关于我国学前教育立法的思考

王晓星

【摘要】新时期新形势下，面对人们更为高端的学前教育需求和更为复杂的学前教育法律关系，原有的学前教育立法已经严重滞后，难以解决新形势下的新问题。笔者认为，我国亟须制定高位阶的专门的学前教育法，以法律的形式明确学前教育的性质、管理体制、保障和监管机制、师资队伍建设等关系学前教育事业健康和可持续发展的根本性问题，推进学前教育事业科学发展。

【关键词】学前教育;可持续发展;思考

当前，我国学前教育处于快速发展期和关键期，一些长期以来未得到有效解决的重难点问题，正迫切需要通过法律手段进行解决。加快学前教育立法是全面推进依法治国的重要任务，也是确保学前教育在新时代健康、可持续发展的必由之路。

一、我国学前教育的法制现状

我国学前教育的现行法律规制包括多个法律层级，依照《立法法》所确立的法的效力等级，现行有关学前教育立法散见于《宪法》、部分法律、行政法规、规章等规范性文件中。第一，《宪法》。《宪法》中有关学前教育的原则性规定夯实了发展学前教育的根基。第二，法律。主要包括《教育法》《未成年人保护法》《民办教育促进法》中关于学前教育的一般规定。第三，行政法规与部门规章。我国学前教育专门领域的行政法规主要是1989年以中华人民共和国国家教育委员会第4号令形式发布的《幼儿园管理条例》，主要内容包括举办幼儿园的基本条件和审批程序、幼儿园的保育和教育工作、 幼儿园的行政事务、 奖励与处罚等。此外，规范学前教育的部门规章包括原国家教委1996年发布的《幼儿园工作规程》，教育部和公安部2006年发布的《中小学幼儿园安全管理办法》，卫生部和教育部2010年发布的《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》，发改委和教育部、财政部2011年发布的《幼儿园收费管理暂行办法》，教育部2012年3月发布的《学前教育督导评估暂行办法》，卫生部2012年5月发布的《托儿所、幼儿园卫生保健规范》等。这些法律文件都从不同方面对学前教育事业发展进行了一定的规范引导。第四，地方性法规和规章。在国家对学前教育的不断加强和重視下，各级地方政府也积极进行地方立法的探索和实践，制定和实施了在本地区适用的学前教育地方性法规和规章，这些也构成了我国学前教育法制体系的重要组成部分。

二、加快推进我国学前教育立法的必要性

（一）稳步推进学前教育事业科学发展的需要

我国学前教育领域立法严重滞后。目前实践中起到规范学前教育工作的主要立法还停留在二三十年前出台的《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》等法规上。新形势下，面对人们更为高端的学前教育需求和更为复杂的学前教育法律关系，原有的学前教育立法已经严重滞后，难以解决新形势下的新问题。

（二）完善我国教育法律体系的要求

目前我国关于学前教育的专门立法，最高层级实际上是1989年的《幼儿园管理条例》这一行政法规，这样的层级明显偏低。根据《教育法》规定，在法定的四个段位学制教育中，唯独学前教育目前缺乏高位阶的法律。学前教育立法的缺失可以说对我国学前教育事业的发展非常不利，不仅影响了我国教育法律体系的完善，更不能适应依法治教的要求。

三、关于我国学前教育的立法思考

（一）以法律形式明确学前教育的地位和性质

学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是实现人的终身发展的起点和基础，发展好学前教育事关国家民族的希望与未来。因此，学前教育立法首先要明确学前教育在整个国民教育体系中的基础性地位和作用。鉴于我国经济发展水平现状，目前还无法将学前教育纳入义务教育体系中，但不可否认的是，学前教育与义务教育一样，是政府投入与社会力量相结合、不以盈利为目的的社会公益事业，其具有社会公益的属性，因此，学前教育立法还必须明确公益性和普惠性。

（二）确立学前教育管理体制，强化政府管理职责

学前教育立法首先要明确政府在学前教育阶段的管理职责，以法律形式确立“中央领导、省市统筹、以县为主”的学前教育管理体制，规定中央、省、市、县各级政府在发展学前教育事业、提供基本公共学前教育服务当中应当承担的主要职责，强化各级政府积极进行学前教育的顶层设计和统筹规划、合理配置教育资源的责任。在立法中尤其要强调县级政府教育部门必须切实担负起监管职责。鉴于当前全国教育行政部门学前教育管理力量薄弱的情况，可在学前教育立法中规定县级以上政府教育主管部门设立学前教育科（处），从组织机构设置上保证这项工作专职专责完成。

（三）构建科学合理的学前教育经费保障体制

未来的学前教育法应该有针对性地确立科学合理的学前教育经费保障体制，为学前教育提供必备的办学资金和稳定的经费来源，切实解决“入园难、入园贵”问题。各级政府要将学前教育经费列入财政预算，单项列支学前教育财政投入，明确财政性学前教育经费占同级教育经费的最低比例，并逐步扩大比例。在形成以国家财政拨款为主的经费保障基础上，积极拓宽学前教育经费的其他来源渠道，确保学前教育经费充足，以实现学前教育的公益、普惠目标。同时，为真正实现教育公平，还应在立法中明确学前教育经费的分配、使用要重点向农村、边远、贫困地区倾斜，加大对这些地区学前教育事业的支持力度，缩小城乡和地区差距。

（四）明确学前教育的办学要求和审批等制度

学前教育机构的办学质量直接关系到幼儿自身成长和幼儿权益保障。因此，以法律形式明确学前教育机构的办学条件、程序等基本要求，设立幼儿园开办的审批制度非常必要。国家设立的幼儿园办园标准应包含幼儿园选址、幼教设施设备、卫生安全、教师资质、师生比例等基本条件和内容。各地可在国家标准的基础上，结合地方经济社会发展的实际情况，探索制定地方的办园标准。赋予县级政府教育行政主管部门对设立幼儿园的审批权，严格幼儿园开办准入制度，经资格审查合格者方能获得办园许可。同时，立法应确立县级教育主管部门对学前教育机构的定期检查和抽查制度，确保学前教育机构在办学过程中始终依法办园，保障学前教育事业健康有序发展。

（五）以法律形式保障幼教人员权益，提高学前教育师资水平

当前，我国学前教育法制中存在对幼教的法律定位不清、身份定位不明等问题。大多数幼教人员工作强度大、福利待遇偏低，师资流失情况时有发生。未来在学前教育立法中应明确幼教与中小学教师享有同等的政治经济和职业地位，保障基本工资、社会保障等待遇和专业发展的权利。明确幼教人员的专业素养要求，严格幼教职业准入门槛。确立幼教继续教育和职业教育制度，加强教师职业能力和职业道德培训，不断提高幼教的整体素质。

参考文献：

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（作者单位：中共南阳市委党校）