关于井研县加强基层治理的调查与思考

王竞 汪志恒

摘   要：治理有效需要构建以自治为基础、法治为保障、德治为先导的基层社会善治新体系，让农村社会和谐有序。目前，井研县基层治理面临的一些潜在风险给基层治理带来了巨大挑战。要进一步加强井研县的基层治理，要加强党的领导，完善顶层设计;立足地区发展，提高基层治理水平;以法治为保障，建立基层治理规章制度;以自治为基础，激发基层治理内生活力;以德治为先导，营造良好的社会风气。

关键词：井研县;基层治理;对策

中图分类号：D26         文献标识码：B         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.03.015

文章编号：1009-6922（2020）03-75-05

基层治理是社会治理的基础，事关党和国家大政方针的贯彻落实，事关群众切身利益，事关城乡社区的和谐稳定。党的十九大报告明确指出要加强和创新社会治理，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局。实施鄉村振兴战略，就是要构建以自治为基础、法治为保障、德治为先导的基层社会善治新体系，让农村社会既充满活力又和谐有序。为此，中共井研县委党校调研组通过走访谈话、发放问卷、查阅资料等形式了解乐山市井研县在基层治理中的基本做法及成效，找出基层治理中存在的潜在风险，探索基层治理的对策及建议，以期找到基层治理的突破口和有效解决路径，让更多改革发展成果惠及群众，提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

一、井研县基层治理的主要举措

（一）注重依法治理，构建社会良序

1.强化权力制约。健全党委工作规则和议事决策规则，规范重大决策公众参与、专家论证、风险评估和集体讨论决定等法定程序。在乐山市率先公开行政权力清单，依法清理保留行政权力，完善行政职权目录、电子政务大厅、行政权力运行基础平台和行政权力运行监察平台，实现行政权力全县网上统一公开运行。

2.深化司法便民。建成网上诉讼服务大厅，实行网上预约立案、申请司法救助、信访申诉和判后答疑，整体诉讼办理周期压缩15%以上。探索设立“流动法庭”，采取上门立案、就地开庭、当庭调解等方式，开展民事案件巡回审判。在全县15个镇设立法律援助工作站，免费受理法律援助案件。

3.注重普法教育。大力实施“一二三百千万”法治宣传工程，建成一个法治文化公园，打造两条法治宣传长廊，开办电视台、报刊、网络三个法治专栏，每年举办百期法治培训、千场普法活动、万人“法治赶场”活动。采取政府购买社会服务的方式组建法治文艺宣传队，自编自创《法律法规要记清》《送法宝》等法治文艺节目，深入乡村、企业、学校开展全覆盖巡演。

4.维护信访秩序。开展“信访积案清零行动”和“百日攻坚战”，依法依规化解历史遗留问题，对非法闹访中构成违法犯罪的，依法从快从严打击处理，2019年度全县越级非访、走访人数分别同比下降93%、75%。

（二）深化自治服务，激发内生动力

1.健全自治机制。全面落实村级党组织运行规则，完善群众议事、社区听证、工作评议、民情恳谈等制度，审核备案199个村规民约、32个居民公约。引导广大群众在基层直接行使民主权力。

2.推广“一事一议”。按照“先规划后申报、先审批后建设、先实施后奖补”原则，科学设定村民自筹与财政补助“五五开”扶持政策，支持村（社区）自我完善提升交通、水利等基础设施。

3.开展人民调解。创新“三三制”调解工作法，民间纠纷依次由村（居）民委员会、村（社区）调解员、乡镇调解组织逐级调解，调解不成功的再引导走诉讼程序，实现小纠纷不出村（社区）、大纠纷不出乡镇、疑难纠纷不出县，矛盾不上交。

4.深化村务监督。分类制定党务公开项目清单，细化公开事项、时限、方式、途径等内容，严格执行村务公开“五规范”，全县村务公开规范化率达90%以上。建立健全村务公开监督委员会，民主选举村务监督委员会主任，实现行政村村务监督委员全覆盖。

（三）坚持德治引领，弘扬新风正气

1.弘扬社会主义核心价值观。井研县采取农民画形式创作的24幅社会主义核心价值观宣传画被中宣部采用并在CCTV公益频道展示。乌抛乡创新开展了“村民互助”活动，由劳动力强的家庭与劳动力弱的家庭结成互助小组54个，农忙时共同开展生产活动，农闲时帮助照料日常生活。

2.树立良好家风。整理以雷氏、廖氏、熊氏为代表的乡贤家规家训及经典小故事20个，制作《家风家训礼赞》，建成井研县家风家训展览馆，传承“笃于践履、气节卓然”的井研精神。

3.破除陈规陋习。在大佛乡试点推行“酒席减负”，引导全乡群众简办红白喜事，不摆周岁宴、乔迁宴等其他酒席;在高凤乡试点开展贫困户环境评比，综合庭院、居室、厨厕等卫生环境和邻里关系，评选出“优美庭院”，每户落实现金奖励300元，引导贫困群众树立文明新风。

二、当前井研县基层治理面临的潜在风险

（一）特殊群体上访严重影响基层和谐稳定

长期以来，基层信访维稳压力主要集中在特殊群体上。一方面，特殊群体上访大都采取联名信、集体上访形式，较个体上访涉及人员更多、波及面更广;另一方面，群体性上访原因大都具有特殊性，或因历史问题遗留形成，或因政策变更诱发而成，基层调解常常缺乏政策支撑，导致群众不满意后持续上访、反复上访。目前井研县特殊上访群体包括上世纪90年代未分配大中专毕业生、退伍转业军人、原乡镇老电影放映员、水库移民等群体，基本与全省面上上访群体一致，涉及人员达1万余人。

（二）民间高利借贷对社会稳定危害极大

近年来，随着经济转型的持续深入，传统企业经营压力加大，许多企业面临发展资金短缺的困境，民间高利借贷增多，与此伴随的风险也增加。一些企业因无法偿还高利借贷而破产，员工因欠薪而下岗。民间高利借贷资金来源于普通百姓，由于高利借贷不受法律保护，当借贷人无法还款破产时，资产处置优先偿还金融机构，群众集资往往“血本无归”。从井研来看，目前全县企业民间高利借贷月息平均为3至4分（相当于年利率36%至48%），债务存量总额达1.3亿元，累计欠息近4000万元。先后有6家企业因民间高利借贷而破产，大批企业职工下岗，群众集资无法拿回。民间高利借贷已成为影响社会治理的重要因素。

（三）农村老龄化问题成为基层治理的新课题

当前，中国老龄化进程正在加快，农村也不例外。就井研的情况来看，全县农村居民中45—50岁的中年人有6.3万人，占农村总人口的21%;60岁以上的老年人有7.4万人，占农村总人口的24.7%。预计到2030年全县农村60岁以上老年人将超过农村人口的38%，农村居民养老问题将凸显。目前，全县公办养老机构仅13家、床位1900余张，无一家民办养老机构。农村老年人有相当部分受年龄限制没有购买养老保险，基本处于居家自我养老状态，不仅牵制家庭劳动力、影响全面小康进程，而且部分留守老人、孤寡老人、独居老人的健康、安全问题也备受社会关注。

（四）基层禁毒工作面临严峻形势

毒品是影响基层和谐、家庭和谐的重要因素。受国际毒潮泛滥和国内涉毒因素增多的影响，当前社会涉毒群体呈现扩张化、低龄化、高端化趋势。吸毒人员为维持高昂的吸毒费用，往往以贩养吸、以盗养吸，女性吸毒人员甚至以卖淫养吸。吸毒人员肇事肇祸事件多发高发，近年来井研县侦破的各类案件涉案人员中吸毒人员作案的比例高达45%。同时，基层受财力所限，专业禁毒民警力量和戒毒收容、康复等阵地建设不足，禁毒工作往往以被动打击为主，主动防范不够，基层禁毒工作面临严峻形势。

（五）邪教活动对基层治理造成威胁

长期以来，井研县不断加大防邪工作力度，坚决打击邪教组织和邪教活动，防邪形势整体可控。但全县防邪力量薄弱，县防邪办仅有专职干部2人，27个乡镇均无防邪专职干部，防邪工作只能顾及到点，很难扩展到面。全县在册邪教人员总数达536人，人数众多、思想反复，大大增加了教育转化的难度。近年来，邪教组织活动更加隐蔽。一些邪教组织逢年过节看望困难群众，潜移默化地改变群众思想，鼓动群众与基层组织“唱对台戏”，甚至以自治为借口煽动群众、离间党群干群关系，对基层治理构成威胁。

三、加强基层治理的对策建议

（一）加强党的领导，完善顶层设计

1.强化党对基层组织的核心领导。坚持党总揽全局、协调各方的原则，梳理和规范党政各部门社会治理职能，加强顶层设计、整体规划和统筹协调，建立健全社会治理领域权力清单制度和责任追究制度，形成权责明晰、奖惩分明、分工负责、齐抓共管的社会治理责任链条。

2.统筹建好公共服务设施。当前，社会公共服务资源大都集中在城镇，城乡分布不均是制约深化基层治理的重要瓶颈。要大力推动公共服务均等化，全面系统规划城乡公共资源配置，根据覆盖人口、地域面积、技术功能，优化农村公共资源布局，标准化建设公共服务设施，促进公共服务向农村基层延伸。着力增加农村社区公共服务供给，逐步实现城乡均等化。加快建成县乡邪教人员教育转化中心、戒毒康复中心、精神病人照料中心、养老服务中心以及教育、医疗、文化等公共服务设施，帮助基层解决社会治理阵地建设缺失的問题。

3.完善城乡养老服务体系。发挥政府、市场、社会的合力，大力培育以公办养老为主导、社会养老为主体的养老产业体系，让城乡居民都能同等享受优质养老服务。同时，制定家庭养老支持政策，完善针对经济困难的高龄、失能老年人的补贴政策，做好与长期护理保险的衔接，提升家庭养老功能，更好地推动养老事业多元化、多样化发展。

4.制定政策，解决特殊上访群体诉求。要立足长远，着眼于伴随经济发展可能出现的深层次矛盾问题，提前研究防范，做好应对基层治理复杂局面的制度准备。按照尊重历史、尊重客观、公正公平的原则，统一标准、统一尺度，有序有力、一个一个地化解长期困扰基层治理的群体性上访问题。

（二）立足地区发展，提高基层治理水平

1.加大财政预算，强化分类指导。立足地区发展，针对地区实际、民生改善和保障情况、社会和谐现状，强化分类指导，特别是对基层治理量大、面广的区县，可加大财政专项转移支付力度，为抓好基层和谐提供必要的财力保障。改革县乡（区、街道）财政事权和支出责任划分，重大基础设施、社会事业项目建设统一由县（区）统筹。

2.推动基层治理社会化。充分发挥社会力量和公众在社会治理中的协同参与作用，通过政府购买服务、健全激励补偿机制等办法，鼓励和引导企事业单位、群团组织、基层群众性自治组织以及其他各类社会组织积极依法参与社会治理，更好地解决基层治理“最后一公里”的问题。

（三）以法治为保障，建立基层治理规章制度

运用法治理念和法治思维，积极化解基层治理的潜在风险。加快建立健全基层治理重大风险定期评估机制，科学研判、前置处理，有效降低基层治理社会面风险系数。

1.持续开展普法宣传教育。加大基层普法宣传教育力度，比如多张贴一些标语、画一些墙报、集中观看案例学习等，责成包片包村干部进村入户与村民交流，定期给各村发放一些法治教育的宣传资料。加强社会融资、禁毒、信访、反邪教以及精神病患者管理等政策法规宣传，增强基层干部群众依法依规办事的意识。对于有违法乱纪或其他不良行为的人员，要在资金发放、困难补贴、政策优待等方面进行限制，使老百姓不敢违法、内心戒法、主动遵法。

2.进一步加大风险防范控制。规范民间资本活动的法律法规体系，将民间小额信贷机构纳入金融监管领域，全面整治民间金融市场，依法严打民间非法高利放贷行为，坚决阻断民间高利放贷资金源头。定期组织开展群体性上访重点人群、邪教人员、精神病患者等群体的普查工作，全面落实帮教、扶助、关爱政策，用真情真爱实施感化教育，增进互信、融洽关系。

3.加强社会综合治理。创新失地农民和流动人口服务的管理方式，提升群众安全感。增强公共安全综合防控能力，抓好“雪亮工程”“综治中心”和“天网工程”建设。坚持发展新时代“枫桥经验”，完善矛盾纠纷多元化解机制，强化网格化服务管理，继续办好“心连心服务热线”。持续深入开展扫黑除恶、反恐防暴、禁毒等专项斗争。

（四）以自治为基础，激发基层治理内生活力

基层治理的核心是实现和谐相融，关键还是要“基层的事基层自己办”。要把增强基层组织的政治功能擺在首位，加强党的基层组织建设，抓实基层党内民主，创新基层组织设置和活动方式，突出带头人队伍建设和党务公开、党员作用发挥，增强基层组织的凝聚力、向心力。

1.注重发挥基层党组织的核心作用。加强服务型党组织建设，着力提升服务能力和水平，做好村（社区）绿化美化净化、垃圾分类处理、噪声污染治理、水资源再生利用等工作。花大力气解决农村社区垃圾收集、污水排放、秸秆焚烧以及散埋乱葬等问题，充分发挥基层党组织的核心作用。

2.进一步加强和创新基层治理。探索建立“党组织领导+村民议事会议定+村民委员会执行+村民监事会监督+社会组织补充服务”的“一核多元”村级治理模式，明确各自职责范围。打破村组地域限制，根据村民聚居情况划片开展“1+1+N”，即“1名党员+1名村组干部+N户村民”小单元大治理，在环境卫生、矛盾调解、社会治安等方面进行分片治理。邀请离职村干部、德高望重者开展“坝坝说事”“坝坝调解”等活动，鼓励老年文娱队、骑游队以及各类协会等新兴社会组织参与治理，引导村民共建、共治、共享和谐稳定的人居环境。

3.加强村（居）委会队伍建设。依法选优配齐村（居）委会干部队伍，优化村（居）委会干部队伍结构。加大教育培训力度，开展示范性培训，逐步提高村（居）委会干部依法办事、执行政策和服务村（居）民的能力。积极开发社区社会工作岗位，推行社区志愿者注册登记制度，进一步强化自治和服务能力。

（五）以德治为先导，营造良好的社会风气

1.传承发展农耕文明，走乡村文化兴盛之路。充分发挥农家书屋、农民夜校、村级文化活动室作用，开展“三下乡”和送书、送电影等活动。挖掘优秀传统文化、民间艺术和地方非物质文化遗产，运用歌曲、农民画、微电影等载体进行文化熏陶，吸引农村群众回忆峥嵘岁月、参与创作过程、畅谈意见建议。加强对残疾人、未成年人、留守老人等特殊群体的覆盖，通过营造“参与感”不断优化其心理环境，丰富群众精神生活。

2.提升公共文化服务效能。公共文化服务城乡资源统筹整合，向未成年人、老年人、进城务工人员、农村留守妇女儿童、经济困难群众倾斜。创新公共文化服务理念和模式，由“政府端菜”向“百姓点菜”转变，通过“广电+”行动计划、图书馆文化馆总分馆制、“公共文化物联网”等，增强群众自主选择权。搭建互联互通的公共数字化服务平台，建设统一的公共文化服务数字网络，形成线上线下有机结合的服务模式，提升公共文化服务效能。

3.强化社区文化引领能力。以培育和践行社会主义核心价值观为根本，大力弘扬中华优秀传统文化，培育心口相传的城乡社区精神，增强居民群众的社区认同感、归属感。建立健全社区道德评议机制，开展文明家庭创建活动，倡导移风易俗，形成与邻为善、以邻为伴、守望相助的良好社区氛围。

加强基层治理，应当坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，准确把握基层治理的主要任务和目标要求，密切联系实际，积极应对挑战，不断探索创新，切实推进社会治理和服务重心下移。要善于将相关政策顶层设计转化为规范化的制度和可操作的措施，构建务实规范管用的基层治理体系，努力打造共建共治共享的基层治理格局。

[收稿日期]2020-02-15

[作者简介]王竞（1978—），女，四川乐山人，中共井研县委党校讲师，主要研究方向：法学;汪志恒（1964—），男，四川乐山人，中共井研县委党校副校长，主要研究方向：法学、党的建设。