新时代党的组织体系建设：经验、问题与完善路径

〔摘要〕 党的十八大以来，党中央对党的组织体系建设进行了全面布局，把政治建设摆在首位，使党的组织体系建设得到了有力强化，但同时也要看到党的组织体系建设还存在一些问题。为了解决这些问题，进一步推动新时代党的组织体系建设，需要明确党组织政治功能，始终把政治建设放在首位;通畅党组织领导体系，实现令出即行、有禁即止;优化党的组织设置工作，不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖;加强基层党组织的组织建设，巩固完善党的组织体系;提升党组织组织力，不断增强组织体系的整体功能;推进组织体系改革创新，不断增强组织活力。

〔关键词〕 中国共产党;组织体系;党组织

〔中图分类号〕D262  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）03-0025-06

习近平总书记在全国组织工作会议上明确指出，中国共产党成立以来“形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系。这是世界上任何其他政党都不具有的强大优势” 〔1 〕。新时代加强党的组织体系建设，必须总结党的组织体系建设的成功经验，着眼于目前组织体系建设中存在的问题，积极探寻解决途径，从而把党的组织体系锻造得更加坚强有力。

一、党的十八大以来党的组织体系建设的经验

党的十八大以来，党在总结管党治党经验与教训的基础上，对党的组织体系建设进行了全面布局，采取多种方式织密建强了党的组织体系。

（一）以政治建设为统领，深入推进全面从严治党

在党的组织体系中，党中央是大脑和中枢，坚持党中央集中统一领导，明确党中央的核心地位，党的组织体系才会坚强有力。党的十八大以来，党坚持以政治建设为统领，多方面推进全面从严治党。一是坚持和加强党的集中统一领导。党中央明确规定政治局常委会每年听取和研究全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报和中央书记处工作报告，中央政治局同志每年向党中央和总书记书面述职。党中央印发并施行《中国共产党重大事项请示报告条例》，规范并落实了重大问题、重要事项请示报告制度。这些举措有利于坚持和加强党的全面领导，保证了全党团结统一和行动一致。二是坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位。旗帜鲜明讲政治加强组织体系建设，在实践中始终把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务，坚持不懈地以其武装头脑、指导实践、推动工作。三是严格政治纪律和政治规矩。党中央多次强调政治纪律和政治规矩的重要性，党的十八大以来，各级党组织不断强化政治纪律和政治规矩教育，坚持把政治标准放在首位，严把选人用人政治关，把严明政治纪律和政治规矩作为干部监督的重要方面，有效推动了党员干部旗帜鲜明讲政治。

（二）完善党领导各项工作的体制，充分发挥党总揽全局协调各方的作用

党的十八大以来，党完善了组织体制建设，坚持和加强了党的全面领导，具体包括三个方面：一是健全了党对重大工作的领导体制机制。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出：“党中央决策议事协调机构在中央政治局及其常委会领导下开展工作。优化党中央决策议事协调机构，负责重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进。” 〔2 〕 强调了党中央决策议事协调机构统揽全局的作用，此外，还明确了党的组织、宣传、统战等部门对本系统、本领域的归口协调职能，强调了上级党委对其批准成立的下级党委（党组）的统一领导。二是加强了地方党委统揽全局的作用。《中国共产党地方委员会工作条例》强调了地方党委的政治、思想和组织领导作用，把贯彻落实党中央决策部署作为其根本任务，明确了其在本地区总揽全局、协调各方的作用。三是发挥了党组的领导核心作用。《中国共产党党组工作条例》要求党组切实履行全面从严治党责任，承担好把党的路线和大政方针执行到实处的职责，着力把方向、管大局、保落实。以上这些举措都有力确保了党中央和各级党委（党组）对各项事业和各方面工作的领导。

（三）加强各项制度建设，全方位贯彻落实党的领导

通过建立健全各项制度，理顺了领导机制和管理机制，把党的领导贯彻落实到了各个领域。《中国共产党农村基层组织工作条例》要求村党组织书记通过法定程序擔任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职 〔3 〕，强化了农村基层党组织在同级组织中的领导核心地位。《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》指出社区党组织应对辖区内各类社会组织进行政治领导、组织嵌入和工作引领，推进了以社区党组织为核心、多主体共同参与的治理机制的构建。《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》和《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》强调把党的领导与公司治理有机融合，全面推行双向进入、交叉任职，确保了企业党组织领导权和监督权的落实。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》理顺了机关工委、部门党组（党委）、机关党组织之间的关系，要求党组织书记由党员身份的行政负责人担任。在高校章程中强调党的领导，深入贯彻党委领导下的校长负责制，要求由党员身份的系主任、优秀辅导员、优秀教师担任党组织书记。在群团组织中加强党的领导，强化其政治性、先进性、群众性。在两新组织（新经济组织和新社会组织）中积极推动党的组织和党的工作的有效覆盖，有效发挥了党组织的政治核心和引领作用，一些地方出台了进一步加强社会组织党建工作的办法，理顺了两新组织党建工作管理体制，聚焦“集聚区”（特色小镇）和信息科技、文化创意、金融服务产业，形成了区域统领、行业引领、块抓条保的新经济、新业态领域党建工作领导体制。

（四）突出基层党组织政治功能，筑牢坚强战斗堡垒

各地坚持以提升组织力为重点，大力加强基层党组织建设，夯实了组织体系的基层堡垒。一是加强示范党支部建设。如江苏省委提出基层党建“五聚焦五落实”三年行动计划、推进农村支部“标准+示范”建设;杭州市委开展“最强支部”创建，制订二十条评价标准，围绕“一好五强”（支部堡垒指数考评好、支部班子强、运行机制强、组织生活强、党员队伍强、作用发挥强）总体目标，分类评选农村（社区）、机关（事业）、两新组织三大领域“最强支部”，推动基层党建工作全域提升、全面提质。二是加强党支部规范化建设。党中央制定了《中国共产党支部工作条例（试行）》，强调一切工作到支部的工作导向，对党支部设置与建设、工作机制、党组织生活等内容进行了细化规定，确保了党的领导在基层得到充分落实与体现。各地也纷纷总结经验推进规范化建设，如山西省委制定了《全省基层党组织规范化建设标准（试行）》，对非公有制企业和社会组织等八个领域的基层党组织建设都提出了具体标准和明确要求;浙江省委总结农村基层党建“浙江二十条”经验，大力推进党支部的经常性工作，要求一条一条对标抓落实;杭州市委在此基础上，出台了全面加强基层党建巩固基层政权的决定（即“双基十条”决定），将决定细化分解为156项具体任务，形成了基层党建的基本规范。三是集中整治软弱落后党组织。如江苏省委要求基层党委每年按5%至10%的比例，倒排一批软弱后进的党组织，由县（市、区）委书记带头挂点整顿，组织部长直接过问，逐一研究制定整改方案;浙江省委把软弱落后党组织整转情况作为各级党委（党组）书记抓基层党建责任的重要内容，健全领导班子成员包干联系和第一书记选派制度，全面建立整转问题清单和责任清单制，整转不完成不撤离，不断推进软弱落后基层党组织整转提升工作深入开展。

（五）严格教育管理，着力强化党员组织观念

党员是组成党的组织体系的细胞，党的十八大以来，党通过严格党员教育管理，有效强化了党员的组织观念。一是创新了党员的组织模式。突破了基层党组织设置的行业与属地限制，以党的活动组织为主要载体，构建了横向、开放、有机联系的党员组织模式。如北京等地推进区域化党建工作，推动党员参与多重组织生活，发挥党员先锋模范和志愿服务作用;浙江等地开展在职党员到社区报到活动，把在职党员纳入社区网格化管理中，组织在职党员参与社区各类工作，发挥了在职党员的引领带动作用。二是推动党员组织生活进一步规范化。严格落实“三会一课”、组织生活会、民主评议党员等制度，充分发挥了广大党员的先锋模范作用。如杭州出台制度要求各基层党组织从每月的5日、15日、25日中选择一天，作为党员固定活动日，结合“三会一课”的内容，传达上级精神、通报重大事项、听取党员意见、组织上好党课，或开展其他党的组织生活活动。同时，依托信息化手段进行电子签到，实现数据留痕、记实管理，将活动开展情况作为基层党组织分类定级、民主评议党员的重要依据，推进了党的组织生活规范化、制度化、常态化。三是推进了党员“两学一做”常态化。把“两学一做”纳入“三会一课”等基本制度，融入日常、抓在经常。组织部门充分发挥党支部教育管理党员的主体作用，每年对党支部开展“两学一做”学习教育情况进行评估总结，层层抓落实，推动广大党员牢固树立政治意识和组织纪律观念，不断锤炼党性。四是严格不合格党员处置工作。全党开展了党员组织关系的集中排查，调整理顺了党组织隶属体系，将每名党员纳入党组织的有效管理，避免出现管理“真空”;加强了对挂靠人才市场流动党员的管理，规范了对超期限失联党员的管理和处置;细化了不合格党员的认定标准、处置方式及处置程序，明确要求各级党委对本地本部门处置不合格党员工作负总责。

二、当前党的组织体系建设存在的主要问题

党的十八大以来，党中央高度重视政治建设，不断改革完善领导体制机制，落实党对一切工作的领导，党的组织体系建设得到了普遍加强，但仍存在一些需要解决的问题。

（一）少数基层党支部政治功能不强

尽管党中央始终强调政治属性是党组织的根本属性，政治功能是党组织的基本功能，要不断强化各级各类党组织的政治属性和政治功能，但仍有少数基层党支部存在重经济、轻党建，重行政、轻党务的问题，没有把握好党建工作与中心工作的契合点，只是上传下达的“传话筒”，把政治功能停留在会议中、文件里和标语上，未能充分发挥自身的政治功能。这些基层党组织没能有效发挥政治核心作用，离开政治功能片面强调服务功能，弱化了基层党组织的政治属性，把战斗堡垒仅仅当作服务窗口，履行职责不到位，把党建指标视为“弹性很大的软约束”，落实责任不力，没能扎实彻底地落实党建工作的要求。

（二）党的组织体系上下贯通不够顺畅

党的领导落实到基层还有一些“中梗阻”，局部存在着上热下冷、层层递减的情况。其中，“梗”表现为一些党组织发挥领导核心作用不够彻底到位，“阻”表现为一些党组织贯彻执行党的路线方针政策不够有力有效。“在一些国有企业，党的领导融入公司治理在总部一级做得比较好，再往下延伸则存在层层递减问题。在高校，党委领导下的校长负责制是明确的，但把党的领导贯穿办学治校、教书育人全过程则存在较大差距。在中小学、医院、科研院所，党组织领导的校长（院长、所长）负责制还没有建立起来。” 〔4 〕 社会组织党建工作不断取得新成果，但是由于其党员的流动性较强、成员与组织关系松散等原因，仍部分存在党组织组建率不高、覆盖面较小、新党员发展困难、党组织活动次数较少、党建活动经费较少等问题。少数农村基层党组织的领导核心作用没有得到充分发挥，村党组织负责人“一肩挑”的比例总体不高，一些村党组织书记与村委会主任不能良好地协同工作，还有少部分村党组织领导基层治理的能力较弱，宗族宗教势力干扰基层政权的问题仍未完全彻底解决。这些问题都影响了党的领导在基层的有效落实。

（三）部分领域党的组织设置对新任务新要求的适应性有待进一步加强

从全国范围看，非公企业、社会组织中党组织的覆盖面明显小于机关、事业单位、国有企业中党组织的履盖面，新兴领域党建工作仍然存在一些“空白点”。随着新兴产业蓬勃发展，各种新的生产或经营方式随之出现，面广量大、类型多样的社会组织不断产生，各类园区、商务楼宇、商圈市场、众创空间、特色小镇不断涌现，这些社会组织的党员学历高、收入高、思想活跃、诉求多元，如何主动适应他们的特点，有效地解决党的组织覆盖和工作覆盖的问题显得尤为紧迫。从调研结果看①，目前两新组织中党组织设置相对滞后，党组织设置跟不上新产业、新业态的快速发展，且两新组织中的党员流动性强、数量相对较少，导致党组织架构较难稳定，加之一些地方对两新组织党建的经费和人力投入相较实际需要略显不足，使得部分两新组织中的党组织在组建后得不到有效巩固。此外，在当前开放融合的社会格局下，社会生活方式、组织形式和就业方式多样化，存在大量跨行业、跨领域、跨区域的社会组织，其成员的组织隶属关系和居住关系相对分离，这都需要我们积极探索党组织设置的新方式。

（四）一些基层党组织的组织建设效果不佳

一些基层党组织在队伍建设、组织建设、党建保障方面存在不足，导致这些基层党组织的组织建设效果不佳。这些基层党组织中，有的基层党组织的干部受限于自身学历层次、文化水平，抓党建促发展的能力与新形势、新要求相比还有差距，不能很好地把党建和中心工作相结合，工作满足于应付检查，开拓进取、迎难而进的劲头不足;有的基层党组织虽然能够固定开展主题党日活动，但活动质量不高，存在形式主义、组织生活规范化不足、政治学习简单化的问题，没有真正把落实组织生活制度當作教育管理党员的有效途径，对一些不自觉履行党员义务、不自觉参加党内生活、不主动交纳党费的党员没有严格地执行相关处理措施;有的基层党组织开展党建工作创新仍然停留在追求“抓‘点的选树，在‘线的延伸和‘面的拓展上做得不够” 〔5 〕，只讲理念创新、没有实践载体配套，没能将创新成果有效付诸实践;还有个别基层党组织仍然存在硬件薄弱、场地缺乏、党务工作人员素质参差不齐等问题。

（五）少数基层党组织整体功能发挥不够

少数基层党组织整体功能没有得到充分发挥，尚未形成“一加一大于二”的系统合力。部分区域内的基层党组织之间协调配合不足，仍以单个建立、点状推进为主，未能对基层党建工作通盘考虑、统筹谋划，没能高效整合利用党建资源。有些区域内的基层党组织已经成立了联合党委，但未能有效统筹党建活动和资源，工作相对松散，向心力和统筹力不足，服务能力不强，难以适应新的要求。此外，部分基层党委内部各支部之间也存在单兵作战的问题，缺少相互配合，使得这些基层党组织的组织体系难以整体发力，没能有效地服务群众、动员群众、凝聚群众，未能有效发挥这些基层党组织的战斗堡垒作用。在服务群众方面，少数基层党组织服务群众的能力和意识不强，有的缺乏主动服务的意识，有的虽有服务意识，但是能力水平又比较欠缺。在动员群众方面，部分基层党组织没有得到群众的信任，对各类社会组织难以形成有效的领导，动员能力较弱，没能有效突出党组织在基层治理中的领导核心地位。在凝聚群众方面，一些基层党组织不善于做群众工作，仍使用传统的开大会、发文件的动员方式，难以有针对性地调动群众的积极性，凝聚群众的能力有待进一步提升。

三、新时代党的组织体系建设的完善路径

（一）明确党组织政治功能，始终把政治建设放在首位

党的组织体系强不强，关键看政治功能发挥得好不好，各级党组织要做好以下四个方面工作：第一，要把党的政治建设摆在首位，将主要精力聚焦在强化自身政治功能上，要通过学习教育活动的常态化、制度化，引导党员干部牢固树立“四个意识”，增强“四个自信”。第二，要压实政治责任，制定相应的考核评价办法，完善基层党建定期督查制度，通过逆向述评、反向测评等途径，把管党治党责任和压力层层传导下去。第三，依靠广大党员干部发挥党组织的政治功能，要落实党员干部政治素质考察办法，把政治素质要求摆在干部考察的首位，定期进行综合分析研判，在组织评定时对政治上不合格的党员干部实行“一票否决”。第四，突出政治引领，强化红色文化熏陶，如统一定制、定点悬挂党徽党旗，举办“党员过集体政治生日”“定期向党徽党旗行礼宣誓”等具有政治仪式感的活动，经常性举办红色展览、开展红色招聘，有条件的基层党组织可以建设红色基地，不断增强“党味”熏陶。

（二）畅通党组织领导体系，实现令出即行、有禁即止

完善组织体系，保证党的领导上下通畅，党的各种决策部署就能够顺利地落实到基层，从而切实解决局部存在的“中梗阻”问题。基层党组织要不断加强党的政治建设，一方面要强化检查监督，发挥巡视巡查的作用。一是要推动政治体检制度化，每年定期开展领导干部和领导班子政治建设“回头看”，由组织部门组织年度考核、干部考察，开展政治对标党性体检，真正做到“五个必须”，彻底杜绝“七个有之”。二是要推广近年来政治巡视的成功经验，把政治巡察作为市县巡察的重点内容，检查市县党委班子落实政治纪律、政治规矩的情况，如存在严重问题要严肃追究相关责任人责任。三是要开展专项巡视，加强政治督查，着力提升党建执行力，深入查找工作推动缓慢的深层原因，发挥巡视巡察利剑作用，切实保证上级党委决策部署贯彻到位、落实到位。另一方面要理顺组织关系、协调工作机制、落实主体责任。一是要理顺行政隶属关系和党组织隶属关系，分类构建统一归口、责任明晰、有机衔接的各领域党建工作体制。二是要推动党委各个职能部门之间的交流与合作，形成抓党建的合力，探索同级组织横向聚焦中心机制。发挥地方党委统揽全局、协调各方的作用，加强全委会和常委会自身建设，明确各级党委的主要职责、工作权限、决策范围、运行机制，完善党委、政府、人大、政协“四大办”主任（秘书长）联席会议制度，由党委办公室主任（秘书长）牵头听取各办工作情况汇报，强化沟通交流，推动条线工作更向中心聚焦。三是强化各级党组抓党建的主体责任，充分发挥党组把方向、管大局、保落实的领导作用，加强其对单位党建和业务工作的领导，确保党中央和上级党组织决策部署的贯彻落实。

（三）优化党的组织设置工作，不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖

推进党的组织体系建设的前提是扩大党的组织覆盖和工作覆盖，推动党的组织有效嵌入各类社会组织，使党的工作有效覆盖各类群体，为落实党的全面领导奠定坚实基础。这就要求各级党组织从以下四个方面优化党的组织设置工作：其一，进一步规范党组织换届。确保按时换届，严格换届程序、规范操作，提高换届工作的科学性，从而增强组织活力。其二，加大基层党组织组建力度。依托产业协会、功能集聚区等有形平台，加强新领域新业态中党组织组建工作，積极推广在合作社、专业协会建立党组织的做法，通过单独组建、片区组建、行业组建、派驻帮建、龙头带建等方式在各领域建立党的基层组织。其三，创新党组织设置方式。把网格作为条块协同发力的前沿阵地和基本单元，积极探索把支部建在网格上，按照行业系统、产业链甚至兴趣爱好设立党支部，对党员实施精细化教育管理。其四，注重组织覆盖与影响力覆盖相结合，发挥党组织服务发展、凝聚群众的作用，实现党的组织建设与各类社会组织发展协同推进，确保党的组织和党的工作及时有效覆盖到社会的各个领域。

（四）加强基层党组织的组织建设，巩固完善党的组织体系

基层党组织是党的组织体系的神经末梢，是党的组织体系的基石，要加强基层党组织的组织建设，就要紧紧围绕提升组织力这一重点，突出强化基层党组织的政治功能和组织功能，扎实推进党支部标准化、规范化建设。要推广最强支部创建经验，以支部班子强、运行机制强、组织生活强、党员队伍强、作用发挥强为目标，扎实推进党支部标准化、规范化建设。具体而言，我们要选优配强基层党组织领导班子，培育素质过硬的“领头雁”;继续增强机关事业单位党务力量，优化专职党务干部队伍;推动人财物等各种资源向基层倾斜，完善基层干部激励机制，逐年递增村（社区）组织的工作经费以及“两委”主职干部的报酬;加大党费对基层的支持力度，保障贫困村、社区党支部开展党员教育、党日活动的必要经费。

（五）提升党组织组织力，不断增强组织体系的整体功能

各级党组织要把党的全面领导贯彻到基层，需要提升自身的组织力，以系统思维完善制度，推动组织体系整体功能的发挥。一方面，要适应基层治理现代化的要求，从系统、整体的视角对基层党建工作进行通盘考虑、统筹谋划，整合各种党建资源，在资源供给上进一步突破条条、块块限制，实现党建资源的大融合。另一方面，要凸显基层党组织在各类社会组织中的领导地位，构建基层党组织领导基层治理的机制。一要探索建立以村（社区）党组织为核心、各类社会组织各司其职的治理架构，加强村（社区）党组织对其他各类社会组织的领导。二要建立村（社区）党组织领衔的联席会议制度，安排其他组织负责人列席会议，各类社会组织负责人定期向党组织汇报工作开展情况，切实提升党组织的领导力。三要优化基层党组织领导决策基层重大事项的机制，明确其对“三重一大”事项的决策权，使之成为凝聚基层各类社会力量的中心。四要建立健全以党组织为主渠道统筹落实基层项目资源的机制，突出党组织的政治引领作用，探索建立村（社区）党组织统筹实施惠民政策的机制，当好群众利益的代言人和协调人，以具体行动和实际利益增强群众对基层党组织的认同。

（六）推进组织体系改革创新，不断增强组织活力

地方各级党委要随着形势和任务变化的需要，着力提高组织体系的规范化、科学化水平，积极探索组织体系改革创新的方法。第一，要贯彻落实《中国共产党组织工作条例》，制定具体的组织工作规划，以制度化、规范化的方式解决组织体系建设中的突出矛盾和难点问题，为规范组织体系建设、提升组织体系质量提供基本遵循。第二，要深化党的建设改革，把党的组织体系创新改革作为党的建设改革的重要内容，每年列出专门项目进行研究探索，并加强对改革项目落实的考核力度。第三，要落实新时代党建总要求，提升党的建设质量，构建完善党建工作质量评价指标体系，着力解决组织体系建设中的形式主义问题，处理好党员质量与数量的关系，注重党建活动的实效性。第四，要运用信息化技术进行手段创新，探索党建组织工作与信息化技术的契合点，灵活运用大数据、物联网、云计算等新技术推进“智慧党建”“智慧组工”，加大信息化统筹力度，打破地域和部门间的信息壁垒，推动组织体系内部的信息联通、功能集成、工作开放。

〔注 释〕

①2019年下半年，作者所在的“党的组织体系建设”课题组就“基层党组织组织力建设”的研究课题在浙江杭州、湖州、绍兴等地进行了调研。

〔参 考 文 献〕

〔1〕加強党的组织体系建设——二论贯彻落实全国组织工作会议精神〔N〕.人民日报，2018-07-06（01）.

〔2〕新华社.中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〔J〕.社会主义论坛，2018（03）：4-8.

〔3〕中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》〔N〕.人民日报，2019-01-11（01）.

〔4〕习近平.在全国组织工作会议上的讲话〔J〕.当代党员，2018（19）：4-11.

〔5〕任建华.影响基层党组织组织力提升的八个问题及解决措施〔EB/OL〕.（2017-12-26）.http：//dangjian.people.com.cn/n1/2017/1226/c132289-29729704.html.

责任编辑 王亚峰

〔收稿日期〕 2020-04-08

〔基金项目〕 浙江省哲学社会科学规划一般课题（20NDJC241YB）。

〔作者简介〕 万雪芬（1980-），女，浙江上虞人，中共杭州市委党校党史党建与统战教研部教授，法学博士，主要研究方向为政党理论与实践。