物有所值评估方法中的定量分析：一个文献综述

游宗君,张冰清

(1.贵州财经大学 贵阳大数据金融学院,贵州 贵阳 550025；2.贵州财经大学 大数据应用与经济学院,贵州 贵阳 550025)

引言

近年来,为减轻地方政府负担,财政部、国家发改委等多部门先后发布多项相关政策推行政府与社会资本合作模式(Public Private Partnership,简称“PPP模式”)。但是,PPP模式是否符合我国国情,是否比传统的政府采购模式更具有优势等问题仍有待探讨。基于上述质疑,物有所值评估方法(Value for Money,简称“VfM”)应运而生。

Ameyaw et al.(2015)[1]指出,仅依靠合同授予阶段的竞争难以实现物有所值,而Heralova(2014)[2]指出,真正实现物有所值的关键是在合同授予之前的决策阶段、预算阶段以及合同履行阶段,都应重点关注。因此,贯穿整个PPP项目全生命周期的VfM评价体系的构建至关重要。

VfM评估方法包括定性研究和定量研究两种。目前,关于定性分析法的研究相对较多,但是定性分析主要起辅助作用,真正使得评价结果更为权威的是定量分析。

本文梳理了现有文献并以此为基础,围绕定量分析,主要针对以下问题展开综述：一是国际上通用的定量评价方法有哪些，如何进行选择;二是探讨国内外关于定量分析法的PSC体系；三是通过构建风险量化模型,进一步分析双主体之间的风险分担问题；四是探讨国内定量分析体系的不足并得出结论。

一、VfM中定量评价方法的选择

在VfM评价体系中,定性分析是指从是否可以合理分担风险、合理配置资源等方面,与政府传统采购模式对比,判断采用PPP模式是否效果更佳；而定量分析是通过对比政府净成本价值(即PPP值)和基准价格(即PSC值),进而判断PPP模式是否更优。

目前,在我国VfM评价体系内部,应以何种评价方式为主,学术界仍有探讨。一方面,陈思阳 等(2016)[3]提出,《PPP物有所值评价指引(试行)》中指明,现阶段我国的物有所值评价应该以定性评价为主,鼓励开展定量评价；另一方面,王盈盈 等(2015)[4]指出,应以定量评价为核心,并辅以定性评价。

总体而言,定量评价方法的评价效果更加准确、科学,但是目前在我国推广定量评价方法仍存在难度。因此,该部分通过梳理国内外定量评价方法,为后文研究奠定基础。

(一)VfM定量评价概述

黄景驰 等(2016)[5]指出,莱利法则为私人资本设置了较高的准入门槛,对PPP项目本身提出较高的要求。该法则的核心思想是VfM量化分析机制的理论基础。因此,对VfM评价体系中的定量评价进行研究至关重要。

基于全球视角,英国最早将VfM引入评估体系中,新加坡、加拿大等国家在PPP推广以及VfM评价方法的研究方面也有重要贡献。这些国家的VfM评价体系的发展相对比较完善。因此,研究这些国家的VfM评价体系,对于构建适合我国国情的VfM评价体系具有重要的参考价值。

通过梳理文献,我国的定量评价围绕PPP模式和政府传统采购模式的对比展开。假定项目产出不变,借助政府净成本的现值(PPP值)和公共部门比较值(PSC值)得出VfM值。若VfM>0,则该项目“物有所值”,可以采用PPP模式；反之,则该项目不适合采用PPP模式。但是,学术界对PSC评价体系仍有争议,具体内容将在后文详细阐述。

(二)国际VfM定量评价方法

纵观当前世界各国在定量分析方面的实践经验,支撑各国实践的基本思路大致相同。同时,张晓然(2016)[6]也指出,由于各国的经济发展水平和项目运作环境的差异性很大,因此各国的具体实施方法有所区别。而PPP项目是否可以实现预期收益,定量评价方法的选择发挥着至关重要的作用。因此,对评价方法进行分类研究是很有必要的。

1.以PSC为基准和不以PSC为基准的定量评价法

高会芹 等(2011)[7]根据文献检索指出,推行PPP模式的国家或地区可能采用不同的方法进行定量分析。其中,从是否使用PSC指标的角度出发,将VfM评价方法划分为两种：设立PSC的VfM评价体系与不设立PSC的VfM评价体系。具体如表1所示：

表1 VfM评价方法分类

数据来源：作者整理而得。

PSC值并不是PPP模式下进行定量评价的唯一适用指标。进一步分析,同样是构建PSC指标体系的国家,其PSC指标的具体运用也不相同。德国的做法是根据投标者的数据对PSC进行动态调整,由粗估区间值逐步量化得到精确的VfM值。但是这种做法将复杂问题过于简单化,是否反而影响模式的选择还有待进一步探讨。新加坡采用的是竞争性投标方式,通过修改反馈信息,修改和完善VfM值。但是,相比于使用PSC值进行估算的实践经验来说,招投标方式中的人为因素比重较大,而且产生大量的交易费用,极大地抵消了竞争投标的优势。

孙慧 等(2009)[8]也列明了PPP模式的主要推行国家的VfM评价方法。比如：日本和南非均要求拟实行PPP模式的项目必须先建立PSC指标进行物有所值评价。

2.公共部门比较基准法、成本效益法和竞争性投标法

当前,国际上常用的三种VfM定量评价方法分别为公共部门比较基准法、成本效益法以及竞争性投标法,如表2所示：

表2 VfM定量评价方法分析

数据来源：作者整理而得。

(三)国内VfM定量评价方法

在我国,定量评价主要采取的是以PSC为基准的评价方法。比如：北京地铁四号线项目中,通过计算项目PSC值,对该项目进行科学的定量评价,进而推动项目顺利实施。结合国际理论研究成果和项目实践经验,我国学者提出了适合我国国情的VfM定量评价方法及其配套政策建议。

王守清 等(2014)[9]基于实践经验,将定量方法分为公共部门比较因子法和竞争性投标方法。公共部门比较因子法可以借助数据,获取更加精确的计算结果,但是却对模型的科学性和准确性要求较高,并且难以获取支撑数据或者获取成本较高；相对而言,竞争性投标方法更有弹性,但是其项目规模大、周期长、评标时间短等缺点,也制约着项目的实行。

苏汝劼 等(2017)[10]针对如何在我国推广VfM评价方法提出了建议：第一,结合我国的实际情况,适当调整PSC评价指标；第二,扩大VfM定量评价的适用范围,覆盖项目的所有阶段和全过程,建立完整的“物有所值”数据库；第三,定性与定量评估结合,弥补定量评估中数据收集难度大、成本高的缺陷。

综上所述,笔者认为每一种定量方法都各有优缺点,单一的某种定量评价方法并不完全适合我国各地千差万别的项目运作环境。相较而言,适合我国的评价体系应当是以某一种方法为主,兼具其他几种方法的优势,从而创新出一套完整的符合我国国情的定量评价体系。但是,无论最终采用哪一种类型的评价方法,建立一个真实客观的数据库始终是开展定量评价工作的基础,这也是项目顺利推进的必要保证。总体而言,无论采取何种定量分析的方法,都必须适当结合定性评价方法,充分发挥两者优势,共同助力我国VfM评价体系建设。

二、PSC体系的争议

使用VfM定量评价的国家在招投标开始之前,先分别评估PSC值和PPP值,并计算VfM值。其中,若VfM>0,则表明该PPP项目“物有所值”，可以采用PPP模式；反之,则该项目不适合采用PPP模式。

(一)PSC体系的组成

PSC体系由初始PSC、竞争中立调整、自留风险和转移风险四部分组成，是国际上大多数国家采用的模式,但是这种方法计算出来的PSC值是否适合我国国情，仍有待验证。李佳嵘 等(2011)[11]从PSC体系的构成入手,逐条分析了各组成部分(如表3所示)。

表3 国内外PSC体系的各组成部分对比

数据来源：作者整理而得。

(二)PSC体系存在的问题

随着PPP模式在全世界范围内的不断推广,构建PSC体系进行VfM评价的国家越来越多。英国、澳大利亚等国家更是构建以PSC体系为基准的VfM评价模式。但是,随着PPP项目实践的推广,越来越多的学者开始探讨PSC体系中存在的问题。

1.PSC体系中包含过多的前提假设

基于当前学术界的研究成果,刘广生 等(2013)[12]指出,当前PSC评价体系中包含过多的前提假设,比如：基准折现率、通货膨胀率、风险分担等。在PPP项目实施过程中,这些因素的差异变动使得计算出的PSC值存在偏差,不利于项目决策。同时,在项目实践中,多种风险因素同时存在,自留风险和转移风险被纳入PSC值的评估中。但是由于风险因素的变动不可控,评估主体通常依据主观经验指导风险比重的评估。因此,据此获取的PSC值的准确性有待商榷。

2.基准折现率的选取可能存在偏差

实质上,PSC值的结果与折现率的取值相关。Marques et al.(2014)[13]指出,PSC值受折现率变动的影响与项目运营成本比重变化呈正相关关系。因此,折现率的选取不仅左右了PSC值的评估,同时也影响着最终项目资金价值的确定和VfM评价的准确性,制约着PPP项目的实施。但是,波动的市场因素以及通货膨胀率的存在,客观上增加了折现率取值的误差。因此,如果选取的折现率较高,则得出的PSC值随之较高；反之,PSC值则较低。

3.项目周期较长,不确定因素多

PPP项目周期较长,涉及的不确定性因素较多。高会芹 等(2012)[14]基于PSC的理论基础、计算过程以及国内外的应用实践经验,对PSC的争议归类进行分析指出,一般风险价值与成本的测定取决于风险概率,但在多数情况下,这类信息不易获取,也没有现成的数据库可以利用。同时,一般PPP项目合同持续时间较长,时间越长,所需要考虑的不确定性因素越多,在长期的评估里更要注重考虑非金融因素。

因此,笔者认为,鉴于计算PSC值的因素复杂且具有不确定性,据此得到的PSC值可能失去参考价值。

4.PSC指标的应用可能增加风险

PSC值只是一种初始估计,便于在两种项目方案中提供比较的依据。从实践角度分析,由于项目周期长,PSC的计算过程并未全面反映所有成本,未来建设过程中可能产生某些预期外的费用。因此,即使PSC指标可以通过完善体系建设以提高计算结果的精确度,也不能完全避免预期以外的成本与风险的发生。

因此,在确定PSC指标以及VfM评价体系中的评估标准时,不应过于简化和主观,切忌过于强调定量分析指标的可信度,而忽视预测数据本身的准确性。以北京地铁四号线PPP项目为例,虽然这个项目引入英国的蒙特卡罗模拟,提高了定量VfM的可信度。但是,以经营维护成本代替成本,以经营收入代替效益的做法缺乏原始数据,预测数据的使用可能影响结果的准确性。

综上所述,笔者认为当前国内学者对PSC评价体系的争议较为集中。其中,针对基准折现率的选取偏差问题,投资方可以借鉴国家统一发布的行业折现率。这个取值以行业为单位,可能尚未考虑行业内部的个体风险等各种不确定性因素,不过相对来说,这个行业统一标准是基于宏观视角确定的,具有一定代表性。但是,对于上述其他三个方面的争议,涉及的问题很难得到彻底解决,只能最大程度控制各种不确定的风险因素。

三、PPP项目风险以及风险量化模型的构建

PPP项目是由公共部门和私人部门共同提供的。刘雪婷 等(2017)[15]指出,在PPP模式下实行的是双主体供给模式。为了切实减轻政府财政债务负担,必须在两部门之间进行合理地风险识别和风险分担。因此,如何合理地识别风险、量化风险,进而推动PPP项目顺利开展,也是定量分析的目标之一。

(一)PPP项目风险识别

与其他类型的项目相比,PPP项目面临的风险通常更为复杂。因此,运用特定的方法和技术进行风险识别至关重要。

PPP项目的风险识别指的是对PPP项目自身或者参与主体等可能影响项目实施的各类风险因素进行归纳和分析。一个PPP项目可能面临很多的风险,因此准确识别风险对于达到项目预期目标和实现项目预期收益具有重要意义。刘雪婷 等(2017)[15]列举了风险结构分解法、流程图法等常用的风险识别方法。

对PPP项目的推进可能产生阻碍的风险因素有很多。亓霞 等(2009)[16]总结了我国16个失败PPP项目面临的主要风险因素(如表4所示)。

表4 导致我国PPP项目失败的主要风险因素

数据来源：亓霞 等(2009)[16]。

(二)PPP项目风险量化

在我国,推行PPP项目可能面临多项风险,如果不能及时有效地识别、规避风险,项目最终必然走向失败。为了准确预见、分析、规避风险,风险量化是不可或缺的一个环节。

王鹏 等(2015)[17]总结了国内外学者已研究出的风险定量分析方法：第一,敏感性分析。该方法旨在帮助人们确定评估对象对每个变量或因素的敏感程度,敏感性越强,给项目带来的风险就越大；反之,则风险越小。第二,模糊数学评价方法。利用风险评定集上的一个模糊子集进行表达。第三,蒙特卡洛模拟分析。利用数学模型产生的随机数评估风险。

常雅楠 等(2016)[18]基于风险量化,采用三角模糊数和集值统计方法,评估项目的风险损失和风险概率,结合博弈论的方法确定风险的分担方,最大限度地发挥VfM评价体系中定量分析法的作用。

王罕 等(2016)[19]提出了一种风险量化分析模型,引入蒙特卡洛模拟方法对项目风险进行量化。与传统模式相比,蒙特卡洛法具有计算简单准确、能快速获取评估结果、项目误差可控的优势。

在风险识别和风险控制方面,Wang et al.(2017)[20]通过网络分析法(ANP)结合实例对风险因子之间的影响进行分析,计算网络层风险元素权重,结合模糊综合评价法(FCE)确定项目风险等级,识别并控制风险因素。Ameyaw et al.(2015)[21]以模糊综合评价方法识别关键风险。周清松 等(2016)[22]分析了利用COSO-ERM对PPP项目进行风险管理。

综上所述,风险评估的定量方法主要包括蒙特卡洛方法、模糊评价方法等。笔者认为,无论是基于何种模型的风险量化方法,要想准确地量化风险，必须获取大量项目数据。当前我国推行的PPP项目VfM 体系存在风险数据体系不完善的问题。风险带来的成本取决于两种因素：风险概率和风险损失,而这两种数据很难获取。由于技术原因,我国缺乏一套完整的、可供查询的风险数据体系。同时,我国各PPP推广地区实际情况差异很大,很难建立一套适合所有地区风险评估的数据体系。因此,我国对风险量化的研究主要处于理论阶段,在全国范围推广和应用仍然具有技术上的难度。目前,我国在推广PPP项目的同时,应当充分借鉴国际经验,结合国内实际,兼顾PPP项目的风险识别、量化及其模型的构建,这才是我国PPP项目健康发展的长久之计。

四、PPP项目风险分担模型的构建

基于前文对PPP项目风险识别与量化的论述,是否能够进行合理地风险分担,对于该项目能否顺利推进具有重大意义,这也是VfM评价体系中定量分析的目标之一。国内外许多学者对如何量化风险以及分担风险做了大量研究,并且十分重视风险分担模型的构建。

(一)PPP项目风险分担原则

Chan et al.(2015)[23]指出,风险分担应该考虑各方的实际风险偏好。我国各地PPP项目的实施情况和运作环境不同,面临的实际风险因素也各不相同。因此,相对应地,风险分担并不存在绝对的原则,而是根据各参与主体的风险承受能力,结合项目特点与实际,因时、因地制宜地确定分担原则。但是,一般公共部门和私人部门的风险分担应遵循以下三个基本原则：首先,控制力越强的一方,尽可能承担更多的风险；其次,享有多少收益,则承担多少风险；最后,承担有限的风险。

(二)PPP项目风险分担模型的构建

风险分担模型的构建和应用,充分体现了定量评价在PPP项目中的作用。在风险分担的研究方法方面,李妍(2015)[24]通过研究国内外的文献,将PPP项目风险分担的研究方法大致分为：调查问卷法、博弈论法、案例分析法、数学模型法和层次分析法五类。

在风险分担模型的构建方面,程连于(2009)[25]构建了基于蒙特卡罗模拟的风险分担模型,并借助定量分析法,对其风险的合理分担进行研究。Carbonara et al.(2014)[26]结合蒙特卡罗模拟分析项目的不确定性,在政府最低收益保障与合理的风险分担之间建立联系。

晋雅芳(2017)[27]以地下综合管廊的PPP项目作为案例,借助讨价还价模型,运用定性分析法提出合理的风险分担方案,得到最佳的风险分担比例。

通过梳理文献发现,目前国内学者在构建风险分担模型方面,较为青睐蒙特卡罗模拟。蒙特卡罗模拟主要用于预测复杂事件趋势,以此构建的风险分担模型契合PPP项目风险及其分担过程的复杂性。

值得注意的是,Medda(2007)[28]在研究PPP项目融资风险时,将博弈论的思想和方法融入风险分担的研究中,这对未来构建PPP项目风险分担模型具有启发意义。同时,Ahwireng-Obeng et al.(2002)[29]在研究PPP项目风险分担时,尝试将统计学的抽样方法运用于风险偏好的调研中,深化了风险分担在实践中的运用,具有现实意义和借鉴价值。

(三)PPP项目风险分担模型的不足

PPP项目周期长、参与主体多,项目的风险分担压力较大。目前,国内外学者对于构建PPP项目风险分担模型仍存在争议。

1.模型的公平合理性在双主体之间难以权衡

黄景驰 等(2016)[5]基于英国的实践经验指出,由于公共部门和私人部门的立场不同,所以不同模型对项目潜在风险评估与风险承受能力的出发点也不同。PPP项目推行的初衷是解决地方政府债务问题,物有所值评价模型也主要侧重于公共部门一方。因此,风险分担模型设计是否可以得出一个双方都认为科学合理的评价结果,如果现行模型仍无法兼顾,又将如何改善这种现状。

2.数据获取难度大

风险分担模型的评估绩效在很大程度上取决于数据系统的支撑。通过合理设置模型指标、科学搭建模型框架、严格对比模型运作环境等操作,有助于优化模型。但是,如果缺乏必要的数据支撑,模型的优势难以充分发挥。一方面,由于我国PPP项目处于不断发展完善的阶段,对于操作不规范的PPP项目,数据的参考价值难以保障；另一方面,我国幅员辽阔,各地PPP项目的实际运作流程和环境不尽相同,数据获取难度大。

3.缺乏科学的评估模型

除了当前国内外学术界主流的风险评估、分担模型之外,是否可以参考借鉴其他相关的评估模型,并引入PPP项目体系之中？Bechberger et al.(2011)[30]提出将OR(Operations Research)模型用于公共服务体系的物有所值评价,并且选取了英国最高审计机关(SAI)、国家审计署的税收征管、养老体系以及传染病护理体系这三个案例进一步说明OR模型的运用,最终得出结论：OR模型针对公共服务体系进行的物有所值评价结果,具有重要的参考价值。相对应地,是否可以考虑将这个OR模型引入PPP项目体系中,作为VfM体系中的一个辅助评估模型？

五、国内定量分析体系的不足与结论

(一)定量分析体系的不足

1.定量评价的驱动因素具有较强的主观性

目前我国定量分析体系的不足主要体现在项目推行的各个具体环节中。Ismail(2013)[31]得出竞争投标、技术创新是克服定量分析体系不足的重要因素的结论。从根本上说,VfM是一种采购原则,其驱动要素主要包括风险的合理分担、产出导向等。目前,在我国的定量分析体系中,对于这些驱动要素的研究还主要停留在理论层面上,缺乏实践经验的支撑,使得这些因素主观性较强。因此,如果在项目的具体操作流程中没有充分考虑这些驱动因素,也可能直接导致项目的失败。

2.PSC体系仍存在争议

目前,以英国为代表的大多数国家普遍采用PSC体系作为定量评估的基准。尽管如此,学术界仍对PSC体系的构建和应用存在争议,主要包括：PSC体系中包含过多的前提假设、基准折现率的选取可能存在偏差、项目不确定因素过多，以及PSC指标的应用可能增加风险。总体而言,PSC体系中的主观因素较多,受市场和不确定因素影响比较大,搭建的体系在实践中的评估效果有待商榷。

3.风险环节缺乏科学全面的量化分析模型

在VfM体系中,PSC体系的评估准确与否至关重要。但是,PSC体系中的自留风险和转移风险因素较为复杂,量化难度大。因此,纵观我国定量分析体系的建设,在风险识别和分担中缺乏量化分析,也没有一整套科学全面的量化分析模型；缺乏实践数据的积累,缺少成熟的数据库支撑,量化模型的构建也可能存在偏差。这种情况下产生的评估结果通常精确度不够,结论界定模糊,整个评估过程也缺乏效率。

4.项目识别阶段量化分析不足

我国在推行PPP项目时提出将“假定产出效益保持不变”作为前提条件,但是地方政府在实际操作过程中却存在着未严格遵守该条假设的情况。郭燕芬(2017)[32]从事前评估角度对比中国和澳大利亚的做法,指出了我国地方政府为了解决债务问题,实际评估操作中降低了部分PPP项目的准入标准。另外,PPP项目在识别阶段应该强调综合评估,采用全面、综合的评价指标,而不是仅仅考虑最便宜的PPP项目。因此,PPP项目在识别阶段进行事前评估是至关重要的。那么在项目识别阶段,如何选取评价指标并合理量化也是必不可少的环节。

5.定量评价缺乏对社会总效用的衡量

基于一个相对宏观的视角,将整个PPP项目运行的全过程看成是一个整体。PPP方案可能从财务成本角度看基本实现最优,但是从社会总效用和总成本的角度看却不一定最优,定量分析中的量化财务分析结果不应作为评价项目方案的唯一标准。Hu et al.(2014)[33]基于PPP项目案例得出,投资规模、公共部门能力也是影响VfM评价的关键因素。因此,在今后的PPP项目实践过程中,是否可以考虑将定量分析作为衡量各方面社会成本指标的工具,综合衡量PPP项目是否真的实现了物有所值。

(二)结论

VfM评价方法旨在优化公共资源的配置效率,提高PPP项目的实施效率。其中,定量评价是使得评价结果更加权威的关键。本文通过梳理文献发现,虽然各国的经济发展水平和项目运作环境的差异性很大,各国定量评价的具体实施方法有所区别,但是目前世界各国推行VfM定量评价的思路大致相同。因此,尽管当前有学者认为PSC评价方法存在争议之处,但是目前多数推行VfM定量分析的国家仍采用PSC评价方法。另外,本文通过整理、研究现有文献,详细分析了定量评价方法在风险分担方面的重要运用。综上所述,尽管目前我国的定量评价体系仍存在不足之处,但是无论从宏观政策层面,还是微观参与主体层面,项目的相关各方都在积极协调配合,共同完善物有所值评价体系,推动PPP模式在我国的广泛运用和发展。