阿根廷自然保护地经营管理模式的启示

文/阿根廷自然保护地经营管理培训团

编者按：阿根廷自1903 年开始国家公园建设，是美洲继美国和加拿大之后第三个建立国家公园的国家。阿根廷的国家公园建设已经走过了100 多年的历史，形成了较为完备的以国家公园为主的自然保护地体系，建立了机构健全、运作高效的国家公园管理机构。

2019 年10 月6—19 日，由福建省林业局刘亚圣副局长带队，省、市、县林业局相关管理人员参加的自然保护地经营管理培训团一行20 人赴阿根廷贝尔格拉诺大学、巴里洛切国家公园进行了为期14 天的培训学习。

培训期间，培训团成员认真聆听了贝尔格拉诺大学、巴里洛切国家公园管理局的教授、专家授课，学习交流内容涵盖阿根廷森林资源管理、生物多样性保护、森林保护政策和管理体制；阿根廷自然保护地管理机制、保护地体系建设与发展、保护地役权和特许经营机制；湿地管理与野生动植物保护、珍稀濒危物种保护方针和措施、物种栖息地的适应性管理；自然保护地的科学研究与监测、自然保护地的保护和可持续利用评估、自然保护地的环境教育与培训；国家公园管理机构设置与运行机制、国家公园总体规划与生态修复、国家公园特许经营管理与旅游管理等专业课程与专题讲座，并赴位于巴里洛切的纳维瓦比国家公园等地现场观摩学习，通过听讲座、提问题、看现场等形式，了解阿根廷国家公园为主体的自然保护地的发展现状与管理模式，学习了许多保护地管理新知识、新理念、新方法，开阔了视野，增长了见识，加强了交流，达到了培训预期目标。

一、阿根廷基本国情、森林资源和生物多样性概况

（一） 森林资源管理

阿根廷共和国位于南美洲南部，全国总人口4800 多万，是拉美综合国力较强的国家，国土面积280 万平方公里，南北长3693 公里，东西宽1423 公里。自北向南分布着热带、亚热带、温带、亚寒带到极地等多种气候类型。阿根廷森林面积7500 万公顷，其中天然林面积5500 万公顷，人工商品林1500 万公顷。森林资源共划分为10 个生态区，按类型管理。该国森林保护法律健全，1994 年宪法修正案增加新的环境保护条款，2007 年颁布国家法律确定森林环境保护最低标准，其目标是通过土地利用规划促进原生森林的保护，规定开发区边界范围，在保护前提下实现森林资源的可持续发展，使民众在经济上增加收入。

全国森林保护分红色、绿色、黄色三个等级，其中红色为绝对保护的高价值森林资源、不允许经营，占森林面积20%；黄色为部分保护允许开展可持续经营，占森林面积60%；绿色为可经营利用、甚至改变土地现状的商品林，占森林面积20%。国家每十年编制生产经营规划，各省每5年对森林资源进行审计。对森林资源保护国家予以补偿，金额不低于国家预算的3‰，其中70%补给林木所有者，30%补给相关单位以激励他们更好地工作。年平均采伐木材1500 万立方米，出口量100 万立方米（主要出口到中国）。

全国分布有4500 个监测点，定期对森林资源动态及生态功能进行监测。通过森林资源监测，掌握不同区域的森林资源消长规律，明确优先修复区域，积极与国际组织合作开展森林修复行动，2018 年全国共修复3.18 万公顷森林。

（二） 生物多样性保护

多样的地形地貌和丰富的气候环境造就了丰富的生态系统类型，广阔的纬度和海拔以及由此产生的气候变化，孕育了阿根廷这样一个生物多样性大国，在生物多样性上位居世界前列。阿根廷按纬度分为18 个生态区，其中10 个为陆地生态区。据介绍，阿根廷有维管束植物1006 种，占世界12.2%，位居世界第24 位；哺乳动物385种，占世界8.7%，位居世界12位；鸟类1002 种，居世界14位；爬行动物406 种；两栖动物163 种；海洋鱼类478 种。具有丰富的生物特有种，仅维管束植物特有种达1749 种。

阿根廷政府长期以来致力于生物多样性保护，优先划定自然保护地，并提出“保护具有全球重要性的生物多样性”，把生物多样性保护分为两个区域，一是在保护地区域内保护；二是在保护地区域外的保护，分别不同区域确定了具体目标，建立生物多样性信息系统。

国家每年开展生物多样性监测，通过区域风格、管理组织、管控计划、保护功能实行度、自然教育、可持续发展实行度、经济发展、网络参与度等8 个指标进行监测评估。2018 年度评估结果为，27%区域达到规定要求，40%达到一半要求，33%未达到要求。

二、以国家公园为主体的自然保护地体系建设

（一） 自然保护地建设

19 世纪末开始，阿根廷经济快速发展，工业门类齐全，农牧业发展迅速，经济总量在20 世纪初曾位居世界第10 名。经济快速发展带来了环保污染严重、生态系统退化，土地退化造成栖息地流失、农地扩张，加上外来物种入侵、气候变化等一系列严重影响生态环境的因素，造成生物物种大量死亡、原住民的居住环境变化、生态系统不够完整、遗传多样性流失等，引起了社会各界广泛关注。为保护本国自然资源和生态环境，阿根廷实施了加强网络连接保护、完善法律政策、生物多样性维护、可持续发展四项行动，自20 世纪初建设以国家公园为代表的各类自然保护地。截至目前，阿根廷共建有493 处保护地，其中392 个为省级自然保护地，形成了完备的自然保护地体系。按照资源类型、资源特色、受威胁程度、保护等级、利用程度等标准，阿根廷将其自然保护地分为国家公园、自然遗迹、严格自然保护区、自然教育保护区、原野保护区五种类型。阿根廷有私人保护区150处，近10 多年，通过给建立私人保护地免税推动宣传，让更多私人保护地捐献出来，现已备案登记62 处。

阿根廷自然保护地总面积3600 万公顷，占国土面积13%，海洋保护地3 处，占海域面积7.05%。虽然阿根廷自然保护地面积未达到生物多样性公约要求的标准（陆域占17%，海域占10%），但发展速度较快，自1992 年自然保护地占国土面积4.39%，到2018 年占13.06%。但已制定出发展目标：保护地面积达到生物多样性公约标准，推动旅游观光业持续发展，增加民众收入，更好地建设管理保护地。

阿根廷自然保护地资源产权明晰，边界清晰未立标，没有交叉重叠现象。自然保护地分国家级和省级进行管理，由阿根廷国家公园局管理，国家级自然保护地管理机构直接接受国家公园管理局领导，省级保护地则由各省独立设置管理部门管理，业务上接受国家公园管理局的指导。通过保护管理，达到人与自然和谐，促进社会经济发展、环境改善。

（二） 国家公园建设管理

自1903 年阿根廷著名探险家、考古学家、生物学家弗朗西斯科·莫雷诺捐赠73 平方公里私人土地建立了阿根廷第一个国家公园，至今阿根廷已建立起完备的国家公园体系和管理体制，是美洲继美国和加拿大之后第三个建立国家公园的国家，从国土北端与玻利维亚交界的八里杜国家公园到国土最南端的火地岛国家公园，国家公园在阿根廷国土上遍地开花，保护了绝大多数的生物关键区域。截至目前，阿根廷共建有55 个国家公园，总面积459 万公顷，全部由阿根廷国家公园管理局统一管理，采用典型的中央垂直管理模式。

阿根廷国家公园管理局成立于1934 年，隶属于阿根廷环境与可持续发展部，是阿根廷国家公园及其保护地的国家级管理机构，不仅负责对全国国家公园的管理，同时也负责自然遗迹、严格的自然保护区、原野保护区、自然教育保护区等保护地的管理。公园管理局设主席、副主席各一名，并邀请内政部、国防部、农业部、观光局派一名代表参与决策，内设12 个管理部门，分别对国家公园及其保护地的保护、环境教育、公众利用、人力资源、战略规划、审计、法律事务、基础设施等进行统一管理。2018 年国家公园管理局财政预算为20 亿阿根廷比索，此外还有特许经营收入和房产出租收入等。各个国家公园设有独立的管理机构，在组织上接受国家公园管理局的领导，资金由国家公园管理局统一拨付。国家公园管理局对国家公园的生物多样性保护进行监测评估，共设有53 个指标每年进行评估，评估值逐年变好。

（三） 纳维瓦比国家公园管理范例

纳维瓦比国家公园地跨里奥内格罗省和内乌肯省，西临智利国家公园，总面积71.73 万公顷。1903 年，弗朗西斯科·莫雷诺将安第斯山脚下的湖区73 平方公里的土地捐给政府设立国家公园，开创了阿根廷设立保护区的先河。1922 年该国家公园被命名为南边国家公园。1934 年，阿根廷国会通过法律，开始致力于创立国家公园体系，由此设立了纳维瓦比国家公园。纳维瓦比国家公园是阿根廷首个国家公园，面积仅次于冰川国家公园（72.69万公顷），也是管理人员最多、最为复杂、唯一跨省的国家公园。公园内有植物1168 种，其中特有种190 种，植物资源分森林、平原、高原三种类型。西部以湿地森林为主，占总面积的70%；脊椎类57 种，鱼类6 种，两栖类16 种。纳维瓦比国家公园1934 年创建即制定22.351 法律，该法律根据发展需要历经数次修改。

纳维瓦比国家公园现有管理人员250 人，设有人力资源、保护、应急处理和防灾、法务、维护等8 个部门，主要有技术人员、管理人员、执法人员、消防人员等。执法人员必须有律师证，具有独立行政执法权，2018年罚款收入500 万阿根廷比索。2018 年国家公园管理局拨付年度财政预算3 亿比索。纳维瓦比国家公园成立时，偌大公园内只有居民1 万人（其中原住民200人）。经过85 年的发展，公园内现有常住居民18 万人，主要生活在国家公园内的小镇巴里洛切。被壮美的雪山和静谧的湖泊所环绕，巴里洛切以独特的山水风光、地区文化、无污染特色产业（如巧克力产业） 和建筑风格吸引观光和休闲游客，年游客量达150 万人次，是南美洲极具特色的小镇并享有“南美小瑞士”的盛誉。巴里洛切的成功除了归功于大自然的造化，也得益于国家公园管理局对国家公园的精心设计和长期经营。

国家公园内有9 万公顷私人土地，国家未予以补偿，但可在国家公园管理之下开展观光等活动，开展观光要遵循国家公园管理机构的管理，实行特许经营制度，按国家公园管理机构评估审批后才可开展观光业，每年一次性向政府缴纳观光产业费用，起价为每年2 万比索。

位于纳维瓦比国家公园中心的维多利亚岛，面积40 平方公里，因其立地条件好，成为阿根廷首个人工造林地，并建立林场。国家公园成立后，在保护原生性物种同时，注重保护原有林场所具有的历史文化价值，推动外来物种造林。国家公园以原林场为中心，以营造的3 公顷人工林为核心向周边扩张造林。1994年后，针对巴塔哥尼亚高原的法律颁布，不再允许引进外来物种，主要开展森林近自然经营，视情况每1 年或2 年采伐40 年以上龄级木材约5000 立方米，并按每立方米109.9 比索向政府缴纳费用。

三、阿根廷国家公园建设与管理经验及给福建省的启示

我国在资源禀赋上与阿根廷有颇多相似之处，均有国土辽阔、地形地貌复杂、气候多样化、西高东低等特征，在生物多样性上同样位居世界前列。福建省武夷山国家公园也与纳维瓦比国家公园有相似之处，公园内生物多样性丰富，有原住民、有集体所有土地，均开展旅游观光，社区情况复杂。纵观阿根廷的自然保护地和纳维瓦比国家公园建设历程，有很多成功经验值得我们学习借鉴。

（一） 以国家公园为主的自然保护地体系建设经验

1、建立了比较完备的自然保护地体系。阿根廷在国家公园建设初期就确立了以国家公园为主体的自然保护地体系，从宏观和全面的维度，合理确定自然保护地类型，构建了比较完备的自然保护地体系，确保了国家重要生态系统、栖息地、物种和景观得到全面有效的保护。

2、国家公园管理机构健全，运行高效。阿根廷在国家公园建设初期就建立了全国统一的国家公园管理机构，对全国以国家公园为主的自然保护地统一规划、统一建设、统一指导，建立了分级（国家级和省级） 行使自然保护地管理职责的体系，建设管理经费全部由中央财政拨款，确保自然保护地管理统一、规范、高效。在管理机构设置上，阿根廷国家公园管理局以国家公园的功能和实际管理需要为出发点，邀请相关部局参与决策，并不断改革内设机构，形成了国家公园管理局下设12 个管理部门各司其职、统一管理的合理机构设置。

3、允许人口迁入和发展特色经济，以发展促进保护。纳维瓦比国家公园从建立之初到现在85 年间，常住人口从1 万人发展到18 万人。对于地广人稀、人口自然增长率仅为0.9%的阿根廷来说，国家公园的建立逐渐吸引了外来移民的迁入，刺激了当地特色经济的发展。纳维瓦比国家公园管理局在规划国家公园区域愿景中通过合理的经济发展策略考量，巴里洛切扎实的经济发展成果促进了该地区成为阿根廷区域经济发展新增长极，更促进了国家公园范围的生态发展，使保护与发展的矛盾得到妥善处理。同时，阿根廷针对自然保护地建立绿色品牌特许经营机制，依据特许经营条例和市场活动特点，评估被许可方的权利义务、知识产权、就业竞争、交易控制等状况，签订保护地特许经营协议，明确相应的法律和管辖权，并制定操作手册，规范管理国家公园的观光等产业。

4、注重历史文化传承和监测评估。阿根廷在自然保护地管理和环境教育中，致力于社区原住民的文化遗产传承与推广。同时，重视自然保护地的科学研究与监测、保护、可持续利用评估等，定期发布专项调查研究报告，对保护地的生物群落、动植物种、自然特征、景观功能、文化价值和保护状况等进行评估，以便更好地发挥保护地的文化与生态服务功能。

（二） 阿根廷自然保护地体系建设给福建的启示

国家机构改革方案已明确各类自然保护地调整由国家林业和草原局统一管理，并采用以生态系统为单元的管理模式，对“山水林田湖草”这一生命共同体进行统筹管理。阿根廷自然保护地体系建设经验，对处于自然保护地体系升级换代关键期的福建林业工作具有重要启示。

1、科学编制自然保护地规划和建立监测体系。依据国土空间规划，编制《福建省自然保护地建设总体布局和发展规划》，将生态完整、景观资源丰富等空间缺失区域全部纳入保护地保护管理范围，所有自然保护地都应编制专项规划。建立自然保护地矢量数据库，利用信息化手段加强自然保护地信息监测，让丰富的自然资源成为提升并改善人们美好生活的重要途径，开展自然保护地管理成效评估。

2、自然保护地整合归并优化。以自然生态系统的完整性、原真性、统一性为基本原则，将现有的各类自然保护地进行梳理、归类，整合优化各类自然保护地，解决自然保护地区域交叉、空间重叠的问题。在科学评估的基础上，通过优化整合解决历史遗留、保护和发展问题，构建科学合理的以国家公园为主体的自然保护地体系。

3、创新人与自然和谐共生机制。发展是解决我国一切问题的基础和关键。借鉴纳维瓦比国家公园在保护中发展，以发展促保护的经验，我们也可以通过高质量的绿色发展，来满足人民日益增长的美好生活需要，推动形成绿色发展方式和生活方式，实现人与自然和谐共生。通过一定方式实施特许经营许可制度，支持原住民从事环境友好型经营活动，在不破坏自然生态、不影响生物多样性保护前提下，支持其在自然保护地一般控制区开展观光、自然教育等活动，真正实现“绿水青山就是金山银山”。

4、加强自然保护地建设。对全省的自然保护地进行勘界立标，开展以自然恢复为主的生态修复，建设生态廊道，开展重要林地恢复和废弃地修复。加大野外保护站点、巡护路网、应急救灾、有害生物防治等保护管理设施建设力度。