“放管服”改革中的政府责任及其机制构建

李彦娅 李雯

〔摘要〕 “放管服”改革是当前我国政府改革的先手棋和重头戏，体现了政府的法治责任、管理责任和“治理主导”责任的相互统一。 明确改革中的政府责任并形成完善的责任机制是推进“放管服”改革的应有之义和必要保障。实践中还存在一些阻碍政府责任落实的不利因素，影响“放管服”改革的成效。“放管服”改革是一项系统工程，要达到甚至超过预期效果，必须建立健全政府的依法决策机制，提升政府的效率机制，强化政府的“治理主导”机制，不断推进政府治理体系和治理能力现代化。

〔关键词〕 “放管服”改革;政府责任;治理主导;治理能力现代化

〔中图分类号〕D63  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）03-0088-05

责任就是做好自己分内之事并为未有效履行事项承担相应的不利后果或强制性义务。当今，政府责任已不再是行政法中的抽象概念，而是新时代政府行为合法化、合理性的现实要求。“放管服”改革是近年来我国政府改革的重头戏和先手棋，通过改变其旧有的“重权力轻责任”“重效率轻公平”“重发展轻民生”“重生产轻生活”等思维模式，不断推动政府治理能力和治理水平现代化。

落实政府责任与“放管服”改革是相互依存、相辅相成的关系。一方面，“放管服”改革是落实政府责任的重要举措。深化“放管服”改革是一场从观念到体制再到机制的深刻革命。“简政放权”中“放”的核心是政府角色定位，是合理划分政府、市场、社会的边界，是以权责清单明确政府的职能范围，划定政府各层级、各部门的责任区间;“放管结合”中“管”的核心是政府管理转型，“谁审批谁负责、谁主管谁监管”的体制使责任追究有线索、有依据;“优化服务”中“服”的核心是政府治理能力现代化，要求政府在繁杂的技术手段和政策工具中进行选择，突破改革瓶颈，跨越改革陷阱，最终实现政府责任效率与公平相统一的目标。另一方面，落实政府责任是推进“放管服”改革的有力保障。第一，政府责任范围的界定与“简政放权”作为改革起点是相互统一的。治理时代的政府角色不是自定的统治者和监管者的角色，它的作用和权力范围不仅需要合法性基础，而且还需要合理性基础，在公共事务和社会问题的处理上，如果政府不能实现其相应权力范围的最佳效能，则会被要求承担效能责任。第二，落实政府法治责任与“放管结合”是相契合的。政府的所有行为都要有法可依、有法必依、违法必究、侵权必偿。构建这样的政府除了需要完善相关法律法规外，还需要执法公开，让政府行为在法律框架内、在阳光下运行，避免政府角色的“缺位”“错位”“越位”和政府行使权力过程中的“越权”“滥权”“暗箱操作”。第三，政府的执政为民与“放管服”改革“优化服务”的最终目标是一致的。政府的行为无论是作为工作人员个人还是作为政府整体，无论是政府行为实质内容还是行政程序都应坚持把人民的根本利益放在首位，以人民为中心、执政为民，切实关注和满足人民的需求，努力构建人民可参与、可监督的责任政府。由此可见，落实政府责任与“放管服”改革二者在邏辑关系和实践内容上高度相关。本文拟从“放管服”改革中的政府责任内涵及落实政府责任的影响因素着手，探讨如何在“放管服”改革中进一步完善政府责任机制，以不断推进政府治理体系和治理能力现代化。

一、“放管服”改革中的政府责任内涵

“放管服”改革中政府的角色在不断地发生变化，承担的责任也将越来越多。新时代，“放管服”改革中的政府责任是法治责任、管理责任和“治理主导”责任的相互统一。

（一）“放管服”改革要求政府坚守法治责任

法治责任是政府合法性的来源也是政府的传统责任，它的基本要求是保持政府的“公共性”和“正义性”的属性。在“放管服”改革中，这种属性表现为政府要坚守政治责任、法律责任、道德责任和程序正义责任。

1.坚守政治责任。我国宪法明确规定了我国的国家性质是人民民主专政，其本质是人民当家作主。这一国家性质决定了政府“由人民代表大会产生、对人民代表大会负责”，基本政治责任是为人民服务。“放管服”改革中简政放权和放管结合的最终目的是为了优化政府服务，增强人民的获得感和幸福感，强化人民的主体地位。

2.坚守法律责任。责任政府最初是从依法行政开始的，政府的法律责任具体表现为法无授权不可为，法定职责必须为。在“放管服”改革中，依法行政首先意味着在简政放权中政府要厘清权责，确立自身的权力边界，各层级、各部门的权力配置和责任承担有法可依，按照权责清单推进机构改革。在监管和服务中规范行政程序，将事前审批与事中事后监管紧密结合，保证法律执行的公开、公平、公正。

3.坚守道德责任。相较于法律责任的硬约束，道德责任是对政府的软约束。李克强总理多次强调指出，“放管服”改革是“刀刃向内”“削权让利割肉”的政府自我革命，强调用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力的释放，以舍小利成大义，以牺牲“小我”成就“大我”。政府如果缺乏公共精神，那么权力划分、社会监管也就失去存在的合法性和合理性;如果缺乏服务精神，“放管服”改革也就失去民心和社会支持。可以说，在“放管服”改革中，道德责任是一种比法律责任更为深刻和根本的约束。

4.坚守程序正义责任。程序正义是行政法的标志性原则，避免偏私是程序正义原则的基本要求，公平听证是程序正义原则的核心内容。在“放管服”改革过程中，程序正义主要体现在公平、公开原则上。各级政府在简政放权改革中，普遍列出了“三清单一流程”（即责任清单、权力清单、负面清单、权力运行流程），并在相应的政府网站、政务大厅予以公开;在社会监管和社会服务中，政府除了依法监管、按流程公开运作外，坚持对所有民众和组织一视同仁，将法律意义上的权力义务平等体现为社会生活中的公开、公平。

（二）“放管服”改革要求政府融入管理责任

管理责任是在“管理”语境下的责任，它体现为“市场失灵”下的政府职能转变，其基本要求是提升政府工作效率。在“放管服”改革过程中，政府这种工作效率表现为组织效率、管理绩效和社会效率。

1.政府的组织效率。与传统的官僚制科层结构不同，简政放权后的政府结构更为扁平化。行政审批服务中心与职能监管部门之间的分工更为明确，既避免了多头行政也避免了责任踢球，同时，监管部门与审批部门既要处理好各自层级组织之间的关系，也要在彼此之间实现更好的协同。当今，大数据、人工智能等新技术，在很大程度上促进了政府组织协同与服务效率及质量的提升。

2.政府的管理绩效。“放管服”改革中的绩效责任是指政府合理合法地安排公共财政，对其产出、成就、影响对照标准进行测量并由此承担相应的责任。“放管服”改革源起于社会环境变迁、国家或地区营商环境竞争加剧、科学技术的进步等，如果说简政放权、放管结合是其途径和手段，优化服务是其目的，那么提高政府绩效就是“放管服”改革的出发点。

3.政府的社会效率。只要存在等级关系或委托—代理关系，责任机制就是必要的，以确保被委托人最终按照委托人的意愿行事。相较于私人部门，公共管理部门要基于其公共性追求更为广泛的社会效益目标，偏重社会效率责任是公私责任之间的根本差别。“放管服”改革的目的是为了创造良好环境，提供更好的服务，让广大人民群众共享发展成果，这是政府社会效率责任的集中体现。

（三）“放管服”改革要求政府承担“治理主导”责任

随着新时代信息技术的迅猛发展，强调多元主体合作的治理理论正在兴起。然而，如同“市场失灵”一样，多元治理主体在治理过程基于利益进行的谈判、协作中往往难以平衡和协调，即存在“治理失灵”现象。因此，“放管服”改革要求政府承担“治理主导”责任，使政府在治理过程中承担制定规则、协调利益、提供服务、促成合作的角色。政府在其中的“治理主导”角色，具体表现为准立法职能（政策与规则的制定）、准司法职能（协调与仲裁）、环境职能（多元主体和代际利益平衡）等，由此政府也承担相应的责任。治理时代的“放管服”改革要求政府履行准立法职能、准司法职能和环境职能。“放管服”改革是一场由国家推动的大规模的政府职能转变工程，期间有各种新情况、新问题、新矛盾出现，各级政府在关于权责划分、审批要件和程序规定、市场监管、环境监控、社会服务等方面，将产生大量的准立法、准司法、环境等相关行政行为，并对这些行为承担相应的责任。

二、“放管服”改革进程中落实政府责任的影响因素

从构建责任政府的角度分析，“放管服”改革就是明确政府责任、落实政府责任的过程;从“放管服”改革推进的角度分析，落实政府公平、效率、回应等责任是“放”到实、“管”到底、“服”到位的保障。当前，在“放管服”改革推进过程中仍存在不少影响政府责任落实的因素，具体表现在以下几个方面。

一是观念因素。目前，少数地方政府的公共精神与服务意识尚未成为自觉，回应性不足，“放管服”改革效果打折，不利于落实政府的相关责任。随着“放管服”改革的推进，个别政府部门的工作人员忘记了权力的根本来源，认为放权就是给群众恩惠，为人民服务的自觉性不高，工作态度不积极;一些工作人员的工作任务加重了就颇有怨言，发现问题既不及时回应群众也不实事求是向上級反映;一些工作人员逆向选择，拈轻怕重，逃避责任，缺乏为民办事的热心和应有的职业素养。

二是部门利益因素。改革是对既有利益格局的改变，不可避免地会受到来自既得利益群体的阻挠。在简政放权过程中，个别政府部门习惯了行政命令方式，仍抱守行政审批是“权力”的不实想法不肯放手;在社会监管过程中，少数政府部门仍认为监管就是处罚、收费，甚至将其作为增收的途径;在社会服务过程中，一些政府部门仍抱有“老爷”观念，将服务视为“施舍”。这些想法和做法在一些区域已成为当前“放管服”改革的阻力，严重影响了“放管服”改革中政府责任的落实。

三是法律因素。“放管服”改革推进中的相关法律法规调整滞后，各级政府权责清单差异较大，权力下放过程中授权缺乏法律依据，不利于落实政府的法律责任。权责清单中权责事项名称、内容、数量、要求出入较大，甚至不少部门的做法未随着相关法律立改废释而进行相应的调整。权力下放涉及授权的法律依据问题，被授权者无权将获授权力再次授权给他人。在简政放权过程中，不少行政审批权力是要层层下放的，由于授权的法律依据不明确，导致政府的法律责任有时难以得到落实。

四是程序正义因素。一些地方政府部门的审批与服务程序仍较繁琐，同时程序公开、公平等方面仍有缺憾，不利于落实政府的程序正义责任。如权责清单内容与制定过程缺乏民众参与，内容仍需要进一步充实，审批权力是否下放的标准未完全按照“利民便民”的要求;办事流程和时间仍偏长，权责清单项目罗列数千，但是能做到“最多跑一次”甚至“一次都不跑”的项目不多，如前置审批、体外循环等现象在个别地方仍然存在;对于少数社会救助与社会福利相关服务，个别政府部门未能做到真正的程序公开。

五是组织效率因素。从决策、控制、协调、沟通、考核等的组织过程来看，一些地方政府部门在“放管服”改革过程中的组织效率不是很高，主要表现为：在决策方面，一些地方权责清单的科学性、民主性、整体性存在不足;在控管方面，重放轻管、放管脱节，审批监管不协同;在协调方面，囿于资源技术的限制，各部门之间信息数据割裂共享不畅;在沟通方面，电子政府的便利仅限于发布信息和简单的信息处理及提交;在考核方面，基层工作人员尤其是行政服务中心人员在任务加重、责任加大的同时，其贡献未能在考核及晋升中得到应有的体现。

六是绩效因素。一些地方政府“放管服”绩效指标体系不够完整，不利于落实政府的绩效责任。从财务绩效责任来看，推进“放管服”改革的相关预算究竟如何制定、各个部门相关预算是否公开、决算是否符合预算目标等，缺乏明确的制度规定。从结果绩效责任来看：在“放”的方面，权力清单的科学性合理性尚缺乏认真的论证;在“管”的方面，审批门槛降低，意味着市场主体良莠不齐，仅能达到基本资质标准，各地监管往往采用“两随机一公开”模式，但是随机意味着部分而非整体，公开方式和渠道有限，群众知晓度不高，这一机制仍存在一些监管盲区和漏洞;在“服”的方面，地方政府部门当前进行的优化服务，主要在改进服务态度、缩短办理时间、延长服务时间等方面进行考评，而对服务的细化、人性化、全面化、平等化等方面还未得到应有的重视。

七是社会效率因素。一些地方政府存在重视招商引资、优化投资环境的经济目标，而忽视共享发展成果、提高人民幸福感满意度的社会目标的情况，不利于落实政府的社会效率责任。如一些地方政府放、管、服关系处理不当，创造良好营商环境与加强事中事后监管之间、盘活市场经济与优化社会服务之间等不能做到合理平衡，常常重前者轻后者，目的与手段、公平与效率不能很好地兼顾。

八是治理主导因素。一些地方政府对于“放管服”改革过程中政府的准立法、准司法行为，往往强调其职能较多而问责较少，忽视行政决策的合法性、合理性考量，不利于落实政府的准立法、准司法责任。在政府准立法、准司法行为越来越多的今天，追究政府相应行为的合法性、合理性责任机制还存在短板。

三、落实政府责任的机制构建

从“放管服”改革与政府责任的关系来看，推进“放管服”改革的同时就是在落实政府责任，而落实政府责任的过程也是“放管服”改革深化的必经之路。因此，当前应努力落实政府的法治责任、效率责任与治理责任，有效化解“放管服”改革的阻滞因素，不断推进政府治理能力和治理水平的现代化。

（一）建立健全政府的依法决策机制

梳理“放管服”改革的阶段性特征，厘清放、管、服三者关系本末，明确“放管服”价值取向与改革方向，使政府更好地承担起相关责任，即不负人民的重托和期待，转变政府职能，完善政府权能结构，提升政府管理服务效能，加强民众监督，保障人民权益，增进人民福祉。

1.“放管服”改革越是深入越需要完整、统一的法律制度支撑，使改革有法可依、有法必依、违法必究，使政府更好地承担起法律责任。这就要求：一方面，要明确政府职能边界，加快相关法律法规立改废释，包括《行政许可法》《行政处罚法》《行政复议法》等法律都需要与时俱进地进行相应的调整和修订，为“放管服”改革提供充分的法律保障;另一方面，要加快权责清单的顶层设计与统一协调，以责任校准权力运行，实现改革的全面统筹发展。

2.“放管服”改革过程中需要进一步建立完善公共部门人力资源管理制度，使政府工作人员强化公共意识和服务意识，为其自觉自愿承担相应的责任提供制度保障。按照“谁审批谁负责、谁主管谁监管”的原则，不管是新組成的行政审批局（中心）还是原来的职能部门，对相应工作人员的道德水平和工作能力都要提出更高的要求，对工作人员的任用选拔、调配制度等要进一步优化。同时，在对工作人员管理和考评过程中，要加大群众满意度权重，建立激励、容错的用人机制，对工作任务重、责任大的岗位应给予相关人员额外补贴，在晋升时予以优先考虑，充分调动政府相关人员承担责任的主动性和积极性。

3.推动“放管服”内容和过程的公开、公平，体现政府的程序正义责任担当。在“放管服”改革过程中，以公开为原则、不公开为例外，公开的内容包括“放管服”的法律依据、政府权责清单、办事流程、中介名单与资质状况、服务内容和服务结果等。同时，对所有企业和民众一视同仁（包括因自然、地域、经济、技术等因素造成的各种弱势群体），严格按照法律和规定进行审批、监管、服务。在政策制定、审批、监管、服务等各个环节，要积极构建民众参与政策制定和监督机制。

（二）提升政府的效率机制

1.做好“放管服”改革的组织配套工作，推动机构改革，使政府各层级各部门职、权、能、责相统一，人、事、物、财相配套，落实政府组织效率责任。从政府层级效率来看，国家层面主要负责确立“放管服”改革方向，推动机构改革;省级政府主要负责列举权责清单与落实机构改革;县（区）政府执行权责清单与机构改革，强化县（区）甚至乡镇政府资源与技术配套。从政府部门效率来看，应运用大数据、人工智能等高新技术，突破数据壁垒，实现数据共享。应确立各层级各部门的组织改革目标，规定目标实现计划和阶段，对未有力执行和实现目标的政府组织追究组织效率责任。

2.构建“放管服”的绩效考核体系，确保政府审批、监管、服务绩效责任落到实处。具体应从以下两方面做起：一是在加大公共服务资金投入的同时，促进预算公开，加强公共服务财务绩效考核，鼓励社会组织参与提供公共服务和监督。二是构建和完善政府审批、监管、服务的绩效考核体系，兼顾“放管服”的数量和质量、空间广度与时间跨度、普通群众与弱势群体等。

3.打通政府与社会、政府与民众、政府与市场的多向沟通渠道，增强政府的回应性，提升政府工作的社会效率。我国社会主要矛盾的变化决定了人民的需求具有多样性、不平衡、变化快的特点，在“放管服”改革中，政府的审批、监管、服务都要及时地回应民众和社会需求。除了拓宽民众参与政府决策、监管的渠道并及时了解民意外，更应该对民众的意见和需求作出反馈，积极有效地解决他们的实际问题，维护民众的切实利益。

（三）强化政府的“治理主导”机制

应积极构建“放管服”改革中政府的准立法、准司法行为的责任机制。“放管服”改革是顺应治理时代政府角色转变而进行的，政府超越了传统社会下的行政执行角色，其准立法、准司法行为，关系到相对人甚至整个社会的利益关系调整，在治理格局中起着“治理主导”的作用。当然，在赋权政府的同时，要建立责任追究制度，做到权责相当，用权必受监督，违法必要追究，如权责清单的拟定、审批流程、监管与服务、争议仲裁等都应建立相应的追责和救济制度，使各级政府部门都做到谨慎用权、合理用权。

综上所述，政府责任贯穿于“放管服”改革的各个环节。“放管服”改革是一项系统工程，要达到甚至超过预期效果，不仅要对改革过程中的一些机构关系、服务细节和技术应用等方面予以关注，而且更要从落实政府责任、实现公平与效率平衡的价值目标来考量，进一步探索完善政府责任机制的有效举措，不断推进政府治理体系和治理能力现代化。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张定安.关于深化“放管服”改革工作的几点思考〔J〕.行政管理改革，2016（07）：33-38.

〔2〕胡肖华.走向责任政府——行政责任问题研究〔M〕.北京：法律出版社，2006.

〔3〕欧文·E.休斯.公共管理导论〔M〕.张成福，马子博，译.北京：中国人民大学出版社，2015.

责任编辑 雨 文

〔收稿日期〕 2020-04-11

〔基金项目〕 江西省社会科学规划重大项目（18WT15）;江西省人文社会科学重点研究基地项目（JD18027）。

〔作者简介〕 李彦娅（1982-），女，湖南宜章人，南昌大学党风廉政研究中心副教授，硕士研究生导师，管理学博士，主要研究方向为公共政策与政府改革。

李 雯（1961-），女，山西临猗人，中共山西省委党校报刊社副研究员，主要研究方向为社会学。