辽宁省农业“政银担”合作困难及对策

关颖哲

(辽东学院 经济学院，辽宁 丹东 118001)

一、辽宁省农业“政银担”合作情况

“政银担”模式是由农业担保公司、各级政府及合作银行联手，以涉农政策为引导，通过发挥三者的信息与资源优势，以共同出资、共担风险的方式扶助新型农业主体发展的信贷担保机制。该模式是对政府仅负责对融资担保公司进行补贴，而全额代偿风险均由融资担保公司承担的传统模式的一种改进，它改变了过去出现贷款坏账，银行当甩手掌柜，担保公司背锅的弊端，也有效防止了银行只要见担保就放贷，不仔细审核的问题。目前，我国的“政银担”合作模式尚未统一，仍处于由地方政府结合本地区特点进行探索的阶段。

辽宁省农担公司成立于2016年9月12日，其注册资本203 677.40万元，控股股东为辽宁省财政厅，目前已合作的国有商业银行和股份制银行均采用8∶2固定比例分险机制；城商行、农商行、农信社采用以代偿率为因素的浮动比例分险机制；村镇银行采用以贷款利率为因素的浮动比例分险机制。截至2019年9月底，在保余额共18.6亿元，为全省的新型农业经营主体完成的贷款担保项目达3 179个，平均单笔担保额度为58.7万元，辐射带动农民近10万人。省农担公司向借款主体所收取的担保费率平均仅为1.38%。政策内业务占比为100%，未出现一笔非农业务。辽宁省农担公司的担保业务目前已涵盖全省除大连市以外的其他13个地级市和76个县(市、区)，其范围涵盖养殖业(包括大牲畜、小牲畜、家禽及水产)、种植业以及其他与农业生产直接相关的第二和第三产业。

目前辽宁省农担公司已与盘锦、阜新等6市建立了战略合作关系，与其中4个市建立了风险补偿机制。此外，省农担公司还在省内8个县设立了办事处作为分支机构，截至目前，省农担公司已与工商银行、建设银行、交通银行、农业银行、招商银行、华夏银行、邮政储蓄银行，以及各城市银行、各市农商行、农村信用社、村镇银行等共计33家银行签订了担保合作协议。其业务开办基本情况如表1所示。

表1 辽宁省农担公司成立以来的融资担保情况 (单位：万元)

目前，省农担公司的业务来源有银行推荐、地方政府推荐、合作企业推荐、自主开发4种渠道。其中，担保业务来自银行推荐的占93.25%，来自地方政府推荐的占2.27%，来自合作企业推荐的占3%，自主开发的只占0.9%。截至2019年8月31日，累计代偿项目21笔，已全部开展起诉追偿工作，诉讼金额共计1 224万。上述数据表明，辽宁省农担公司风险控制基本功扎实，但地方政府与银行的作用没有得到充分发挥，“政银担”合作还有较大潜力可以挖掘。

二、辽宁省建立农业“政银担”合作模式面临的主要困难

(一)大部分银行参与度低

银行参与度低主要体现在：一是现有“政银担”合作模式对银行缺乏吸引力。这主要是因为银行业无须开展或扩大农业贷款也可实现自我发展，而在农业担保公司一手托两家(农民和银行)的现实情况下，若农民和合作的银行出现利益不均衡现象将直接影响双方金融交易的进一步扩大，甚至影响到交易的顺利完成。另一方面，由于现有金融市场在农业领域的竞争存在不充分性，以及金融机构与担保机构间地位的不对等性，导致了担保公司对银行的依赖性远大于后者对前者的依赖性；二是现有的合作放款利率和银行风险责任未被大部分银行认可。近年来，随着国家三部门政策的颁布和国家农业担保联盟公司与银行间相关协议的签订，各类银行业金融机构逐渐开始重视“三农”的普惠制贷款业务，并把农业担保公司定为合作的首选目标，但由于对银行风险责任(如 20%风险自担)和“一刀切”的合作放款利率等问题存在疑虑，导致现状是部分银行特别是基层的农商行等虽然签订合作协议但不开展实质性业务合作，甚至拒绝与农业担保公司合作[1]。

(二)市、县级政府推动农业担保体系建设的积极性不高

作为国家“扶持三农”的一项重大部署和实施党的十九大提出的“乡村振兴战略”的重要突破口，现有农业担保体系建设在开展农业担保工作的过程中，存在着国家和省政府重视，基层部门和新型经营主体祈盼担保贷款，而负责实际建设与推动工作的市、县级政府工作参与度低、拖拉的现象。目前各县政府在“政银担”模式中仅负责提供办公场所，而没有真正积极深入地参与到体系建设中。出现这种“两头热、中间凉”现象的原因有：一是财政问题。在现有农业担保体系建设过程中，通常需要市、县级财政共同出资承担其分支机构的建立，但当前基层政府部门受财力的限制，刚性支出压力较大；二是认识问题。部分市、县级政府部门对国家“聚焦三农” “扶持三农”的政策理解不到位，对解决农业建设中农民“融资难”的问题认识不到位，不愿意承担负责筛选和推荐“二次增信、二次开发”的更多适合担保项目的任务，未真正参与农业担保体系建设的集团化和集约化办公的新的“政银担”合作模式， 否认农民“融资难”与政府的相关性；三是责任心问题。部分市、县政府的责任心不强，在筛选推荐项目过程中，未按担保立项标准严格把关，存在应付、突击推荐任务，随意推荐等行为，不利于“政银担”合作模式长效机制的建立。

(三)抵押担保措施相对不足，反担保实施存在一定难度

作为国家为解决农民“融资难、融资贵”问题而成立的农业担保公司，虽然是以国家“政策性”为前提，以降低“贷款门槛”为目标而产生的，但究竟其本质仍为金融企业，也需要加强风险把控，控制风险代偿率，寻求反担保。但在实践中，由于农村宅基地使用权和农村土地承包经营权抵押流转体系尚未完全建立，农民反担保物不足，且担保物处置难、不易变现[2]。

(四)现有“政银担”模式的风险分担机制存在缺陷

目前，现有的“政银担”模式设计中缺乏风险再分担机制，担保基金的代偿补贴是担保机构分散违约风险的唯一途径，直接后果就是一旦出现大面积自然灾害等不可抗力的农业系统性风险，必将导致大量的担保基金的投入。而地方政府受财力限制，很难实现为担保基金持续注资，这必将导致这一可持续性在很大程度上取决于担保基金的数量的“政银担”模式的可持续性难以确定[3]。

(五)相关法律和政策不健全

目前，在全国范围内均存在着与融资担保行业的相关法律和法规不健全的问题。完备的法律环境的缺失，将导致很难处理融资担保行业运行过程中所牵扯到的权责问题，甚至严重影响着整个政策性融资担保体系和风险控制体系的建设进程。以辽宁省融资担保体系的建设为例，目前仅以地方法规的形式对区域内融资担保行业进行了规范，而与之紧密联系的融资担保行业监管、省风险补偿机制和风险分担机制等均未以法律形式出现，这必将导致难以在法律层面形成较强约束力，从而大大降低了融资担保行业的风险管控能力。另外，在融资担保法律、政策中，关于融资担保机构的税收优惠政策尚未落实，而在代偿、追偿等方面的诉讼中，还存在着法律未对银行债权做出明确规定的法律漏洞，这些都可能直接或间接导致银行利益受损，进而严重影响政策性融资担保体系的建设。因此，融资担保行业的法律和政策缺失可直接或间接导致的风险不可忽视。

(六)信用信息的不对称性

尽管融资担保公司在发放贷款前进行严格的贷前审查，但受国内的信用体系不完善、央行的征信管理系统暂未向担保公司开放、“三农”客户层次不同，以及审批人员的道德风险等因素影响，加大了贷前的审批成本和审批风险。同时受融资担保机构、受保企业之间和贷款企业之间的信息不对称性影响，导致融资担保行业很难清晰地认识和发现风险，并及时地化解风险，严重制约了融资担保行业的风险控制[4]。

三、辽宁省促进农业“政银担”合作模式发展的对策

(一)争取政策支持， 促进“政银担”三方合作

1.发挥政府的引导和扶持作用

以省农担公司为载体，打造政策性农业融资担保平台。由财政部门制订与农业担保相关的担保费用补助、业务奖励、绩效考核、监督管理及税收减免优惠等相关配套制度，同时进一步明确农业担保公司主要扶持的对象和重点产业，并针对关键环节进行政策细化引导和支持。由农业部门发挥行业管理优势，利用基层农业部门熟悉农业农村，贴近农民的便捷条件，积极做好农业担保政策宣传、项目筛选和项目推荐工作，协助开展风险评估和在保后的技术指导服务。

2.发挥合作银行协同作用

金融机构要充分发挥产业政策和金融政策的双向作用，积极利用好自身管理资源、网点资源、渠道资源、风控体系等优势，协同辽宁省农担公司做好业务产品设计、业务开发、调查审核、风险防控、保后服务等工作。通过开辟与辽宁省农担公司合作的绿色通道，提供更加便捷、高效的金融服务。

3.形成“三方联动”，共同推进“政银担”的合作

一是地方政府要认真开展摸底调查，积极承担主体筛选的职能，最终向农担公司推荐所在地可靠的新型农业经营主体；二是合作银行要严格进行调查验证，充分发挥审核评估的职能，实现与农担公司业务上的联合；三是农担公司在业务上要发挥组织协调、高效服务的职能，确保业务办理的效率和质量。同时，基层地方政府和银行网点要发挥地缘优势，配合农担公司做好保后服务和风险预警，地方政府、农担公司、银行共同对违约贷款追偿，通过三方合力，建立行之有效的失信惩戒机制，共同打造农村信用环境。

4.创新风险分担机制

一方面，融资担保公司应该依托“政银担”合作模式，并以此为契机主动引进其他金融主体，形成多金融主体的新型融资担保合作模式，如担保公司和信托公司、保险公司或租赁公司合作。另一方面，充分利用当前高速发展的互联网金融，开展“担保+互联网”模式，构建新型的网上担保平台和审核评估体系。这样既可以有效分担银担模式的合作风险，拓展融资担保公司的业务，同时也能更好地满足“三农”的担保需求，增加贷款完成率。

(二)实现风险防范的全管控

1.完善风险防范体系

一是研究现有农业融资担保特点，建立并完善其行业标准、监管办法和风险防范机制，规范农业融资担保行为；二是提升农业信贷担保机构的经营风险管理水平，建立与经营风险相关的识别、内控和救助等制度；三是科学确定保证金比率、担保倍数及利率水平等；四是明确“政银担”风险的分担比例，以及风险准备金提取的方式、标准和监管等内容。

2.健全征信用信机制

地方政府应负责：一是组织工商、税务、人民银行地方支行、银监局、商业银行等有关部门开展与“三农”相关的信息收集和整合工作，以此为基础建立“三农”的信用数据库，并持续进行数据的更新和健全工作；二是持续推进“三农”信用评价体系的建设，增强“三农”信息的共享度，减少信息不对称；三是进一步完善相关的法律法规，增加借款人的违约成本和惩处力度，从而达到降低“政银担保贷款”风险的目的[5]。

3.营造良好运行环境

一是完善现有农村产权交易市场和制度，积极推动农村房屋、土地及集体经济股权的确权、登记和颁证；二是改进和调整现有的风险问责和绩效考核机制，弱化或降低涉及农业融资担保贷款的赢利考核要求；三是将担保公司的业绩考核与担保业务规模、受惠农户(主体)个数、帮农服务水平和风险把控成效等挂钩。

(三)推动农业信贷担保发展的配套措施建设

1.加强各级政府的组织领导

目前，应采取如下主要措施：一是发挥省级政府及有关部门在整个建设过程中的主导和推动作用。通过省政府将农业担保工作列入对所有涉农部门及各市、县的年度目标责任考核范围，起到各相关专业部门在农业信贷担保工作中真正牵头、检查督促、指导和落实工作任务的作用，形成合力，切实确保整个工作形成闭环管理；二是强调市级党委和政府的枢纽联结作用，做好相关政策和信息的上传下达工作。以市为单位的采取全市整体与重点县推进相结合的措施，通过对筛选出的典型项目加以引导和激励，达到“以点带面”，通过推进典型项目引领和带动农业信贷担保工作整体发展的目的；三是提高各县级党委和政府的主观能动性，切实为农业金融搭建好平台和相关配套服务，确保为金融机构筛选推荐适贷、适担的优质项目，并做好为新型适度规模经营主体建立信用体系档案等基础性工作(包括提供政府掌握的涉农信用信息等)，全力推进农村社会信用体系的建设，积极配合降低金融担保风险。

2.动员各级政府做好涉农扶持项目报备，实现优质客户服务全覆盖

为确保政策性担保服务可为扶持的新型农业经营主体形成有效辐射面，带动更多农民增收，建议动员各级政府对于在“乡村振兴战略”指导下进行的近三年各类投建、维护的“特色小镇” “最美乡村”“田园综合体”等项目进行梳理，由项目评比推送单位组织融资需求信息表，将政策性担保服务作为奖补措施的一部分进行落实，相关信息每半年由项目承建单位更新并报送辽宁省农担公司备选。在各项评选项目中落选的项目中也可择优同时报送为选拔培育服务对象。

与此同时，省级各职能部门如农业农村厅、自然资源厅、林业草原局、文化和旅游厅、商务厅、科技厅等也可将其扶持的涉农重点项目、企业、农业带头人、优秀职业农民等的相关数据实现与农业担保公司的共享，以减少辽宁省农担公司及其办事处的信息确准压力，加快业务推广的速度。除重点扶持的产业与项目外，各职能部门还应广泛征集新型农业经营主体的动态信息，承担部分培育有新增贷款潜力的企业主与农户，使其知晓并具有利用政策性担保服务的基本常识的职能。

3.建立可持续的资本金补充和风险补偿机制

按照国务院有关“三农”的工作要求，建立向辽宁省农担公司持续的资本金补充机制，同时在综合考虑在保余额、在保数量、资本金使用效率数、放大倍、扶贫、业务发展需要等因素的前提下，向省农担公司进行增资，年增资幅度不应低于前一年省“三农”贷款平均增速，并将该部分资金纳入本级财政年度预算。同时各级政府需要考虑代偿率等因素，明确差异化风险补偿机制，确保省农担公司实现可持续经营。