基于“放管服”改革下的输变电工程涉林许可高效办理工作模式的调研分析

王德贤，卞宏志

（国网福建省电力有限公司建设分公司，福建福州350011）

“放管服”是我国在推动国家治理现代化目标下深化行政审批改革的重要政府管理创新[1]，推进“放管服”改革，优化营商环境，对于保持我国经济平稳运行、促进经济社会健康发展具有重要意义。下放行政审批事项、简化行政审批流程同时实施网上申请审批和“一站式”服务成为各地林业行政主管部门落实“放管服”改革的主要举措[2]。电力建设是经济发展的血液，而输电工程建设过程中难免产生林地征占事宜。许多地方管理部门对林地管理认识程度不高，行政干预过多普遍存在以权代法问题，导致地方林地管理工作权限和职能混乱[3]。同时，部分在合法范围内征占用林地的项目，经过县级以上林业主管单位审核同意后便可以依法办理审批手续，但是在实际操作中具体哪个环节介入审核，法律并未做明确规定，因此造成林业部门介入用地审核迟滞[4]。

在目前“放管服”改革的大背景下，国网福建省电力有限公司针对涉林工程手续办理实际，科学安排，全局统筹，积极摸索涉林许可高效办理的工作模式。本文通过问卷调查和实地调查的形式，收集整理了福建省各地市电力公司在以往输变电工作涉林许可办理中存在的问题，找准弱点，通过前期有效介入、中期积极推进和后期持续监管三个关键环节，理清工作思路、工作安排和工作职责[5]，构建了输变电工程许可高效办理工作模式，实现了覆盖全过程咨询和管控，有效提升了工作效率。

1 项目调研

本研究首先开展了面向福州市、莆田市、漳州市、龙岩市、南平市和宁德市公司前期涉林手续经办人员的电子问卷调查。与其它调研形式相比，电子问卷调查填写时间自由，被调研者不易受到调研人员的影响，可对被访者回答的完整性和可信性给予及时评价和检查，适合较复杂问题的调研。

2 调研结果

经过实地调查和回收各地市的问卷，整理分析后得出，在工程涉林许可手续办理的前期准备阶段，被调研单位均有在工程涉林许可手续办理的前期准备阶段统筹招标节点与施工节点的工作安排，并在工程可研阶段，均有开展涉林专题审查。调查发现，在林木采伐许可办理过程中，存在林权证等材料收集难度大、村级盖章工作较难开展的共性问题。此外，收集到的各地市存在的九大个性问题，如下表1 所示。

输电工程涉林许可手续办理中各类问题的出现，主要归结于内部原因和外部原因。内部原因主要是国网在征占用林地过程中对中央生态文明建设要求贯彻不到位、林地征占政策学习不到位和前期立项选址过程中设计方案不够科学合理等问题，因此在林业主管部门业务配合过程中会出现“审批复杂、补偿不一，主管不明确”等问题。外部原因主要是福建省已对森林和环境监测手段建立了一套多阶段动态化的监测体系，对森林资源和环境的保护越来越严格。然而，经济发展和输电工程的建设是密不可分的，特别是沿海地区电力资源需求量大，建设发展与环境保护的矛盾尤为突出，如何避免对林地的破坏又能兼顾经济的发展，往往需要各部门和各级政府共同协商和努力。

3 “全过程咨询报批”涉林许可高效办理模式

本次调研还总结2014 年至2018 年福建省406 项获得涉林许可项工程的工作经验，从业主单位、林勘单位和设计单位三个业务主体出发，针对业务办理过程中的七大工作过程，提炼各个过程中的工作内容、成果、常见问题、对策和注意事项等工作重点，明确各方在中的工作内容，避免实施阶段因职责不明确出现的关键程序的缺失或任务进展缓慢。输变电工程中涉林许可全过程咨询工作模式如图1。

图1 输变电工程中涉林许可全过程咨询工作模式

3.1 “全过程咨询报批”工作模式关键环节分析

3.1.1 前期准备环节

（1） 前期选线：在设计单位路径或选址基础上，由林勘单位协助避让自然保护地等生态敏感区域，避免不必要的报批环节。目前500kV 以上输变电工程在前期准备阶段已全面推行此项工作，在全省陆续推广。（2） 组织衔接：由国网建设分公司协调林勘单位在设计选线时介入，并及时安排设计单位确定终勘点位，同时统筹安排设计单位、施工单位、青赔小组，提前与地方各级政府衔接工作，利用好可并行开展工作的时间。（3） 政策引导：针对项目涉及生态红线事宜及时提请省重点办会议，“一事一议”，取得相关会议纪要。针对项目使用林地相关政策，积极协调省级林业主管部门，针对输变电工程中涉林许可办理手续简化进行磋商。

3.1.2 中期推进环节

（1） 生态敏感区域审批：根据福建省林业局关于贯彻执行国家林业和草原局2018 年第12 号文件的通知，涉及国有林场、森林公园、自然保护区、自然保护小区等重点生态区域，由省林业局森林资源管理处向相关主管处室征求意见[6]。在送变电工程中开展林业手续办理前期工作时，报批主体单位应协调设计单位和林勘单位，针对线路可能涉及的生态敏感区域进行筛查和调整避让，无法避让的应尽快安排点位终勘工作。（2） 解决林业储备库指标：在县级林业主管部门受理项目后，及时了解项目涉及林业储备库指标情况，遇到指标不足的情况，及时介入协调，推荐的方式是协调林业部门容缺上报，无法容缺的，积极协调当地政府建立专项储备库，同时可与市级林业部门协调，跨地区完成相关占补工作。

3.1.3 后期监管环节

（1） 及时办理林木采伐许可：由于采伐证有效期只有六个月，且不能延期和跨年度，因此在项目取得使用林地批复后，应与施工建设进度相结合，及时办理林木采伐证。针对办理时需提交的林木权属材料，与当地林业部门沟通，并合理灵活地采用多种材料形式，有效推进项目手续。（2）规范施工，避免后期林业督查问题：在项目建设中应督促施工方规范施工，不在超出项目已批林地范围外建设，同时对施工完的临时用地应及时予以恢复林业生产条件，避免后期可能产生的法律风险。

3.2 全过程咨询工作模式应用实例分析（以“特—三阳线路工程”为例）

3.2.1 办理审批周期方面

国网建设分公司于2018 年7 月开展福州特—三阳500kV 线路工程涉林报批工作。以往经常因赔偿标准确定、林地储备库、县市省三级审批跟踪等问题导致项目进度停滞难以推进。当月设计单位与林勘单位互相配合对于线路可能涉及到的林业敏感生态区域进行全线筛查和调整避让，最终筛查出无法避让的八个自然保护小区。设计单位于2018 年7 月15 日前完成自然保护小区和省属国有林场终勘定位，及时启动相关审批手续，经与福建省国有林场管理局沟通协商，形成《福建省国有林场管理局关于进一步规范建设项目使用国有林场林地审核管理工作的通知》文件，为后续审批环节至少争取了30d 时间。

3.2.2 投资预算方面

线路设计方案中预算这块主要需预留涉林审批中缴纳的森林植被恢复费，在设计单位终勘定位完成后，林勘单位及时对工程全线涉及林地情况进行梳理，并预估所需缴纳森林植被恢复费上报给建设分公司，及时预留相关资金，以防后期缴费环节出现问题影响林地批复进度。同时在项目临时用地报批前期，林勘单位配合送变电工程公司对于沿线不同林地类型区域进行梳理，确定施工红线，有效节省了资金预算。

3.2.3 审批流程上

（1） 在项目办理使用林地许可时，根据福建省林业局关于贯彻执行国家林草局2018 年第12 号文件精神的通知，对于以往在上报县级林业主管部门前需前置取得的林业敏感区域批复，改为由福建省林业局行政服务中心书面征求各相关处室（特—三阳线路具体涉及福建省野生动植物保护中心和省林场局） 意见，项目可先行上报，统一审查，为项目办理涉林许可手续留出了并行办理的余地。（2） 在项目办理林木采伐许可时，经与地方林业部门有效沟通，同意以林木权属证明作为林木采伐许可办理所需的林权信息材料，此举省去了林权证收集的工作量，有效推进了林木采伐办理进度。（3） 项目涉及四个省属国有林场，根据以往审批要求，需要完成林场林地储备库指标占补平衡后才能上报至省国有林场管理局，省电力建设分公司经与省国有林场管理局沟通，储备库指标采取“先用后补”形式先行上报审批。

4 改善涉林许可办理环境的展望

4.1 简化输变电工程林木采伐许可办理手续

根据《福建省林业局关于修订森林采伐管理办法的通知》第二十七条和第二十九条规定，输变电工程采伐林木需由林权单位或个人提出申请（法律法规另有规定的除外），并提交申请人身份证明、林业行政许可申请表、申请采伐林木所有权证书或者使用权证书等材料。由于当前全省输变电工程办理采伐许可基本是采用林权所有人委托办理采伐，相关资料（林木权属材料、林权人身份证、授权委托书） 收集过程繁琐冗长，较大制约着全省电网基础设施建设进度。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条：勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：用地单位需要采伐已经批准占用或者征收、征用的林地上的林木时，应当向林地所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门申请林木采伐许可证[7]。办理林木采伐许可应由用地单位向林业主管部门提出申请，以用地单位为主体取代林权所有人申请办理采伐，在青赔工作完成后，直接办理采伐许可，从而精简之前的林权所有者信息收集、村镇盖章以及林木权属材料收集等环节，大幅缩短全省输变电工程林木采伐许可手续办理所需时间。

4.2 “1+1”模式实现线路工程的规划部门材料简化

目前输变电线路工程使用林地报批经常遇到规划部门盖章路径图与实际报批范围不一致等问题，现行解决办法多为重新找规划部门盖章确认，但耗费的时间和精力较大，重新协调盖章过程中还可能会增加新的问题导致项目进度僵持。如果因设计方案确需调整，导致落地红线与规划部门确认红线差距较大的，鉴于现行法律法规等尚未明确项目使用林地审批需提交的规划部门材料的具体形式，可与省级林业主管部门沟通，尝试以规划盖章路径图与设计单位出具由电网指挥部或电力主管部门盖章的报批路径图（“1+1”模式） 来作为林地审批中需提供的规划部门材料，进一步缩短手续办理时间。

4.3 征占用地与采伐并行受理

《国家林业和草原局森林资源管理司关于征求〈关于规范和完善林木采伐管理的通知〉》文件中明确提到合并办理附带性的林木采伐申请。在建设项目使用林地可行性报告、森林病虫害除治方案等调查设计材料内已明确采伐地点、树种、林况、面积、蓄积、方式、强度和伐后更新内容的，可直接用于林木采伐许可申请。建设项目使用林地需要采伐林木，可以同步申报，并将建设用地批准文件作为采伐许可证生效的依据。国网省公司开展输变电工程征占用林地手续与林木采伐许可并行受理的试点项目中，以全省统一林业行政服务平台为基础，用“一个系统”实现综合服务，整合征占用林地手续与林木采伐许可一套申报材料，进一步优化项目审批流程，优化项目建设环境。

4.4 引导规划预留涉林空间走廊通道专题

输变电工程不仅仅是点对点的工程，更多的时候它是一条作业带，是以变电站为端头，由各塔基之间串联起来的空间走廊，因此在工程立项阶段和各市县国土空间规划落地前，以“一张蓝图”为基础，积极与当地环保、林业、规划等部门协调，在相关管控层级中预留空间，需要开展专题影响评价的，应主动介入提交相关论证材料，以时间为后续项目顺利落地赢得空间[8]。

4.5 110 kV 及以下等级输变电线路使用林地准入门槛

根据福建省发改委公布的年度重点项目及参照省重点项目名单，输变电线路工程尚未列入其中，虽然属于基础设施项目，但根据建设项目使用林地政策规定，未列入省重点或参照省重点项目的工程，不能使用国家级一级生态公益林地和沿海防护林基干林带。因福建省森林资源丰富，林地情况复杂，有些110kV 及以下等级的输电线路工程将不可避免地涉及到国家一级生态公益林地和基干林带，但因用地准入达不到，导致项目无法落地，此类问题可向省发改委申请，争取将110kV 及以下等级的输电线路工程列入参照省重点项目名单，从而实现准入突破。

4.6 历史遗留涉林报批梳理

对于以往未批先建的输变电工程项目，以县属供电公司为单位，根据项目等级、建设情况等自查摸底，逐级上报至省公司，由省公司统一向省林业局进行协调，双方共同探索与研究，争取解决绝大部分历史遗留问题，为后续新建项目涉林许可报批扫除障碍。

5 小结

在“放管服”政府治理模式改革的背景下，国网福建省电力有限公司已摸索出一套科学高效的涉林许可办理工作模式，即全过程咨询报批模式，并从前期介入、中期推进以及后期监管三个关键环节夯实工作力度，此套模式是有效推进项目合法合规落地建设的保证。