甘肃省支持民营企业的政策发展特征

贾洪文，王 宇，孟莉莉

(兰州大学 经济学院，兰州 730070)

提要：以甘肃省有关部门支持民营企业发展的政策文本为研究对象，采用内容分析法利用Ucinet、NVivo和ATLAS.ti软件，对1978年以来甘肃省发布的支持民营企业发展政策进行整理和汇总，从政策颁布数量、政策文本类型、政策发布主体、政策主题变迁和政策工具实施5个方面计量分析支持民营企业政策的效果。研究发现甘肃省支持民营企业的政策在数量和类型上不断丰富；政策发布主体配合协调且府际关系网络已初步建立；政策主题从宏观单一向微观多元转变；在政策工具实施方面，供给型和环境型政策已较为成熟，但需求型政策有待增强。最后提出从健全政策制定体系、加强发文部门协作、丰富政策文本主题和创新政策工具手段4个方面抓好已有政策的贯彻落实，增强民营企业的获得感，助力民营企业健康持续发展。

一、引言

党的十九大报告中明确提出要“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制，完善市场监管体制。要使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用”。这标志着阻碍民营经济发展的各种体制机制障碍正在逐步被打破，民营经济发展环境在不断优化。习近平总书记在2018年11月1日召开的民营经济座谈会上，再次肯定了民营经济在我国经济发展中的重要地位，“在全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化国家的新征程中，我国民营经济只能壮大、不能弱化，不仅不能‘离场’，而且要走向更加广阔的舞台”。

甘肃省作为我国欠发达省份之一，民营经济在全省转变经济发展方式、优化产业结构和推进经济结构战略性调整等方面作用明显。“十二五”以来，全省民营经济增加值占GDP比重逐年增加，民营经济增加值已占甘肃省GDP的48.3%。税收贡献稳步提高，在区域经济发展中发挥的作用越来越重要(见图1)。截至2018年6月30日，甘肃省民营经济市场主体已达到148.03万户，占市场主体总数的97.8%，民营企业入库税收收入244.76亿元，同比增长17.3%，民营经济入库企业所得税41.7亿元，同比增长46.31%。

图1 2011—2018年甘肃省民营经济增加值占GDP比重

数据来源：人民网、甘肃政府服务网、中国甘肃网、甘肃省人民政府历年工作报告。

2018年，甘肃省深化改革，狠抓“放管服”，支持民营企业发展的政策不断完善。省委、省政府制定出台了58条政策措施支持中小微企业发展，如80%以上的政务服务事项实现了在线办理，1 644项事务实现了一站式服务，企业开办和不动产统一登记时间缩短到5个工作日等等，这些政策措施有力地推动了全省民营经济的稳健发展。

政府有关部门在对民营企业支持的实践中，通过加大政策扶持的力度，能够为民营企业尤其是小微企业的发展提供政策保障和发展动力。但不同的政策类型、府际关系、政策主题和政策工具的选择都会影响到政策的实施效果，研究甘肃省支持民营企业发展政策的沿革和特征，不仅有利于从文件内容上为政府机关提供历史借鉴，而且有利于政府制定更多符合本地实情的政策措施。

目前关于民营企业支持政策的研究主要有两个方面：一是学者们从民营企业发展所面临的问题出发，分别从财政直接投入给予税收优惠、完善金融支持构建多层次的融资体系、搭建信息平台落实优惠政策、实行负面清单制度消除隐性壁垒等方面提出了政策性建议[1-3]；二是学者们采用定量分析的方法验证了金融政策(货币政策)、财政政策和产业政策在促进民营企业发展上的有效性及作用方式[4-7]。但对民营企业发展政策演变方面的研究较为欠缺，仅有少数学者在对我国民营经济发展历程进行总结归纳时对相关支持政策有所提及[8-9]，研究在深度和广度上都有待提升。具体到甘肃省民营企业支持政策的研究，有学者对政策实施现状和存在的问题进行了探讨[10]，但缺乏对民营企业支持政策的梳理和量化分析。本文以甘肃省支持民营企业政策的发展沿革和特征为研究对象，希望通过研究促进民营企业发展的政策体系和政策环境，为甘肃省构建一个有效可持续的民营企业支持政策体系提供相应借鉴。

二、数据来源与研究方法

(一)政策来源与样本选取

本文以1978—2018年甘肃省支持民营企业发展的政策文本为研究对象，选择范围以甘肃省委、省政府及下属各委办局(不包括市区县政策)单独或联合颁布的支持民营企业发展政策文本为主，通过政府官网和数据库搜集获取。(1)政府官网搜集以甘肃省人民政府网为主，从“政府文件”和“政务与信息公开”两个网页对相关政策文本进行搜集和整理；(2)数据库搜集北大法宝(北京大学法制信息中心与北大英华科技有限公司联合推出的智能型法律信息一站式检索平台)地方法规规章的子数据库中，以“民营”“私营”“非公”“民间资本”等作为关键词进行检索。初步收集131份政策文本(政策文本检索及下载截至时间为2019年5月1日)。

为确保政策文本选取的准确性和代表性，对131份政策文本按照以下标准和原则进行了整理和遴选：(1)发文单位为甘肃省委、省政府及下属各委办局(不包括市区县政府)；(2)所选取政策类型主要为法律、法规、意见、办法、通知等，不包括复函、批复、行业标准等；(3)与民营企业发展密切相关；(4)两种搜集方式下收集的重复文件予以剔除。最终选定60份政策文本作为研究样本。

(二)分析方法及软件选择

以往学者的研究主要以解读政策内容为主，虽然能较客观地描述政策的制定背景和主要内容，但由于缺乏定量统计和数据模型，较难发掘政策文本背后的演变逻辑和特征关系，主观成分较大且质量参差不齐[11]。本文在进行政策文本量化分析时采用内容分析法，对政策颁布数量、政策文本类型、政策发布主体、政策主题变迁和政策工具实施情况进行计量分析。

在进行政策发布主体的府际关系研究时，选用社会网络分析方法领域中常用的Ucinet软件，通过EXCEL将不同发文主体之间的协作绘成矩阵图，再将矩阵图导入Ucinet软件进行可视化处理，通过各主体之间的连线网络来反映不同发文主体之间的协作关系。在进行政策主题分析时，采用质性分析软件NVivo，通过词频统计与高频词共线聚类分析的方法探究政策主题的变迁。在进行政策工具实施分析时，采用ATLAS.ti软件，对供给型、需求型和环境型三大类政策工具实施情况进行手动编码，最后统计编码被引用频次来分析政策工具实施情况。

图2 甘肃省支持民营企业发展政策发文数量

三、甘肃省支持民营企业发展政策的量化分析

(一)政策数量和类型分析

政策发布数量的多寡可以在一定程度上反映政府对民营企业发展的重视程度和支持力度，根据60份政策文本的发文时间顺序，结合民营企业发展的关键性事件，将甘肃省支持民营企业发展政策实施划分为3个阶段：1978—2001年(政策产生阶段)、2002—2011年(政策成熟阶段)、2012—2018年(政策完善阶段)。

不同政策文本类型在规范性和约束效力等方面都存在较大差异，“方案”“办法”和“措施”的针对性和操作性较强，“意见”通常是对总体规划的进一步说明或者对某一具体事项的做出的针对性规定[12]。通过研究政策文本类型的变迁，可从侧面反映这些政策的效力和影响程度。

表1 甘肃省支持民营企业发展政策文本类型统计表

1978—2001年，甘肃省支持民营企业发展的政策共13项。1992年，党的十四大报告明确提出把建立社会主义市场经济体制作为中国经济体制改革的目标，并确立以公有制为主体、多种经济成分共同发展的基本经济制度，甘肃省(1993年)出台了《甘肃省全民所有制工业企业转换经营机制实施办法(试行)》和《甘肃省城镇股份合作制企业暂行办法》，为民间资本的介入制定了相应规范，明确了对民营经济的产权保护。2001年出台的《甘肃省发展私营个体经济条例》，是甘肃省首例关于民营经济发展的规范性条例。这一阶段的政策文本类型包括“决定”3项，“办法”“条例”“意见”和“通知”各2项，“规定”和“细则”各1项。

2002—2011年，甘肃省支持民营企业发展的政策共14项，年均发文量有所提升。2002年，党的十六大报告中明确提出：“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济共同发展”。甘肃省对《甘肃省促进个体私营经济发展条例》进行了修订，并颁布了《中共甘肃省委、甘肃省人民政府关于进一步放手发展非公有制经济的意见》，民营企业进入快速发展时期。这一阶段的政策文本类型以“通知”为主共9项，“意见”和“条例”分别为4项和1项，文本类型较上一阶段而言比较单一，但规范性和约束力较强。

2012—2018年，甘肃省支持民营企业发展的政策共33项，相较前两个阶段发文量大幅提升，反映出甘肃省委、省政府高度重视省内民营企业的发展。先后出台的《甘肃省发展改革委、省财政厅关于做好安排政府性资金对民间投资主体实施同等待遇等工作的通知》和《甘肃省工商行政管理局关于开展推动非公有制经济跨越式发展试点工作的通知》，为全省民营企业的发展提供了良好的政策保障，《甘肃省人民政府关于表彰2013年度推动非公有制经济跨越发展先进市和优秀非公企业的决定》和《甘肃省人民政府关于表彰2017年度全省推动非公有制经济跨越发展先进集体的决定》的出台表明政府对优秀民营龙头企业的重视。这一阶段的政策文本类型以“通知”和“意见”为主，分别为17项和10项，“决定”和“措施”分别为5项和1项，政策的规范性、约束性、协调性和操作性较强。

(二)政策发布主体分析

对政策发布主体进行分析可以准确地反映民营企业发展政策涉及的部门以及各部门之间的协作情况。从60份样本的整体情况来看，政策制定共涉及13个部门，其中，7个部门独立发布过政策性文件，10个部门以联合发文方式参与到政策的制定上(见表2)。甘肃省人民政府发文最多，单独发布数量37篇，联合发布数量7篇。

表2 甘肃省支持民营企业发展政策发布主体分析

1978—2001年，发文主体共4个，分别为中共甘肃省委、甘肃省人民政府、省人大(含常委会)和省科学技术厅，其中甘肃省人民政府参与制定和发布的政策最多，总计10条。该阶段联合发文主体仅有中共甘肃省委和甘肃省人民政府，联合发文3篇，其中2000年9月19日联合发布的《中共甘肃省委、甘肃省人民政府关于加快个体私营企业技术升级实现跨越式发展的指导意见》对甘肃省民营企业的发展起到了较大的促进作用。

2002—2011年，发文主体增至6个，发文主体仍以甘肃省人民政府为主，参与制定和发布的政策共9条，而新增加的发文主体甘肃省工业和信息化委员会发文两篇，一篇(2010)涉及对中小企业服务机构发展情况的调查，一篇(2011)涉及建立甘肃省中小企业民营经济运行情况定期分析制度，可以看出甘肃省支持民营企业发展的政策在层次上有所提升，政府的服务意识逐渐增强。

2012—2018年，甘肃省支持民营企业发展政策在发文主体数量和联合发文数量上都实现了新的突破，发文主体增至11个(甘肃省市场监督管理局由甘肃省工商行政管理局和其他单位合并而成，故在此不做重复计算)，联合发文共9篇，参与联合发文的主体有中共甘肃省委、甘肃省人民政府、甘肃省发展和改革委员会、甘肃省工业和信息化委员会、甘肃省财政厅、甘肃省商务厅、甘肃省科学技术厅、甘肃省工商行政管理局、甘肃省个体劳动者协会和甘肃省私营企业协会共10个单位。发文单位合作网络在这一阶段已初步形成，表明该阶段各部门之间的协作能力有所增强，通过Ucinet6.0软件对发文主体合作网络进行分析，甘肃省发展和改革委员会合作网络最为密切，共与4家单位合作发文(见图3)。

图3 2012—2018年甘肃省支持民营企业发展政策发文单位合作网络图

(三)政策主题分析

采用NVivo软件对政策文本词频统计与高频词共线聚类，分析每个阶段的政策主题，发掘政策文本间内在客观规律与政策变迁逻辑。

1978—2001年，“科技”和“技术”的出现频次最高，分别达到580次和408次，“高新技术”的出现频次达到136次，表明这一阶段甘肃省支持民营企业政策主要侧重于技术创新，政策目标主体以科技型民营企业为主，这在客观上促进了民营企业的科技创新(见表3)。

通过对主题词进行聚类分析(见图4)，可得这一阶段政策主要聚焦于“鼓励创业”“科技创新”和“行政审批”3个主题。专门明确促进民营企业发展的政策文本较少，对民营企业的支持多在促进科技创新上体现，如中共甘肃省委和甘肃省人民政府1999年发布的《中共甘肃省委、甘肃省人民政府关于促进科技与经济结合发展高新技术产业的决定》以及2000年发布的《中共甘肃省委、甘肃省人民政府关于贯彻<中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定>的实施意见》。

图4 1978—2001年甘肃省支持民营企业发展政策主题词聚类分析图

2002—2011年，“服务”“改革”“投资”和“创业”的出现频次超过了200次，“服务”和“改革”标志着该阶段对政府职能转变和体制改革的重视，“投资”和“创业”可以看出该阶段政府鼓励新增市场主体创业的态度(见表4)。

表4 2002—2011年甘肃省支持民营企业发展政策高频词

通过对主题词进行聚类分析(见图5)，可得这一阶段政策主要聚焦于“行政审批”“财政支持”和“鼓励创业”3个主题。“财政支持”主题词的出现表明政府对民营企业在支持力度和惠及群体方面的增强，支持民营企业发展的政策有所增加，且在政策工具上逐渐变得丰富，支持民营企业科技创新成为政府财政支持中的一个重要组成部分。在“鼓励创业”上，政府通过降低收费、税费减免等方式为民营企业营造良好环境。

图5 2002—2011年甘肃省支持民营企业发展政策主题词聚类分析图

2012—2018年，“投资”的出现频次最高超过500次，频次出现较高的主题词还有“改革”“创新”和“审批”，表明这一阶段政府政策仍然以鼓励创业、机制改革、技术创新和减少行政审批为主。“市场”首次出现在高频词列表，表明随着社会主义市场经济体制的日趋完善，市场准入门槛进一步放开，公平、公正、公开的市场竞争环境正在深化。“贷款”“融资”和“金融”等主题词的出现则表明政府对民营企业融资方面的支持(见表5)。

表5 2012—2018年甘肃省支持民营企业发展政策高频词

通过对主题词的聚类分析(见图6)，可得这一阶段政策主要聚焦于“鼓励创业”“明确产权”“行政审批”“融资支持”和“产业集群”，文本主题显著增加，呈现出多元化发展的特征，其中《甘肃省财政厅、甘肃省工业和信息化委员会关于印发甘肃省中小企业发展专项资金管理暂行办法的通知(2013)》和《甘肃省人民政府办公厅关于印发〈甘肃省小微企业互助贷款风险补偿担保基金管理办法〉的通知》表明政府加大对民营企业融资的支持力度。

图6 2012—2018年甘肃省支持民营企业发展政策主题词聚类分析图

(四)政策工具分析

本文借鉴学者Rothwell和Zegveld对创新发展政策的分类，将政策文本按作用方式划分为供给型、需求型和环境型3种类型[13](如表6所示)。其中，供给型政策工具对甘肃省民营企业的发展产生直接的推动效应，需求型政策工具是政府为民营企业营造市场直接拉动民营企业发展，环境型政策工具则是通过改善民营企业发展的外部环境发挥间接的影响作用。

表6 甘肃省支持民营企业发展政策工具一览表

通过ATLAS.ti软件将3个阶段甘肃省支持民营企业发展的政策导入，对每个文件中使用的政策工具按照表6的分类进行逐一编码。

1978—2001年，甘肃省支持民营企业发展的政策使用了10个政策工具共37次，其中：“科技创新”使用最多，使用较多的政策工具还有“法规管制”“明确产权”和“创业支持”；“信息支持”“政府采购”“服务外包”“贸易管制”和“产业集群”等政策工具没有体现(见图7)。政策类型以环境型政策为主，占比70.27%，供给型政策占比29.73%，需求型政策没有体现。原因是民营经济处于起步阶段，相关政策的制定缺乏经验，使用的政策工具种类较少，政策针对性不足。在使用类型上，供给型政策和需求性政策较为欠缺，政策更加关注改善民营企业发展的整体经营环境。

图7 1978—2001年甘肃省支持民营企业发展的政策工具使用情况

2002—2011年，甘肃省支持民营企业发展的政策使用了12个政策工具共58次，政策工具种类和使用频次较上一阶段都有所增加，其中，“行政审批”和“法规管制”使用较多，“政府采购”“服务外包”和“贸易管制”等政策工具没有体现(见图8)。政策类型仍以环境型政策为主，占比60.34%，供给型政策占比39.66%，需求型政策仍没有体现。值得注意的是，该阶段政府从“信息支持”“资金支持”和“公共服务”3个方面加大了对民营企业的支持力度，有效地为民营企业发展搭建了良好的平台，减少了信息不对称，创造了较为良好的创业环境。

图8 2002—2011年甘肃省支持民营企业发展的政策工具使用情况

2012—2018年，甘肃省支持民营企业发展的政策使用了15个政策工具共124次，其中：“行政审批”和“法规管制”使用频次最高，供给型、需求型和环境型政策分别占比33.06%、4.03%和62.9%，除“公共服务”外，各政策工具使用频次均有所增加(见图9)。表明政府在减少行政审批、深入放管服和放宽市场准入门槛以促进公平竞争的工作上有了新突破。值得注意的是“政府采购”“服务外包”和“贸易管制”政策工具首次出现，尽管使用频次较低，但表明政府认识到通过需求型政策支持民营企业发展的重要性。

图9 2012—2018年甘肃省支持民营企业发展的政策工具使用情况

(五)小结

通过对1978—2018年甘肃省支持民营企业发展政策定量分析体现以下4个特征。

一是发文数量和文本类型方面。随着市场经济的确立，甘肃省支持民营企业发展的政策在数量上逐渐增多，但专门针对民营企业发展的政策较少，现行有效的条例仅有2002年颁布的《甘肃省发展私营个体经济条例》(2001)和《甘肃省促进个体私营经济发展条例(2002修订)》，由于修订日期较为久远，缺乏完整的制度体系。在政策文本类型上仍然以“通知”和“意见”为主，操作性较强的“方案”“办法”和“措施”较少，指导性和规划性文件出现频率也比较高，但因缺乏相应的具体实施方案和必要的监督政策，导致一些支持性政策流于形式，落实难度较大。

二是发文主体方面。发文主体一直以中共甘肃省委和甘肃省政府为主，目前发文部门之间已形成了初步的固定合作关系，例如甘肃省政府与中共甘肃省委之间，甘肃省财政厅、甘肃省商务厅、甘肃省发展和改革委员会、甘肃省工业和信息化委员会和甘肃省科学技术厅之间，甘肃省工商行政管理局、甘肃省个体劳动者协会和甘肃省私营企业协会之间。虽然参与部门日益扩充，但发文类型仍以单独发文为主，联合发文数量较少，发文合作网络稀疏。单独发文一方面可能会造成政策制定的片面性，另一方面也加大了政策之间的协调难度，不利于形成政策合力，影响政策措施的效用。

三是政策主题变迁方面。甘肃省支持民营企业发展的政策不断贴近市场主体，从最初的关注“鼓励创业”“科技创新”和“行政审批”到“鼓励创业”“明确产权”“行政审批”“融资支持”和“产业集群”并重，政策制定不断细化和多元化，政策主题具有较强的时代性。如2012—2018年“明确产权”“融资支持”和“产业集群”主题词的出现，较好地把握了新时期民营企业的真实需要，体现了政策的有效性和时效性。其中对“产业集群”主题的重视，表明甘肃省能够立足实际，积极从产业链一体化的角度鼓励民营企业融入“一带一路”和国家级、省级产业园区建设。

四是政策工具实施方面。政策工具的使用种类越来越丰富，整体上以环境型政策和供给型政策为主，需求型政策为辅，环境型和供给型政策发展较为成熟，需求型政策仍处于起步阶段。具体而言，“法规管制”工具在3个阶段的使用频次都较高，说明引导民营企业规范发展，促进市场公平竞争一直是甘肃省支持民营企业发展政策的侧重点。近年来，对“行政审批”工具的高频使用表明甘肃省将建设服务新政府、降低准入门槛和减少行政审批作为促进民营企业发展的近期工作重点。

四、甘肃省支持民营企业发展政策改进建议

民营经济是社会主义市场经济体制中重要的组成部分，民营企业的健康发展对促进区域经济增长有着重要的推动作用。完善支持民营企业发展的政策体系，有利于促进甘肃省民营经济的高质量发展。

(一)健全政策制定体系

立足甘肃省情和民营企业实际，制定更多专门针对民营企业的优惠政策，加大对民营企业的支持力度，在现有的《关于全力支持民营经济发展的28条措施》等政策基础上，制定改善营商环境、减少行政审批等问题的具体实施路径。扩大政策的惠及群体和覆盖范围，将更多的民营企业纳入支持体系。充分考虑政策的约束性、规范性和可操作性，注重政策的细节设计，通过多样化的政策文本类型达到支持民营企业发展的目的。建立相关政策的评估体系，保持政策的连续性、稳定性，在政策制定和评估时充分听取相关企业的建议，增强政策的针对性和有效性。

(二)加强发文部门协作

一方面要充分发挥核心部门的牵头作用，对于不同领域的政策内容，建立部门之间的固定合作关系，并在现有的合作网络上进一步完善和扩充[14]，扩大联合发文的比例。另一方面，要优化发文部门之间的合作网络，形成政策制定部门与政策制定部门之间、政策制定部门和政策实施部门之间、政策实施部门和政策实施部门之间3个层次的有效合作体系，形成政策合力，提高政策质量。

(三)丰富政策文本主题

以中共中央和国务院印发的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》为标准，围绕坚持公平竞争、遵循市场规律、支持改革创新和加强法制保障4个基本原则深化政策文本主题。对于“鼓励创业”“科技创新”和“行政审批”等成熟规范的政策体系，立足基础进一步完善和优化。对于新兴政策主题，在把握国家政策整体方向的基础上，探索出符合甘肃省实际的具体实施方案，促进政策文本主题向多元化发展。

(四)创新政策工具手段

供给型政策方面，仍需紧扣民企需求，完善公共服务，提供更加有效的信息支持，不断推动民营企业科技创新。需求型政策方面，应当创新政府采购和服务外包形式，借鉴其他国家或者其他省份的发展经验，使用“创新券”等新型工具，有效推动民营企业的发展[15]。环境型政策方面，作为支持民营企业发展政策中的重要部分，仍需不断推动机制改革，减少行政审批，放宽市场准入和促进公平竞争，为民营企业的发展创造良好的营商环境。