无法回避的问题。这个问题近现代以来一直都是中国社会发展变革的最重要问题。（33）参见朱苏力：《制度是怎样形成的》，北京大学出版社2007年版，第256页。当前村民自治制度虽始于上世纪80年代，但制度的形成更多是历时性而非共时性的，它建立伊始就已深深地打上了自清末以降的现代国家建构烙印。因此，这里有必要将村委会性质问题置于整个20世纪的历史大背景下来考察，长时段观察之所以必要，是因为影响历史进程的深层结构，只有放在长时段里才能看清楚。（34）参见萧冬连：《谈谈中国当代史研究的大局关照》，载《中共党史研究》2016年第6期。

众所周知，中国古代乡村治理实施的是一种以“地方之人”按“地方公共之意”“治地方公共之事务”的社会自治制度。（35）从春秋战国到隋唐时期，我国的乡村逐渐发展成为乡里组织的一级单位并为国家法令所确认，是一种国家政权建制。这一阶段的特点表现为朝廷和官府对乡村的治理采取一种全面且严密的控制。但从宋元时期开始逐渐由原来的国家政权建制演变为地方社会自治。参见王禹：《我国村民自治研究》，北京大学出版社 2004年版，第30页。这就是我们经常听到的“皇权不下县”原则。但清末新政之后，我国开启了现代国家建构的进程。正如吉登斯所分析的：“现代国家建构重要特点在于国家权力对日常生活的全面渗透，从而打破原有地方性社区界限，实现对人的全面规训”。（36）［英］安东尼·吉登斯：《 民族—国家与暴力》，胡宗泽等译， 生活、读书、新知三联书店1998年版，第41～72页。历史学家布莱克认为现代国家建构的主要特征是:政治权力的集中化（表现为决策的强化）、法律规范的普及（同时导致官僚机制的发展）和公民在公共事务中作用的扩大。（37）［美］安东尼·奥尔姆：《政治社会学》，张华青等译，上海人民出版社1989年版，第539～541页。可见，现代国家的建构过程是一种对内进行一体化的过程。国家的一体化是通过国家整合将国家的各个部分联合为一个不可分割的整体，国家权力一直延伸到边界范围以内的每个角落。由此就有了国家权力对离散的乡村进行整合，即从“皇权不下县”到“政权下乡”的过程，出现了所谓基层政权建设。（38）参见徐勇：《现代国家建构与农业财政的终结》，载《华南师范大学学报》2006年第2期。

总体而言，整个20世纪就是国家政权不断下沉，向乡村渗透，并将分散孤立的乡村整合到国家体系的过程。（39）新政所提出的地方自治和民国时期开展的“政权下乡”，在乡村社会建构起县、区、乡的政权体制，便是一种初探。中国共产党全面执政以后，战争时期形成的动员体制承继下来并制度化，形成了下派工作队、行政体系建构与群众参与相结合的动员模式。通过这一模式，行政机制得以全面迅速向乡土社会渗透。（40）同注⑰。从根本上改造了乡村传统的乡绅治理结构，从而将宋元以来实际控制乡村的统治权第一次集中到正式的国家政权组织体系中来。

建国初期，对于乡村地区的管理采取的是行政村的建制方式。（41）1949年 到 1957 年期间， 农村基层组织叫行政村， 直接受人民委员会的领导和管理。之后随着“大跃进”运动在全国范围内如火如荼地开展，在此背景下又掀起了人民公社运动。我国人民公社运动是从1958年夏季开始的，很短时间内，全国农村就实现了公社化。虽然建国初期的行政村和之后的人民公社运动，两者在性质、定位等方面有所不同，但其共同点包括：一是与政权有着紧密的联系；二是承担着大量的行政职能；三是掌握公共利益和资源的支配权。行政村的建制和人民公社运动从某种意义上说都带有现代国家建构的底色，都是现代国家建构过程的逻辑结果。

改革开放后，政治上的新气象也为我国广大农村的发展提供了巨大的历史机遇。特别是随着公社体制的废弛，为了提高农民的积极性和自主性，通过分权改革，国家将一部分权力下放到农村，即“乡政村治”，从而开启了乡村治理现代化的新时代。但依然没有改变的是，在改革开放新时期，随着经济、社会的发展，特别是到了社会主义新农村建设阶段，愈来愈多以国家名义出现的公共事务进入乡村，行政渗透已成为一种势不可挡的历史趋势。如上文所言，仅国家法律赋予村委会的法定行政职能就多达一百多项。因此，从总体上看，农村改革后的乡村治理并不是简单的村民自治，而是一种行政介入与村民自治的混合体。（42）同注⑰。

由以上叙述可知，近代以降我国广大乡村在现代国家构建的作用下，已无具备社会自治的条件和基础，且作为村民自治实施主体的村委会即便是作为一种社会组织，也必须承担大量的行政职能和任务。因此，如果将村委会定性为社会组织，已经不符合事实情况。而且，本文也认为，将村委会定性为基层地方政府则是一种更为合理和积极的做法。这不仅能通过法治的手段有效维护广大村民的权益，同时也能开启一个尊重公民自由选择和自主性的现代国家建设的新里程。

五、村委会作为基层地方政府的价值

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的意见》强调：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”（43）http://www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，2019年11月20日访问。可见，全面推进依法治国，乡村治理的法治化是关键之所在，根基、难点和希望也都在乡村。法治乡村建设是实现国家治理现代化、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的必由之路。而乡村法治建设其关键在于村民自治制度的法治化，核心是法治村委会建设。

习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的构想。法治政府是指国家行政权行使的法治化。法治社会是指社会共同体行使社会公权力的法治化。（44）转引自姜明安：《论法治中国的全方位建设》，载《行政法学研究》2013年第4期。两者的共同点在于，都要求公权力的行使，不管是决策、执行以及监督都处于法治的轨道。两者的不同在于，法治政府建设要求中央到地方各级政府权责一致，集有限政府、责任政府于一身。强调宪法和法律在政府行政管理和执法中的至上性和权威性，其实现主要依靠的是宪法和法律的强制力保障，是一种主要依靠他律的治理模式；法治社会建设强调社会治理规范和规则的普遍性、权威性和稳定性，而其实现主要依靠的是社会治理主体自身的自觉性，是一种主要依靠自律的治理模式。法治政府建设与法治社会建设的区别，参见下图。

实施主体 主要目标 实施依据 依靠力量法治政府建设 政府组织 政府治理的法治化宪法与其他法律规范 他律法治社会建设 社会组织 社会治理的法治化社会规则与道德 自律

因此，如果我们将村委会定性为基层地方政府，那么其法治化就是一条法治政府建设的路径。如果将村委会定性为社会组织，那么其法治化走的就是一条法治社会建设的道路。很明显，法治政府建设的路径是一条更为可行和坚实的道路。同时，广大乡村地区法治政府建设的实践也必然使得我国法治政府建设的基础打得更加夯实。但如果沿着法治社会建设道路走下去，由于缺乏强制力保障而只能依靠社会治理主体的自律，只会使乡村治理游离于法治的轨道之外。

同时必须指出的是，真正法治的实现必须要以自治为前提。现代法治的核心在于公民自由和财产的保护，而自治是公民自由和财产得以保全的主要手段和方式。自治既是一种权利内容也是一种权利的行使方式。因此，我们可以说自治是法治的前提和主要手段。根据自治主体和领域的不同，自治可以分为个人自治、社会自治和地方自治。其中地方自治就是指地方政府自治，其价值包括以下几点：（1）表达地方偏好；（2）促进地方试验与制度竞争；（3）培养民主精神；（4）加强权利保障。（45）参见张千帆：《集权或分权？地方自治的成本利益分析》，载《江苏社会科学》2009年第5期。

关于我国的地方自治。清末时期，当时主张政治改革的中国近代精英人士就提出了由士绅“自治之身，自治其乡，再由一乡推之一县一府一省，可以成共和之郅邦，臻大同之盛规”的设想。（46）转引自朱国斌：《近代中国地方自治重述与检讨》，载张庆福主编：《宪政论丛》（第2卷），法律出版社1999年版，第339页。地方自治虽至今尚未真正落地生根，但我国作为一个具有洲际规模的巨型国家，而且还是一个人口数量多、民族数量多、地方政府数量多、区域发展水平差距大的发展中大国，地方自治显然具有重大的现实意义。

不过须注意的是，地方自治并不是一种简单的纵向国家权力配置，也不是一班心智超群之人制度设计的结果，而是由公民个体在权利行使过程中所形成的一种无意识结果和秩序。诚如哈耶克所言：“只在一定意义上合乎目的的各种制度是如何复杂而有秩序地不通过人们的有意设计，而在人们的相互交往中形成的，它们不是源自某些人的发明创造，而是源自很多人的分别行动，而这些人当时并不知道他们在做些什么。”47［英］哈耶克：《自由宪章》，杨玉生等译，中国社会科学出版社1999年版，第89页。因此，地方自治的基层实验和实践就显得极为重要。从我国近现代的历史来看，很多制度的变革也都是从地方甚至是最基层开始。地方的试验和改革由于与中国具体国情紧密相结合，故而具有强大的生命力。而单纯的顶层设计由于与实际的脱离，往往最终都会走向失败的结局。如果将村委会定性为基层地方政府，随着村民自治实践的不断发展，占我国大多数人口的村民在实践中必然会激发出巨大的积极性和活力，自发培育出公民文化和素质，推动我国最为广泛的基层地方自治实践，并为以后我国地方自治的最终实现打下坚实的基础。

六、域外主要国家的村级组织性质

从以上四个部分的论证可知，不管从概念、规范、事实还是价值这四个维度来看，将村民委员会理解为基层地方政府都更为准确和适当。在这一部分，本文还将通过介绍英国、法国、日本这三个单一制国家，美国、德国、加拿大这三个联邦制国家，以及不管在人口数量、国土面积和发展阶段都与我国存在很大可比性的印度，这些国家的村级组织性质以增强本文观点的说服力。当然，这里并不是说世界其他国家的通常做法我们就要遵循。毕竟事实并不能推导出规范。但在全球化和世界塑造中国的时代背景下，对于中国问题的思考，站在中国之外对之进行审视也是非常必要的。考察他国乡村治理模式能让我们更好地理解我国乡村治理中所存在的问题。

首先，在单一制国家里，英国在乡村地区普遍采取的是以议会或居民大会为中心的权力一元制基层政权建制，其中人数较多的区域设立议会作为地方权力中心，人数较少的区域设立居民大会作为权力中心。同时在这些议会或居民大会之下还设有若干委员会以负责各项具体工作。（48）法国第五共和国《宪法》第72条规定，市镇是法国最基层的政权。（49）参见https://www.gongfa.com/html/gongfawenxian/20090515/405.html， 2019年12月2日访问。虽然法国的市镇数量多而人口和规模不一而足。人口少则几百人，多则超过数十万人。不过，根据《市镇法典》的规定，每个市镇政府都由市镇议会、市镇长及若干市镇长助理组成，除巴黎等“大”城市外，市镇不论经济、地理、人口状况如何，其政府结构均相同。（50）转引自潘小娟：《法国行政体制》，中国法制出版社1997年版，第 79页。日本的地方政府是按照双层体制建立起来的，上层包括都道府县四类，基层包括市町村三类。其中，市町村是主要的基层地方公共实体。市与町村之间的最大区别在于人数，要成为市必须达到一定的法定人口，而町村之间没有明显的区别。（51）参见［日］秋月谦吾：《日本的府际关系与地方政府改革：现代化体制的案例》，载［瑞典］埃里克·阿姆纳等主编《趋向地方自治的新理念？——比较视角下的新近地方政府立法》，杨立华等译，北京大学出版社2005年版，第19页。

其次，在联邦制国家里，美国的基层地方政府呈现出多样化的特点，包括了城市、镇、镇区、村和自治市镇等，不同州其名称各不相同。（52）See Michael Engel， State & Local Government—Fundamentals & Perspectives， Peter Lang Publishing，Inc，1999，p49，61.不过，美国的村级组织不管在性质和具体形式上都与其他城市、镇和市镇一样，即是基层地方政府，同时也存在有三种基本形式的政府模式，即村长－议会模式、委员会模式以及村议会－经理模式。（53）参见［美］乔治·S·布莱尔：《社区权力与公民参与——美国的基层政府》，伊佩庄、张雅竹编译，中国社会出版社2003年版，第151页。德国最基层的政府被称为市镇。它们也可以称之为社区，存在着镇和村的区分。人口规模大的叫镇，人口规模小的叫村。但不管是人口较多的镇还是人口少量的村，在原则上和形式上都适用相同的法律，都是一级基层地方政府。（54）参见［德］赫尔穆特·沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第21页。加拿大在地方政府层面实际上只有一级地方政府。他们所谓的市是一个范围非常宽泛的概念，包括了大都会市、区域市、一般市、县、镇、村。（55）参见［加］理查德·廷德尔、苏珊·诺布斯·廷德尔：《加拿大地方政府》，于秀明·邓璇译，北京大学出版社2005年版，第3页。在加拿大，乡村基层政府虽然在区域和人口上不能和城市相比，但它们的法律地位、治理模式却并无本质的区别。

值得注意的是，在以上这些发达国家中，很多国家不管是在城市地区或乡村地区，基层地方政府都统称为市镇。之所以如此，主要是由于在早期这些国家的经济社会并不是很发达、城市化水平也比较低，城镇往往依附于乡村而并没有设置专门的政府机构，而是由乡村基层政府一并管理。之后随着商品经济的日益发展、城镇规模的不断扩大，产生了为专门管理城镇的市镇基层政府。特别是第二次世界大战之后，这些发达国家的城市化高速发展，如今市镇基层政府已成为它们主要的基层政府。但这并没有改变和影响乡村基层政府的性质和实质。

最后，在印度的乡村治理模式中，最具特色的是县、区、村三级“藩查亚特”制。藩查亚特是印度一种古老的村社制度，在其历史上是由乡村里年长者组成的一个管理组织。其组织形式是：一个或数个自然村，经村民大会直接选举代表组成村藩查亚特作为治理该村的基层组织，若干村藩查亚特组成区藩查亚特，全县的区藩查亚特组成县藩查亚特。（56）印度在脱离英国的殖民统治后，以宪法的形式确认和固定了这一制度。（57）印度由于农村人口基数大，经济发展程度较之城市要落后许多，因此也存在着城市和农村二元分离的社会结构。但它的村级组织也是一级基层地方政府，与城市的基层政府不管在性质还是结构上都并无二致，且实行城乡一体治理。

总体而言，不管是单一制国家或联邦制国家，发达国家或发展中国家，国土面积大或国土面积小的国家，它们的共同特点就是村级组织都是一级基层地方政府，且实行城乡一体治理。如此安排，不仅有助于在政治上保障乡村地区的平等地位，同时也有利于促进城市与乡村经济的均衡发展。

七、质疑与回应

有人一定会问，何以自村民自治制度建立伊始，多数学者一直都将其定性为社会组织来开展研究和论述？一种最为通行的解释是，改革开放后，国家开始采取主动措施改变“国家全能主义”的一面，国家政权逐步从社会领域退出，为市民社会的成长留下广阔空间。在此之中，国家也开始寻求与乡村社会的合作空间，这正是村民自治制度出台的历史背景。因此，自《村组法》（试行）制定以来，很多学者都倾向于视村委会为社会组织。如此，有利于减少国家对村民自治事务的行政干预，激发村民的自主性和积极性，增强社会力量、培育市民社会，进而促进乡村社会和经济的发展。

对此，本文认为，在那个国家与社会结构关系严重失衡的时代背景下，如果将其定性为社会组织确能对村民自治制度的发展起着积极的作用。但时过境迁，现如今村委会所处理的事务以及所面对的环境已然不可同日而语。特别是随着工业化和城镇化的推进，村民自治中存在着巨大的利益纠纷和冲突，利害关系也变得极为错综复杂。对于这些问题的解决，也绝非在法律上赋予其社会自治的地位，减少政府的干涉所能解决的。将村委会定性为社会组织显然无法应对当前村民自治过程中所出现的种种问题。如果一味地强调“社会化”，不仅导致理论上的不伦不类，在实践中也会使村民自治游离于法治的轨道之外，进而影响整个村民自治制度的健康发展。

对于本文观点，有人可能会指出目前我国的行政层级实际已达五级，再将村委会纳入政府机关范围，势必导致政府机构规模更加庞大。这样不仅耗费巨量的公帑，同时也造就了一个更加臃肿的行政集团。这与国家治理现代化的理念和时代精神背道而驰。对此，本文认为国家治理现代化的关键问题不在于行政层级数量的多少，而在于政府机构与人员数量的多少。因此，行政机构的改革在于如何精简机构，裁汰冗员，使政府机构与辖区事务、政府人员与辖区内人口数量形成合理的比例，从而做到节约公帑，提高服务效率和质量的效果。而不是如何去减少行政层级。相反，在我国这样一个领土面积辽阔的国家，数量相当的行政层级有利于方便群众办事、表达地方偏好、促进竞争和多元发展。

还有观点认为，我国的行政体制是一种压力型的行政体制，村委会处于这压力型体制金字塔的最底端。如果定性为基层地方政府，则不是在推进我国地方自治的成长，而是在破坏基层的自治。这种担心不无道理，但不是否定的理由，而是应积极应对的问题。对此，通行的做法是实现上级政府与村委会之间权限关系的法治化。这里所指的法治化就是通过法律具体明确哪些是上级政府管的，哪些是归村委会管的，保证两者各司其职。

有人还可能会认为，村委会的行政主体地位只要用行政授权组织理论就能解决，没必要非定性为行政机关。诚然，就当前情况而言，村委会除了《宪法》第111条第2款和《村组法》第2条和第8条规定的自治权外，还有许多基于法律、法规授权的行政权。而当发生纠纷时，人们可以直接通过行政授权组织理论提起行政诉讼。但问题是，国家法律在对村委会多达百余项的行政授权中，大多只规定了“协助”这样的行政职能。（58）譬如《居住证暂行条例》第8条规定： 公安机关负责居住证的申领受理、制作、发放、签注等证件管理工作。居民委员会、村民委员会、用人单位、就读学校以及房屋出租人应当协助做好居住证的申领受理、发放等工作；《社会救助暂行办法》第4条规定：乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作。而在实践过程中，“协助者”往往会变成行政职能的实施主体，但从理论上讲它又不是可诉的适格主体。从而导致发生纠纷时，不同被告之间相互推诿、推卸责任的情形。与此同时，村民与村委会的纠纷大多数涉及的是村民自治本身的内容，而这部分才事关村民的切身利益。如果这些得不到行政诉讼上的救济，显然会损害村民的合法权益，进而影响整个村民自治制度的运行。因此，将村委会定性为基层地方政府，则更有利于规范村委会的权力、保障村民的权益。

最后，有人还可能会认为，随着市场经济的发展以及大量商会和协会的出现，公共事务已不断由政府一方垄断向由政府与其他社会公权力共享的趋势演进。社会公权力较之政府，其滋生官僚主义和腐败的可能性会降低许多。因此，行政管理体制的改革就是政府职能更多地向社会转移。将村委会定性为基层地方政府，则有悖于这一趋势。对此，本文并不这么看。我国目前尚未完成现代国家建构和近代立宪主义的历史任务。因此，当前行政管理体制改革的主要任务还是要围绕如何规范国家权力、如何保障公民的基本权利。与此同时，对国家权力的规制较之对社会公权力的规制不管在理论上还是实践上都相对较为成熟。虽然行政管理社会化确实是未来不可阻挡的趋势，但它同时会面临一个如何规范和控制私权力滥用的问题。故将村委会定性为基层地方政府，更有利于规范村委会的权力、保障村民的权益。

八、结语

村委会的性质问题是村民自治的一个核心问题。然而《村组法》在此问题上并没有予以正面和明确的规定，只是模糊地将其表述为基层群众性自治组织。通说一直以来将村委会定性为社会组织加以研究和论述。这样的定性不仅与村委会的实际情况相去甚远，而且也必然会导致理论上的不伦不类，实践上的不清不楚。由此，本文要力争说明的是，如果将村委会定性为基层地方政府是一种符合规范和事实的认定，且这样也更有利于我国的法治建设以及地方自治的成长。碍于篇幅，本文尚不能对这一观点作全面和详细的论证，而只能算是一种初探，同时很多人也会提出许多反对意见。不过，本文坚信这不但可以更好地维护村民权益，同时也能开启村民自治制度建设的新里程。