公费师范生政策认知调查——以青岛大学小学教育专业为例

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（青岛大学 师范学院，山东 青岛 266071）

我国师范教育已经走过了从“免费”到“收费”再到“免费”的百年历程，每一次变革都是特定时代背景下的产物。在我国师范教育转型、东西部发展差距加大、城乡二元分化显著、农村地区教师流失严重以及师资匮乏等的时代背景下，师范生免费教育政策应运而生。自2007年，教育部直属的六所师范院校开始实施师范生免费教育政策。随之为了更加准确地满足基层教师队伍的建设，各地方也出台了相应的师范生免费教育政策，以对国家的师范生免费教育政策进行延伸和有效补充。为改进教育部直属师范大学师范生免费教育政策，教育部等五部门于2018年3月印发《教师教育振兴行动计划（2018-2022年）》，规定将“免费师范生”改称为“公费师范生”，并对其中某些规定进行调整。故除去既有文献中出现的“免费师范生”，其余统一称为“公费师范生”。

一、师范生免费教育政策的相关研究

师范生免费教育政策颁布至今已有十余年，不少学者对其进行了研究，主要包括以下四个方面：一是对师范生免费教育政策进行解读，集中于对政策价值、政策效力、政策弹力等的剖析，如谢秀英（2015）对免费师范生政策进行了效力解析，分析了影响师范生免费教育政策效力的因素并指出其效力提高的根本；［1］白尔逊等（2017）对政策相关利益主体进行调查，从社会价值、个体价值两个方面以及教育公平、个体发展两个维度进行了价值分析。［2］二是对在校生的政策认知进行调查，如周琴（2013）对西南大学2007届免费师范生进行调查，分析了其对师范生免费教育政策的认知状况；［3］王智超等（2018）为了更好地窥知地方出台的免费师范生政策的实施现状，对部分省份的免费师范生进行调查，并提出相应对策建议。［4］三是对毕业生的就业状况进行调查，如商应美等（2018）在免费师范生政策实施十年之际对东北师范大学连续五届免费师范毕业生的就业与政策执行进行了跟踪调查，并依据研究结果提出建议。［5］四是基于具体学科探讨免费师范生政策，如张河森等（2016）分析了艺体类免费师范生“从事教师职业”、“生源地中小学从教10年以上”及“农村从教2年”三个指标的意愿情况并进行了原因分析，提出了提升该类学生从教意愿的政策建议。［6］纵观已有研究发现，对于师范生免费教育政策的剖析以及免费师范生就业问题的有关研究比较细致，但是对于政策认知的研究较少。既有研究要么是对部属高校免费师范生的调查，要么是对多个省份的综合分析，有必要更加细致地探讨各地方在校公费师范生对于师范生免费教育政策的认知情况，以更好地落实相关政策，为其完善提供思考和借鉴。

山东省自2016年开始实施师范生免费教育政策（以下简称免师政策），设置9所高校招收不同专业的公费师范生（以下简称公费生）。2018年公费生的委培学校增至17所，除去招收普通文理类学生还增加了艺体类和乡镇幼儿园培养计划。2020年将有第一批公费生毕业。近年来公费生对免师政策了解状况和态度如何？有哪些变化？其影响因素又有哪些？这些都是值得关注的问题。本研究试图通过对不同时间入学的公费生的政策认知差异和公费生在读期间政策认知变化进行研究，从而对免师政策本身进行改进并对加强公费生政策认知教育提出建议。

二、免师政策认知情况的研究设计

（一）研究对象

作为山东省首批招收公费生的九所高校之一，青岛大学招收汉语言文学、英语、地理科学、小学教育和学前教育（2018年新增）等五个专业的公费生。基于专业设置和招生情况，笔者选取了该校小学教育专业的公费生作为研究对象，对其免师政策认知及其变化进行调查研究。

（二）研究过程

“政策认知是人们对政策系统和政策过程的认知、判断和评价，是认知者、被认知者和情景等因素交互作用的心理过程，是人们对政策系统功能、作用、结构、关系等的认识”。［7］48为了全面、细致、深入地调查山东省公费生的政策认知，笔者设计了一份具有针对性的问卷，主要包括公费生的基本情况、其对免师政策的认知情况、报考动机、认同情况和完善建议五部分，共29道题目。一方面，笔者于2018年9月对2016—2018三届在校公费生进行问卷调查，明晰公费生免师政策的整体认知以及年级差异。另一方面，分别于2016、2017和2018年9月对2016级小学教育专业公费生进行了三次问卷调查，重点关注该届公费生随着在校年限的增加，其政策认知情况的改变。其中，对2016、2017和2018三级公费生发放198份问卷，实际回收189份问卷，其回收率为95.45%，其中有效问卷183份，有效率为96.83%。在有效问卷中，2016级有75份，2017级有71份，2018级有37份，分别占的百分比为40.98%、38.80%和20.22%。而对2016级小学教育专业公费生三次调查的有效问卷分别为74份、76份和75份，其有效回收率为96.10%、98.70%和97.40%。需要说明的是，无论是针对不同年级的问卷，还是对2016级学生不同时间的三次问卷，其内容基本相同。利用统计分析软件SPSS25.0对收集的有效问卷进行数据分析。

三、公费生政策认知的结果分析

（一）2016—2018级公费生政策认知的整体状况

1.公费生的政策认知情况

免师政策的认知情况是学生是否选择报考公费生的直接因素，主要从公费生对该政策的了解情况和该政策实行的目的这两方面进行分析。首先，对公费生在“报考时”和“入学后”对免师政策的了解情况进行数据分析（表1）。数据显示，公费生基本了解免师政策。较之“报考时”，学生在“入学后”的政策了解情况有所提升（2.85＞2.56），即入学后的学生更加了解该政策。尤其是“回定向就业地区任教”和“一般不得报考脱产研究生”这两项规定（r＝.249，p＜.01；r＝.169，p＜.05）。可见，学生报考时对政策的了解并不深入，而高校作为培养公费生的主体，在政策解读中起到了重要作用。

表1 对免师政策了解情况的描述性统计

为了更好地说明政策认知情况，以公费生的角度旁观免师政策制定、实施的目的，并对其数据进行统计分析（表2）。公费生认为实行免师政策的首要目的是“弥补农村师资不足，满足农村教师队伍建设需要，促进农村地区教育事业发展”；少数学生认为实行免师政策是为了“鼓励优秀生源报考师范专业，培养造就大批未来优秀教育家”、“形成尊师重教的氛围，让教育成为全社会最受尊重的职业”；仅有2位学生认为实行该政策的目的是“实施‘科教兴国’战略”；值得一提的是，没有一位学生认为该政策颁布的目的是“资助贫困大学生”。由此可知，在公费生看来，该政策实行的主要目的是促使更多更优秀的学生报考师范专业，将来投身教育事业，进而提高农村师资质量，减小城乡教师差距，以促进教育公平。

表2 对免师政策的实行目的的描述性统计

2.公费生的报考动机

公费生的报考动机能够体现免师政策的吸引力，一定程度上反映学生对该政策认识。从经济、就业和个人发展等角度对学生的报考动机进行统计分析，结果如表3所示。

表3 公费生的报考动机的描述性统计

由表3可知，学生报考公费生的原因主要是“毕业后有编有岗，就业有保障”以及“受到他人影响，遵从他人的劝导”；近10%的学生是因为“热爱教育事业，有志于从教”；近15%的学生是出于家庭经济状况的考虑，因为公费生可以“免除学费、住宿费并补助生活费（两免一补），减轻家庭经济负担”；另有近十分之一的学生“稀里糊涂地报考”。对公费生的报考动机与个人基本情况进行相关分析，发现性别与“两免一补”呈显著负相关（x2＝-.28，p＜.01），而高中专业和“两免一补”呈显著正相关（x2＝.15；p＜.05）。即男生更会出于“两免一补”的考虑选择报考公费生，高中专业为理科的学生更倾向于“两免一补”的规定。可见，不论针对何种学生，“两免一补”的规定具有极大吸引力。

为了剖析公费生报考动机与家庭背景的关系，对家庭所在地、家庭人均月收入（家庭总收入/家庭总人数）和父母最高学历进行了相关分析。统计数据显示，公费生的家庭所在地、家庭人均月收入（家庭总收入/家庭总人数）和父母最高学历均与报考原因之一的“两免一补”均呈显著负相关（x2＝-.196，p＜.01；x2＝-.216，p＜.01；x2＝-.149，p＜.05）。即家庭所在地在农村的学生更倾向出于家庭经济情况报考公费生；学生的家庭人均月收入越少，报考公费生的动机越大；学生父母的最高学历越高，出于经济因素报考的可能性越小。可见，学生选择报考时受外界影响比较大，而真正出于自我价值感获得的考虑较少，学生更加注重未来职业获取以及家庭经济状况。

3.公费生的政策认同情况

政策认同即对政策认识的同一性，它是政策实施过程中最为重要的一个环节。［8］认同程度的高低会影响政策的落实与推行。公费生对免师政策的认同情况主要是指对具体规定的认同。首先，分析了公费生对该政策中“回定向就业地区”、“不得报考脱产研究生”、“违规要退费并交纳违约金”和“建立诚信档案”等具体规定的认同情况，统计结果如表4所示。

表4 公费生对政策中具体规定的描述性统计

对于“毕业后必须回定向就业地区农村学校任职”的政策规定，有近半的公费生不认同，还有约30%的同学保持中立的态度。这和学生异地签约与否相关，作为异地签约的学生更加认同这一规定（t＝-3.10，p＜.01.是-1，否-2）。对于“毕业前及在协议规定服务期内，一般不得报考脱产研究生（即全日制研究生）”的政策规定，仅有约15%的学生持认同态度，有约20%的学生保持中立态度，多数学生是不认同该规定的。作为政策的直接受益群体，公费生不同于普通高校学生，他们的毕业去向受到限制，影响其自身学识的进步提升，这是导致他们不认同该规定的主要原因。

对于“违反免费协议将要退还免费费用并交纳违约金”的政策规定，学生对其的三种态度：不认同、中立和认同，各自所占比例大致为3：3：4。其中，持“比较认同”态度的学生数量最多，约占总人数的30%。对于“建立诚信档案，公布违约记录，并计入人事档案”的政策规定，过半的学生不认同这一规定，其中持“非常不认同”态度的学生最多，约占总人数的30%；保持中立态度的学生约占总人数的20%；仅有不到30%的学生认同该政策。违规处罚的规定与学生的高中学校类型相关，较之一般高中，出身重点高中的学生更加认可“违规要退费并交纳违约金”和“建立诚信档案”的违规惩处（t＝-3.24，p＜.01；t＝-3.16，p＜.01.重点高中-1，一般高中-2）。可见高中学校在政策宣传中起到重要作用。为了更好地落实免师政策，必须制定严格的规定以体现政策的公平，在享有权利的同时必须履行一定的义务，若违反协议必会受到处罚，这无可厚非。而公费生不认同的原因主要在于惩处过重，这在“建立诚信档案”的规定上更能体现。

其次，对于“至少在农村从教六年”的政策规定，进行了单独分析。通过对既有研究中涉及的公费生从教年限的分析，发现学生对部属的六所师范院校实施的师范生免费教育政策中要求的十年从教年限不是很认同，通过调研显示：比较认同的期限是6年以内，分为两个区间（4-6年和4年以内），4-6年占35%-43%，4年以内占30%-37%，两个期限整体认同区间为65% -80%。［9］考虑到已有研究中对于“从教年限”的探讨，统计了公费生对“至少6年的从教年限”的规定的认同态度，如表5所示。

表5 对免师政策中“从教六年”的描述性统计

绝大多数学生表示“6年时间有点长，但是享受了国家四年的免费培养，勉强接受”；少数学生觉得“立志从教，6年根本不是问题”、“6年时间刚好，可以接受”；在调查中，没有一位同学觉得“6年时间有点短，适当延长才能更好地促进中国教育革新和提升教育质量”。可见，山东省的免师政策中的“从教年限”虽为6年，但是学生普遍认为6年时间还是较长。原因之一在于毕业后的六年时间刚好是人生发展的关键期，而公费生这六年的发展方向与轨迹已被限定。

研究发现，公费生对上述具体规定的认同情况会直接影响他们对该政策的满意度，而他们对该政策的满意度与发展前景呈显著正相关（r＝.637，p＜.01），故认同情况又会决定他们对该政策发展前景的看法。

表6 具体规定与满意度、发展前景的相关性

可见，公费生对具体规定越认同，他们的满意度越高，对免师政策的发展前景越看好。统计发现，学生对该政策较为满意（M＝3.12，S＝0.84），且对其发展前景持有较为乐观的看法（M＝3.33，S＝0.81），但两者都存有很大的提升空间。这主要是由学生对某些具体规定的认同度不高导致的。

4.免师政策的改进策略

为了完善免师政策，提高公费生的认同度，调查统计了公费生认为该政策中最需要改进的规定。98%以上的公费生认为免师政策需要改进。他们觉得最需要改进的一点是“不得报考脱产研究生”，其次是“至少6年的从教年限”、“回定向地区任教”和“违规惩罚制度”。有待调整的规定中，既有限制学生毕业后发展的规定，亦有违规惩处的规定。前者尤为严重，这些规定制约了学生的深造、就业和恋爱婚姻等，统计发现约90%的学生认为该政策对自己未来的发展是有限制的。按限制程度依次是“限制自己今后的深造”、“限制自己的奋斗方向”和“影响自己的恋爱婚姻”（约占总人数的37.2%、30.6%和19.7%）。可见，这些规定确实需要进行调整，加以改进。

（二）2016—2018级公费生政策认知的横向比较

调查统计了三届公费生对该政策的了解情况和认同情况。结果显示公费生对免师政策的了解程度是有所提升的，90%以上的学生对该政策越来越了解，也有极少数学生认为该政策并没有得到有效地普及；而公费生对该政策认同情况则有待改进，大部分学生对该政策的认同程度保持平稳水平，对于免师政策愈发认同的学生不到20%。而这一认同度也在一定程度上体现了免师政策的社会认可情况。

为探寻原因，对该政策的具体规定与公费生所在年级进行相关分析，发现学生的所在年级与“一般不得报考脱产研究生”、“违规退费并交纳违约金”和“建立诚信档案”的规定均呈显著正相关（x2＝.156，p＜.01；x2＝.245，p＜.01；x2＝.161，p＜.05）。即所在年级越高的学生，对于上述具体规定的认同度越高。可见，免师政策自颁布至今在社会层面的普及程度还是不错的，但入学时的认同程度有待提升，该政策中的有关规定亦需要不断调整并加以完善。

（三）2016级公费生政策认知发展的纵向比较

2016级公费生入校已有三年时间，其在校年限是否会影响对山东省免师政策的认知，从了解情况和认同情况这两方面加以分析。

1.免师政策的了解情况

对在校年限与免师政策的了解情况进行相关性分析。结果显示该届公费生的在校年限与对该政策的了解情况呈弱负相关（x2＝-.235，P＜.01），即随着在校年限的增加，了解程度反而降低了。这是主要是由于免师政策教育不足或缺失造成的。

2.对免师政策的认同情况

该届公费生已在校三年，面临毕业，即将踏上执教道路。在三年的大学生活中，他们对于该政策的看法与期望是否随着在校时间的延长发生某些转变呢？结果显示，该届公费生的在校时间越久，对于该政策的总体满意度越小（x2＝-.237，p＜.01），对其发展前景越不看好（x2＝-.204，p＜.01）。造成这种现象的原因可能是报考期间对政策规定的了解较为浅显，入学之后经过亲身体验对其有了更加细致、全面地了解，在明晰相关权利的同时也意识到应该履行的义务，进而对其中的部分规定颇有异议。

该届公费生随着在读年限的增加，对免师政策中部分具体条目的认同情况是否发生了转变。通过相关分析可知：该届公费生的所在年级与“毕业后必须会定向就业地区农村学校任教”的政策规定呈负相关（x2＝-.199，p＜.01），即随在校年限的增加学生对其认同程度是降低的，原因之一在于即将踏上教师岗位，会重新审视政策中与自身利益密切相关的规定。

该届公费生的所在年级与“建立诚信档案，公布违约记录，并记入人事档案”的政策规定呈负相关（x2＝-.145，p＜.05），即公费生所在年级越高，对该规定越不认同。学生随年龄的增长，诚信观念是加强的，他们清楚信用制度会影响终生，会认为将免师政策违规与诚信问题相结合过于严苛。

为了进一步探析在校年限对于学生政策认同情况的影响，对该届公费生的所在年级与对该政策限制自身发展情况进行相关性分析，结果显示，随着在校时间的增加，2016级公费生认为该政策对自己未来的发展有了不同的限制性，尤其是对其今后的深造。该届公费生的所在年级与“限制自己今后的深造”呈弱正相关（r＝.147，p＜.05），即他们所在年级越高，越会认为该政策会限制他们今后的发展。学生会开始关注毕业后的去向，重新权衡利弊，愈发体会到该政策对自身的限制。

四、公费生政策认知结论与改进建议

免师政策的初衷在于均衡师资配置，力求教育公平，但在实际落实中存在不到位，不灵活等问题，要想改变这一现象，必须调整免师政策的相关政策，使之趋于完善。概述山东省免师政策的认知情况并分析其缘由，进而提出可行性建议以促进免师政策的完善和加强该政策的认知教育。

（一）公费生政策认知结论

1.整体政策认知情况

公费生对免师政策基本了解，且入学后的了解程度明显高于入学前。在公费生看来，政策实施的主要目的依次是“补充农村师资”、“吸引优秀生源”和“提升教师地位”，即吸引优秀学生投身农村教育事业，以促进教育公平。学生在报考时会受自身条件和家庭背景的影响，出于对家庭经济情况的考虑以及对未来职业生涯的规划，会选择成为“看起来”更具优势的公费生。

公费生对免师政策的认同度不高，进而导致学生对该政策满意度和发展前景的看法都有待提升。针对免师政策的具体规定，80%以上的学生认为“至少从教六年”这一规定的从教时间较长，但享受免费，勉强接受；约65%的学生不认同“一般不得报考脱产研究生”的规定；约50%的学生不认同“回定向就业地区任教”的规定；近半学生不认同“建立诚信档案”的规定；对于“违规退费”这一规定，大部分学生是比较认同的，仅有30%的学生不认同。这些规定有的限制学生的未来发展，有的是违规处罚规定。前者在不同程度上影响学生的深造、就业和恋爱婚姻等；而后者则保证了免师政策的顺利实行，“违规退费”的规定是合理的，诚信档案关系学生的终生利益，所以近半学生不认同“建立诚信档案”这一规定。

2.不同届公费生认知差异

90%以上的公费生所在年级越高，对于免师政策的了解程度越高，其认同程度也有些许改进。学生对于“不得报考脱产研究生”、“违规退费”和“建立诚信档案”的认同度是提高的。原因之一在于政策宣传力度有所改善，使得学生更全面地认识该政策。这也反映了该政策在社会层面上有所普及。

3.随年级政策认知变化

2016级公费生在校时间越长，对免师政策的了解程度反而降低了。主要是因为报考时学生会有意地了解该政策，帮助自己做出恰当的选择，之后则不再关注该政策，其了解情况必然减弱。

公费生随着在校年限的延长，他们对于免师政策的满意度不断降低，愈发不认同其中的部分具体规定，尤其是“回定向就业地区任教”和“建立诚信档案”的规定。距离成为农村教师的时间越近，学生就会思考日后发展，显然部分规定会限制他们的发展，这就使得学生对该政策有了更多看法。

（二）免师政策改进建议

1.加大免师政策宣传力度

免师政策的初衷是均衡师资，以促进教育公平。各委培高校和各市教育部门必须通过有效宣传，明确该政策制定、实施的初衷，并厘清该政策的利弊得失。为了更好地宣传该政策，在社会层面上可以借助张贴宣传单页、网络信息推送、宣传片播放和公益宣讲会等方式进行政策普及，提高其流传度。有条件的情况下可以建立公费生教育网站、开通公费生咨询热线电话等，以保证宣传服务的到位。高中学校在政策宣传中亦扮演重要角色，可以通过毕业班会、家长会等形式进行专门讲解，并邀请委培高校的专业人员参与其中，尽可能的保证学生和家长可以正确、全面地了解该政策，进而帮助学生作出恰当选择。必要时可以组织公费生进入高中学校，凭借他们独有的年龄优势和在校期间的切身体会，能够更好地融入到学生群体，争取以更具亲和力和感染力的形式向中学生普及免师政策。

2.适时、及时开展免师政策教育

为了加强免师政策的解读与教育，委培高校与公费生都需采取有效措施。委培高校需要在不同时期对在校学生进行不定期的宣传教育，尤其是在学生入学之后和毕业前夕。作为大一新生，他们对于大学生活充满好奇，此时高校需要对该政策进行细致、全面地解读，保证学生明确其中的利害关系，并提前做好职业规划，合理安排大学的生活和学习，为日后执教打下坚实的基础；作为即将毕业的大四学生，他们怀揣着对未来的期许与不安，此时高校需强调未来去向和违约后果并帮助学生答疑解惑，避免学生受到不必要的惩处；除去这两个关键期外，平时的不定时、阶段性教育也是有必要的。除去委培高校，学生自身要有意识地提高专业技能，坚定执教意愿，意识到违规的严重性，保证对该政策正确解读。充分利用现代信息技术，通过开辟公费生教育网站，制作公费生教育公众号等形式，及时向学生传递政策规定，并帮助学生答疑解惑。

3.完善免师政策相关规定

调整免师政策中认同度不高的具体规定如“至少从教六年”、“一般不得报考脱产研究生”和“回定向就业地区”。首先，将从教年限由六年调整为四年，或者设置为4—6年的灵活区间。其次，将公费生的培养从本科阶段扩至研究生阶段（报考对象可以是公费生，亦可为非公费生），建立较为合理的课程体系以满足学生的就读需求，做好与本科专业的衔接、与执教单位的均衡；对本科就读、研究生就读采取不同的政策规定，并依据培养投入灵活地调整其从教年限。再者，调整“必须回定向就业地区任教”的规定，确定有需要的基础教学单位后给予学生选择，并调整任教后的准入、退出机制，最大限度的满足农村学校和公费生两方面的需求。对于“违规退费”和“建立诚信档案”等违规惩处，必须考虑学生的承受能力，视具体情况灵活处置。

完善准入机制、建立健全退出、激励机制。公费生的录取可参考高校自主招生的流程，严格把控各个环节，挑选符合要求的学生，净化报考动机，提高生源质量。在公费生总数变动不大的情况下，允许其与非公费生进行流动。对公费生进行定期考核，成绩优异者给以嘉奖，不合格者予以惩罚或劝退。

令人欣慰的是，在本文的写作过程中，山东省已经对免师政策作出了一些调整。譬如，允许公费生报考脱产研究生、建立了较为合理的准入、准出和奖励机制等。这说明教育部门已经通过调研了解到公费生的心声，意识到该政策的不足之处。相信在各方努力下免师政策会日趋完善，亦能早日实现免师政策目标。