荷兰海岸带空间规划管理实践及启示

赵 璐，胡业翠，张宇龙，张 露

(1.中国科学院 科技战略咨询研究院，北京 100190；2.中国地质大学(北京)土地科学技术学院，北京 100083； 3.国家海洋信息中心，天津 300171)

提要：海岸带空间规划是我国“多规合一”国土空间规划体系的重要内容，也是新时代下我国陆海统一国土空间治理的重要手段。鉴于荷兰在水治理以及陆海统筹开展国家空间规划方面的成功经验，该研究从海岸带空间规划和综合管理的视角，系统梳理了荷兰海岸带空间规划的主要特点，并分析总结了其管理模式特征，继而立足于我国国情以及新时代下陆海统筹海岸带空间规划管理的战略需求，对我国海岸带空间规划和管理提出若干建议。

党的十九大报告明确要求“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。海岸带是我国实施海洋强国战略、“一带一路”倡议以及全方位开放发展的重要支撑带，也是陆海统筹发展和海洋生态文明建设的主战场。陆海统筹视角下的海岸带综合管理和规划管制正在引起我国决策部门和研究学者的广泛关注[1-2]。同时，我国“十三五”规划提出建立国家空间规划体系，推进“多规合一”。2019年党中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》将“陆海统筹”摆在重要位置，明确要求建立包含海洋在内的“多规合一”国家空间规划体系，并设置了海岸带专项规划，体现了新时代我国陆海统筹国土空间管理的新框架新思路，同时也对新时代下“多规合一”陆海统筹开展海岸带空间规划提出了新的要求。

海岸带是陆地系统和海洋系统复合交叉的地理单元，是陆海交互作用的主要发生地，同时也是全球经济活动的主要承载地。世界上75%的大城市、70%的工业资本和人口集中在距海岸100千米的海岸带地区[3]。海岸带在陆海地理环境以及经济地理格局中的独特性和复杂性，使得对海岸带的管理既紧迫又充满了挑战[4-6]。以美国1972年颁布的《海岸带管理法》为发端，海岸带综合管理与空间规划逐步成为世界沿海国家和地区用以协调海岸带开发与保护、实现海岸带可持续发展的主要理论框架与实践手段。德国、美国、荷兰、日本、澳大利亚等国家和地区纷纷开展海岸带空间规划，并形成了各具特色的管理模式[7-9]。

荷兰是著名的低地国家和围海造地国家，是世界公认的水治理以及海洋管理和利用最成功的国家之一，也是陆海统筹开展国家空间规划的典型。荷兰的海岸带管理可以追溯到中世纪，最初是为了保护陆地免受海水侵袭[10-11]。数百年来荷兰政府和人民潜心于海岸带的综合治理，积累了丰富的实践经验。特别是，荷兰实行全面整合型的规划体系[12]，以高度管制性著称，被认为是最详细的全面综合规划方法的典型[13]，同时也是政府通过空间规划进行市场干预的西方国家典范[14-17]。并且，荷兰2011年开始探索“多法合一”和“多规合一”[18]。鉴于此，从空间规划及管理的视角，系统梳理荷兰海岸带空间规划管制的主要特点，分析总结其管理体制模式特征，对于新时代我国在“多规合一”的国家空间规划体系下开展陆海统筹海岸带空间规划和综合管理、提升国家治理能力等具有重要的参考意义。

一、荷兰海岸带空间规划的实践

(一)国家空间规划下陆海统一规划

荷兰高度重视陆海功能的衔接，在国家层面对陆域和海域国土进行空间统筹规划(见表1)。2005年荷兰住房、空间规划和环境部发布第5个《国家空间规划政策文件》，陆地和海洋在空间规划中不再被认为是分开的实体，并且为北海的荷兰部分提供了一个考虑到有关的国际协议和国家政策的发展框架。2008年荷兰开始实行的修订版《土地利用规划法》，将法案应用范围扩展到北海和专属经济区，执行陆海统一的国土空间利用规划管理。

荷兰空间规划体系分为国家—省—市3个层级，具有自上而下的高度管制性，并以《空间规划法》等法律法规作为保障。其中，国家空间规划包含长期发展的指导原则与空间框架，具有重要地位。荷兰正在执行的国家空间规划《国家基础设施与空间规划政策战略》明确了荷兰陆海统筹的发展愿景，并且特别指出北海沿岸是荷兰航运、渔业、自然资源开采、风能利用、航海军事训练、自然动植物栖息的重要区域[19]。同时，荷兰国家空间规划明确将海陆交互作用纳入政策考量，并且中央政府联合各级地方政府的相关部门开展海陆交互作用研究。此外，水资源管理是荷兰国家空间规划的重要的结构性内容，2011年启动的三角洲项目提出了与空间规划空间自适应结合的水治理目标，并将海岸带区域作为6个地方性子项目之一。

荷兰在国家空间规划框架下进一步制定了北海空间规划，二者均将陆海交互作用以及陆海统筹发展作为重要考量。荷兰濒临北海的部分是世界上最密集的用海区域之一，与之相关的政策如《北海综合管理计划》《北海空间议程2050》《北海政策文件2016—2021》均涉及海岸带开发利用和保护(见表1)。其中，陆海统筹发展是《北海空间议程2050》的重要议题之一，《北海政策文件2016—2021》明确提出将陆地与海洋的挑战和发展联系起来能够增强沿海地区的经济特性。

表1 2004年以来荷兰涉及海岸带空间规划的部分规划和法案

除了承载海岸带开发、安全以及与沿海地区、海洋生态系统之间的物理联系外，海岸带也是海洋开发利用新模式的孕育地，而这些新兴用途将继续为荷兰陆海交互的国土空间利用带来新的景象。荷兰相关政策文件除了要求陆海开发利用新型用途必须同时满足海洋生态系统框架、采砂战略和国家利益之外，没有设置其他任何限制。

(二)兼顾经济—社会—环境功能维度

不管从国家空间规划还是海洋空间规划的维度，荷兰海岸带开发利用和保护都兼顾自然环境保护、经济高质量发展、社会公共利益等多重维度。荷兰中央政府在《国家基础设施与空间规划政策战略》中设置了竞争力、可获得性、宜居性和安全性这3个目标，并在国家空间规划层面明确划定了“海岸基础管理区”，旨在通过加强荷兰的空间和经济基础设施增强荷兰的竞争力、改善和确保空间的可获得性、确保环境安全宜居并且保护独特的自然和文化遗产。同时，荷兰北海空间规划从环境、经济、社会和安全等方面对北海海岸带及海洋空间利用和保护设置了具体目标，并且，北海空间规划和政策制定实施过程中充分考虑了稳健的自然生态、可持续的食物供应、向蓝色能源转型这3个战略目标的协调(见图 1)[20]。此外，在国家空间规划下陆海统一制定海岸带(海洋)空间规划，保障了荷兰海岸带综合管理中兼顾了水治理、环境保护、生态保护、基础设施、产业发展等生态、社会、经济属性的协调性，以及多规合一下的陆海统筹协同发展。

图1 荷兰北海空间规划的3个维度

同时，红线、绿线、平衡区“两线一区”的空间管制模式作为荷兰处理区域利用和保护之间矛盾的手段之一，在2004年荷兰第5个国家空间规划政策文件中被提出，并付诸实践沿用至今。为了保护生态空间和农业用地的数量与质量，荷兰在区域规划(省级规划)中通过红线、绿线予以规范。荷兰所有省级空间规划必须明确划定红线和绿线边界，其中，红线用来限定城市及其发展边界，新建建筑必须在红线内，以控制城市蔓延；绿线范围内都是受保护的区域，禁止任何违规的开发建设，主要围绕乡村划定；红线、绿线之间的平衡区则允许开展以提高农村质量为目的的小规模开发活动。

(三)构建国家生态网络保障生态底线

荷兰空间规划实践一直秉承生态底线理念，国家生态网络构成了荷兰陆海统一生态保护的基础。1990年荷兰议会批准了《自然政策规划》，提出“国家生态网络”(national ecological network，NEN)的概念，强调构建完整的、综合性的生态保护基础结构，开启了荷兰生态保护的网络化管理模式[21]。目前，荷兰国家生态网络由包括20个国家公园在内的现有自然保护区，正在创建新的野生动物栖息地的相关地区，环境友好管理模式下的农业用地，包括北海海岸带和瓦德登海在内的600多万公顷的水资源，境内的Natura 2000保护区共同组成。其中，荷兰为欧洲自然保护基础网络Natura 2000指定了162个区域，并在北海新增了4个保护区域。可以说，荷兰国家生态网络提供了保障和维护国家生态安全的底线和生命线。

荷兰国家、省、市三级政府共同实施国家生态网络建设，由省级政府在中央政策指导下确定首要保护的区域、保护边界等，最终通过市级土地利用规划图和政策得到清晰表达。同时，由于生态系统的整体性和连续性，各省确定生态网络边界时，会与其他省份以及周边国家等协商合作。

需要说明的是，Natura 2000是世界公认的生态保护和管理的成功范例，也是欧盟保护自然生态的政策基石[22-23]。Natura 2000中的保护区主要由特别保护区和特殊保护地两部分组成，特别保护区是1992年欧盟《栖息地指令》中由成员国共同认定的保护区，特殊保护地是1979年《鸟类指令》中被认定的保护地。Natura 2000同样也适用于海洋环境。2007年欧盟综合海洋政策提出“海洋空间和海岸是海洋繁荣的核心”，为此，欧盟于2008年颁布《欧盟海洋综合战略指令》，综合了自然栖息地和野生动植物保护、野生鸟类保护、共同的渔业政策和水资源政策等，共同形成了目前陆海兼顾的欧洲Natura 2000自然生态保护网络。

(四)上下协调的国土空间用途管制

荷兰3级空间规划之间具有明确的传导性和协调性。国家空间规划侧重战略性，主要解决核心战略问题；省级规划衔接国家规划和市级规划，主要关注景观管理、城市化和保护绿色空间等省级利益，例如所有省级空间规划必须明确“两区一线”的管控边界；市级政府在国家和省级规划的指导下编制结构规划和土地利用规划，特别是市级土地利用规划决定了荷兰全国的土地利用状态[24]，具有法律强制性，是荷兰规划体系的核心[25]。2008年荷兰开始实行修订后的《空间规划法》，荷兰3级规划体系开始向着上下协调的平行模式转变——新规划法实行之前，荷兰市级土地利用规划需要由省级政府批准后方能实施；新规划法实行之后，各级政府可以独立编制和实施规划，不需要经过上级政府审批，同时，市级土地利用规划需覆盖全辖区，并且中央政府和省级政府可以通过介入性用地规划直接干预地方土地利用规划，并取代地方政府编制的原有规划成为该地域的唯一法定规划。

分区规划是经过市级政府批准同意的土地利用详细规划，是荷兰土地用途管制的关键手段。并且，荷兰没有全国统一的土地分类标准，市镇可以根据海岸带区域每一块土地具体的使用情况拟定土地用途和应遵守的规则，并附加如体量、高度及建筑密度等具体控制内容。同时，空间多重利用是荷兰土地利用的基本原则之一，主要准则在于保留并保护最重要的生态功能并安全地满足生产和生活需求以及提供更多的价值，从而增加了海陆空间布局的灵活性。对于海域利用，荷兰北海空间规划根据国家利益，将荷兰北海部分划分为生态保护区、风能开发区、采砂保留区、航运用海区等空间用途分区，同时限定了指定用途的转换方向——例如，生态保护空间上不允许开展任何开发活动；航运用途可以向采矿、采沙用途转换；油气开采用途可转换为采矿、采沙、娱乐休闲用途；采沙用途可转换为航运、油气开采、渔业、采矿、风力发电、电缆与管道、娱乐休闲等用途(见表2)。

表2 荷兰北海空间用途转换矩阵

注：×表示禁止用途转换，○表示允许用途转换。

二、荷兰海岸带空间规划的管理模式

(一)采用集中化管理的体制模式

海岸带管理体制是建立在国家政府行政体制之上的海岸带行政管理的组织制度，决定国家海岸带行政管理机构的设置、职权划分和活动方式方法。荷兰海岸带空间规划管理采用集中化的管理体制模式——国家海岸带管理体制比较健全和完善，全国有高效的海岸带管理职能机构，有综合性的海洋(海岸带)管理法规，有统一的海岸带管理规划和政策，海岸带执法队伍统一、职能综合等。

荷兰在1984年即提出“和谐政策”，目的在于解决涉海规划中的各种冲突，加强所有参与部门间的相互沟通协作。目前荷兰有统一的国家层面海洋管理职能部门——海洋管理局，负责全国海洋政策、规划和计划的制定。其中，部长委员会是国家海洋问题的最高决策机构，下设议会委员会和非政府的咨询委员会，由所有涉海部门高级官员组成的部门间委员会听命于部长委员会。同时，荷兰海洋行政管理分为中央和地方政府两级，中央政府负责管理低潮线向海一侧1千米以外的海域，保护海岸线位置；地方政府负责管理1千米以内的海域，制定地区发展计划，综合协调各领域的政策管理事务。此外，由于海岸带规划管理中涉海部门众多，荷兰有专门的海岸带管理协调机构发挥重要作用。

荷兰于1993年建立了海岸管理中心，旨在保障海岸带防护和海岸带开发活动能够有序进行[12]。同时，荷兰具有较为统一的海岸带管理计划和政策，发布了系列“海岸政策文件”，实施了“苏伊德海计划”“瓦登海计划”等海岸带整治计划，同时通过州海岸议会明确相关机构和地方政府部门在海岸带管理中的分工与合作。

此外，荷兰政府机构常设联络小组PKHN负责所有北海直接或间接执法任务，成员包括检察官(担任主席)、税务机关/海关、环境和运输视察团、皇家宪兵、国家警察服务局、荷兰公共工程与水资源管理总公司(Rijkswaterstaat公司)和三角洲地区的执法主管。并且，荷兰海岸警卫队中心拥有执行任务的行动指挥权。

(二)纵横协调的多部门共同治理

荷兰《空间规划法》明确指出，规划是一项协调活动，各级政府和规划师有责任创造一切有利于协调磋商的条件，这就为规划决策中的利益协调提供了法律基础。协调形式既包括各级政府间的纵向协调，也包括不同政府部门之间的横向协调。

除了中央和地方政府的两级海洋行政管理体制外，荷兰的国家、省、市3级规划体系既保障中央政府对地方的宏观控制，同时通过地方政府和社会团体达成的社会共识形成对中央的意见反馈。二者配合共同完成自上而下和自下而上相结合的海岸带管理垂直协调。同时，荷兰各级政府事权划分明晰。2011年荷兰国家政府与省、市级政府签订了一份“政府间管理协议”，规定中央政府有划分3级政府事权的决定权，并负责保证地方政府有与事权相匹配的财权；划定城市发展边界(即前述红线范围)或限制建设区(即绿线范围)的责任由中央政府交由省政府承担。此外，由省级政府在中央政策指导下确定首要保护的国家生态网络区域、保护边界等，最终通过市级土地利用规划得到清晰表达。

荷兰通过设立协调机构保障海岸带管理横向协调。国家层面上跨部门的北海协调管理机构IDON(Interdepartmental Directors North Sea Consultative Body)，成员由基础设施和环境部(担任主席)、经济事务部、国防部、财政部、教育部、文化和科学部以及Rijkswaterstaat公司和海岸警卫队等多部门(组织)构成，旨在协调并确保各部门(组织)在北海区域空间规划与实践管理中的行动一致。这就使得政府能够作为一个单一机构可持续地发挥目前以及未来在北海利用与保护中的作用。同时，荷兰水资源、生态系统以及北海区域的利用保护都是跨国界的，需要同其他国家进行沟通协商。IDON在这方面也起着至关重要的作用，例如，协调《海洋战略框架指令》《建立海洋空间规划框架指令》等欧洲立法的执行，以确保荷兰的利益能够在欧洲或全球竞争环境中清晰而明确地表达。

(三)动态监测评估与适应性管理

荷兰北海空间规划采用适应性规划管理的方式。适应性规划指在特定的社会经济生态系统中，面对发展的不确定、差异化等难以掌控的未知风险，在规划过程中不断地协调、平衡及调整适应。适应性规划的重要特征是学习和调整。同时，适应性规划整合社会、技术、经济、环境、文化和政治等多方面的要素和价值取向，并且重视所有利益相关者的广泛参与[26]。

荷兰国家及海洋空间规划评估覆盖了规划编制和运行的全过程，设立了严格的“事前”“事中”“事后”规划评估及反馈机制，并形成了良好的动态循环[15]。其中，“事前”开展预评估和战略环境影响评价，“事中”进行定期的过程监测和实施评估，“事后”推进项目实施后评估。以《国家基础设施与空间规划政策战略》为例，荷兰环境评估署(PBL)和相关咨询公司对其草案开展预评估和战略环评，决策部门根据动态反馈对文件进行调整并最终形成正式文件，在《战略》执行过程中PBL等机构将继续对其进行定期监测和评估。同时，监测和评价也是荷兰北海空间规划管理的重要内容。例如，当评估海洋开发利用等许可活动的潜在影响时，监测可以填补知识空白或减少不确定性，继而支持决策部门实行适应性管理。

(四)利益相关者交互式广泛参与

荷兰海岸带规划管理中非常注重利益相关者的广泛参与和交互式协作。例如，代表国家海岸管理咨询委员会的各省市区水务委员会、“保护海岸”联盟的代表、娱乐行业、饮用水公司、国家基础设施和环境部、国家景观和水资源管理顾问等多方利益相关者正在为海岸带地区起草一项“海岸公约”，该公约不仅适用于广义上的海岸，并且在海岸基础上处理和内陆地区有关的问题。2016年Zeeland省发起海岸愿景规划，并将此作为2018年省级环境愿景的基础，目的在于同省内各北海沿岸市政府、Rijkswaterstaat公司、地方水务委员会、自然和环境保护组织、旅游公司、农业和园艺组织等政府部门、企业和社会组织广泛合作，致力于解决Zeeland省海岸面临的堤坝与海滩保护和改善、自然与景观价值保护和拓展、娱乐行业发展这3项任务。

利益相关者的交互式协作也为荷兰海岸带管理和治理提供了科学支撑。例如，海岸成因是关注荷兰海岸输沙的长期研究项目，涉及区域保护、海岸安全、生态和空间规划等多个研究领域。地方水务委员会、省级政府部门、高校、企业以及Rijkswaterstaat公司共同参与了2016年制定的一项关注海岸基础与潮汐进/出系统的行动计划，作为实现长期区域保护和海岸安全的基础。

同时，公众参与贯穿于荷兰空间规划以及海岸带规划管理之中。荷兰通过杂志、电视、网络等传媒手段，向公众公示政府的政策计划和初步意向，公众可以直接向相应部门提出意见和看法。此外，规划顾问委员会组织召开信息发布会以及意见听取会，汇总公众的意见并向规划与环境委员会提呈相应的建议报告；该委员会由省市政府部门的专家、多种社会团体及自然保护机构等组织的代表人员、关注海岸带规划问题的各领域专家组成。市级土地利用规划初稿需先向公众征集意见，再由政府规划部门修改后呈交给市议会审批。

三、对新时代下我国海岸带空间规划管理的建议

海岸带是海洋系统与陆地系统的连接地带，是空间开发利用最密集、资源环境压力最突出、各类矛盾问题最集中的区域。我国于2018年11月18日发布的《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中明确提出，要编制实施海岸带保护与利用综合规划，促进海岸带地区陆海一体化生态保护和整治修复。山东、深圳、福建等省市先后编制了海岸带综合利用和保护规划[27-28]，在海岸带空间规划和管理实践中做了一些有益的探索。

海洋强国战略下，海岸带是我国实施海洋强国战略、“一带一路”倡议以及实现东部地区率先优化发展的重要支撑带，更是陆海统筹提高海洋资源开发能力、保护海洋生态环境、推进生态文明建设的主战场。2019年党中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确将海岸带专项规划作为包含海洋在内的“多规合一”国家空间规划体系的重要内容，对新时代下陆海统筹开展海岸带空间规划提出了新的要求。

立足于我国国情，结合荷兰海岸带空间规划管理的实践，对新时代我国海岸带空间规划和综合管理提出以下几点建议。

(一)构建健全统一的海岸带管理体制

建立健全统一的海岸带管理体制，既是我国陆海统筹海岸带空间规划和综合管理的迫切需要，也是我国政府机构改革的必然要求。

1.设置专门的海岸带管理机构

海岸带开发利用和保护的最关键的制度设计是将海岸带作为一个陆海整体开展综合管理，这需要超越目前的部门管理界限。建议在国家层面设置专门的海岸带管理机构，例如成立海岸带管理委员会，统一协调海岸带管理中涉及的生态环境部、交通运输部、自然资源部、农业农村部、科学技术部、工业和信息化部、国家安全部等不同行政部门的工作。同时，建立省级、市级海岸带管理机构，形成自上而下的健全的陆海统一的海岸带管理体系。

2.加快制定出台《海岸带管理法》

海岸带立法是其健全的管理体制的基础，是管理职能部门有效实现对海岸带综合管理的依据。我国目前没有具有针对性和专属性的海岸带管理法案[29]，亟待加快推进立法并强化执法，继而保障海岸带开发利用和保护在统一的法律框架下有序开展。发达国家已先后出台了专门的海岸带管理法，例如美国《海岸带管理法》(1972)、英国《海岸保护法》(1949)、日本《海岸法》(1956)、澳大利亚《海岸保护与管理法》(1995)。

3.建立多维度的海岸带管理协调机制

既要注重部门纵向协调和横向协调，又要强调陆海协调和区域协调。国家海岸带管理委员会发挥部门间的纵横协调作用，协调国家各相关部门之间以及中央与地方海岸带管理机构之间的管理工作。同时，以区域作为空间政策单元，通过建立跨行政区的区域性海岸带管理协调机构，协调区域内各行政单元需要联合治理的陆海生态治理与保护、经济与社会发展等问题。此外，还应该注重建立政府决策、科学研究、公众参与等之间的协调机制。

(二)陆海全要素融合下开展规划管理

新时代下海岸带空间规划是生态保护、经济发展、区域治理、创新政策、海洋开发等的交汇点。空间规划管制是海岸带综合开发利用和保护的有效手段和政策工具。作为“多规合一”国土空间规划体系的专项规划，海岸带空间规划应该将陆海全要素融合贯穿于海岸带地区“双评价”过程以及“三区三线”空间布局中，落实“主体功能划定+区域发展定位+空间用途管制”的开发利用和保护空间精准布局及差异化管制，兼顾海岸带规划与其他专项规划以及国土空间规划的一致性和协调性，形成陆海统筹海岸带开发利用和保护的政策合力。

同时，建议在海岸带空间规划编制中划定海岸建设退缩线，并连接自然岸线、生态保护红线等形成陆海统筹的严格管控区域。海岸建设退缩线在世界沿海国家和地区的设立非常普遍，欧洲在20世纪80年代即开始了海岸退缩线管理的实践；1998年美国即有25个州和领地实施了海岸建设退缩线立法，目前美国约2/3的沿海和五大湖区的州划定建设退缩线来管理海岸带的开发活动[30]。

在国家空间规划体系中，荷兰将基础设施、水治理、环境保护、城镇体系等同时纳入到陆海一致的统一框架下，在整体考虑空间各要素的基础上，聚焦核心战略要素形成最终的空间规划。目前，荷兰正在探索多法合一、多规合一、多证合一的《环境和规划法》以及“环境愿景/规划”[18]，为全要素融合下空间规划管理提供法律和体制保障。

(三)陆海统一建立国家生态保护网络

2019年党中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“建立生态廊道和生态网络”。陆域和海域生态系统各具特色并互相依附。陆海统一划定生态保护底线是新时代下开展海岸带空间规划和管理的重要手段，也是海岸带地区“三区三线”科学布局和陆海统筹、区域协调发展的前提基础。建议积极探索建立基于景观尺度的陆海统一的国家生态网络，遵循生态系统的广域性和整体性，自上而下、陆海统一划定生态保护区，继而指导陆海生态保护红线的划定。国家生态网络包括国家公园、自然保护区、自然和文化遗产、海洋特别保护区等自然保护地以及永久基本农田，不同的生态系统通过流域河道、生态绿廊等生态廊道有效连接，共同构成全域的生态网络体系。

构建基于景观尺度的生态保护网络已成为欧美等发达国家秉承生态底线以及构建国家生态治理体系的重要手段。例如，荷兰国家生态网络同时将陆域和海洋纳入空间考量，不仅包括所有的国家公园等自然保护地，并且将自然和半自然区域与周边农用地通过生态廊道进行有效连接[31]；欧洲生态保护基础网络Natura 2000同时适用于陆地和海洋环境[32]；美国在全国以及太平洋和加勒比岛屿、加拿大和墨西哥部分地区实行了景观保护合作网络计划[33]。

(四)推进陆海基础数据“一张图”建设

海岸带规划管理涉及产业经济、生物资源、空间资源、矿产资源、海水化学能源等多学科多行业，需要全面系统掌握区域内陆地、海岸、海洋的社会经济和环境资源现状及发展规律。全面融合陆海要素统一的基础数据是海岸带综合管理必需的基础性工作，也是对其开展科学管理的依据。建议推进建立完备的陆海统一的社会经济、环境资源、生态保护等基础数据库，编制陆海基础数据“一张图”，形成覆盖全面的“电子沙盘”，为海岸带空间规划管理提供陆海统一的基础框架，同时完善海岸带规划管理信息平台，实现陆海联动动态监测，提升精细化即时化管理水平。

荷兰政府借助GIS信息平台整合了所有城市的土地利用规划，开辟了数字空间规划在线窗口，公众不仅可以查询某一地块基本信息及建设控制导则，并且可以查询相关上位规划和国家法规，不仅实现了国家海域、地域规划事权的空间全覆盖，而且实现了宏观规划与微观规划的空间传导与衔接对应。

(五)适应性规划管理全过程监测评估

海岸带是由陆海要素交错交互构成的一个复杂多维空间，具有动态性和立体性。特别是，陆海交互作用、陆海生态系统等与海岸带规划管理密切相关的自然资源和生态问题，在时间和空间维度均具有动态性和不确定性。建议探索适应性规划和管理在我国海岸带空间规划中的应用，重视利益相关者的广泛参与及协商协作，摒弃线性思维的目标管理，强调系统思维的全过程管理，加强贯穿规划制定及实施全过程(“事前—事中—事后”)的动态监测评估，及时协调、平衡及调整规划。

荷兰国家空间规划与北海空间规划编制及执行中采用了适应性规划和管理的方式。此外，美国等国家在海洋空间规划中也包含了监管、规划和适应性管理等方面的内容。适应性规划以协商一致为前提，整合社会、技术、经济、环境、文化和政治等多方面的要素，综合评估后将其转化为可实现的目标[34]。适应性管理以跨组织部门和尺度为主要特征，利益相关者共同承担管理责任，并在过程中不断学习和调整，是一个动态、持续、自组织的过程[34]。