联防联控和群防群控：我国应急管理中的控制和动员机制——基于新冠肺炎公共卫生危机事件的分析

孔凡义，施美毅

（中南财经政法大学公共管理学院，湖北 武汉430073）

一、问题提出

自2019 年12 月以来，一种新型冠状病毒肆虐中国，形成覆盖全国的公共卫生危机事件，习近平总书记先后多次作出指示并指导抗疫工作。2020 年1 月20日，国家成立中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组，启动国务院联防联控机制，国家卫生健康委牵头建立应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制。联防联控工作机制下设疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、后勤保障、前方工作等工作组，分别由相关部委负责同志任组长，职责明确，分工协作，形成防控疫情的有效合力。2020 年1 月26日，李克强总理再次主持召开中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组会议，强调“要高度重视农村疫情防控，充分发挥基层组织和村医作用，强化群防群控。”在随后的约十天内，我国逐步形成了从中央到基层、从政府到民众的政府联防联控、基层社会群防群控相辅相成的应急管理机制。

联防联控和群防群控是我国应急管理的常用方法，它在非典防治、汶川地震和大气污染等危机事件中都有所表现[1]。面对公共卫生危机事件，一方面国家需要叫停常规官僚制，对科层体系进行重组和再造，形成联防联控提高管理效率，另一方面需要对基层社会进行动员，通过群防群控唤醒和汲取社会资源。通过联防联控和群防群控，党员与群众、国家和社会形成互动，实现对党政机构、企事业单位、城乡社区的管理全覆盖，这是中国特色的应急管理运行机制。

联防联控和群防群控可以归属于科层制理论的范畴。在组织社会学领域，科层制理论要追溯到马克斯·韦伯的研究。韦伯认为，在等级结构、专业化分工和普遍性规则下，组织中居于特定岗位、有着固定分工的职员按照既定的规章制度完成自己份内的工作[2]（P278-281）。组织常规塑造了科层制内部的权威关系，角色认知、服从命令和听从指挥的习性，它保证了科层制的稳定性，其运作可以按部就班、可预期的运转[3]（P21）。但同时，它也会带来各自为政、官僚主义、效率低下等弊端。对科层制的改造有两种方式：一种是市场的方式。它倡导政府要向企业学习，用企业家精神来改造科层制[4]（P6），更多的是以市场为基础的机制如合同、激励、税收支出等政府干预工具，建立市场式政府[5]（P28）。另一种是非常规运作的方式。当科层制难以胜任、国家治理力不从心时会产生替代机制或纠正机制即运动型治理[6]。运动型治理是治理资源贫弱条件下的理性选择，是国家权力重要的再生产与再扩充机制[7]。在基层社会，运动型治理是一种常规性的行政机制，而非临时的、任意发动的、非常规化的政治机制。基层运动型治理围绕着“中心工作”与官僚体制相互依存，它往往考虑的是政府本身的有效性而不是社会有效性[8]。它在强烈的历史使命感和强大绩效合法性压力下，能够不时打破制度、常规和专业分际，强力动员国家所需要的社会资源[9]。

常规科层制和市场化的政府在应对公共卫生危机上都面临着挑战。科层制正式组织的结构存在追求效率和适应环境两者之间的深刻矛盾[10]。当它面临环境的剧烈变化时，其科层的分工形成的部门分割、自上而下的命令和死板的制度规定反而制约了应急管理所需要的反应能力、学习能力。市场化的政府改造在面对危机时也显得能力不足。市场化的政府为了节约财政资金而出现组织性的匹配错误，社区警察不愿意提供维护社区安全之外的社会救助服务，政府削减老龄补助金让脆弱群体面临日常能源危机，这些反而恶化了公共卫生危机的应对[11]（P151-170）。

联防联控和群防群控是科层制的非常规运作，具有社会动员、社会控制、社会整合的功能。其中，联防联控是科层制的非常规运作形态，主要解决的是危机管理的效率问题，它可以打破科层制的层级壁垒和部门分割，形成统一政策，提高政策执行的效率。群防群控是基层社会的非常规运作形态，主要解决的是危机管理的资源匮乏问题，它可以动员和唤醒基层社会，与政策执行同向而行并参与到政策执行过程之中。

联防联控和群防群控的运行逻辑是什么？二者之间是什么关系？它们在应急管理过程中是如何发展变化的？本文将以“控制—动员”关系为主线，以国家与社会之间的关系为场域，建立应急管理分析的新框架。通过分析联防联控和群防群控，探讨控制和动员在危机管理中的运作过程以及国家和社会在其中的互动方式，阐释科层制和基层社会在“控制—动员”中的各自优势，尝试对我国的应急管理机制作出新的剖析。

二、控制和动员：应急管理的一个分析框架

无论是人口数量还是地域面积，我国都是一个超大规模的社会，任何公共卫生危机事件的发生都会对超大规模的社会造成巨大伤害。超大规模社会的公共卫生危机管理存在两个相互依存但又相互矛盾的难题：控制和动员。

在公共卫生危机管理里中，管理者需要对社会危机和卫生危机进行控制，即社会控制和事本控制。公共卫生危机发生后，民众容易陷入恐慌，危及社会秩序和社会安全。心理恐慌会加速社会流动，原有常态社会的医疗基础设施和物资无法应对爆炸性增长的社会需求，从而陷入“恐慌—社会流动加速—无法应对—进一步恐慌”的恶性循环，甚至会产生衍生型群体性事件。为了跳出这种恶性循环，政府干预是必须的，政府通过控制，可以维护社会运行秩序[12]。而除了控制社会秩序之外，政府还需要控制公共卫生危机本身。在新冠疫情防治中，应急管理者既要控制社会秩序又要控制病毒传播，为了控制病毒传播，政府强制性地把流动社会改造成了隔离社会。新冠疫情爆发后，原有的医疗需求、供给平衡被打破了，病毒传染的速度远远超越资源供给的速度，医疗需求超越供给阈值就会导致医疗体系瘫痪。而一旦医疗需求供给平衡被打破就需要进行动员：一是资源动员，常态社会的均衡资源分配结构无法适应等级化或者两极化的资源需求结构，需要资源的重新分配；二是知识动员，需要宣传防范病毒传染的知识和技术；三是人员动员，疫区医护人员等都需要重新分配和外部支援。

非常态社会的控制和动员都有两种方式：国家的方式和社会的方式。党和政府可以通过等级化、专门化的科层体系来对社会进行控制和动员[13]。国家方式是公共卫生危机管理的外来干预，因为国家拥有高效的科层组织体系，垄断了合法的暴力资源，储存着相对完全的社会信息，掌握着庞大的资源种类，国家控制和动员对于公共卫生危机管理无疑是至关重要的。但是，国家控制和动员毕竟是强制性的，人力物力存在有限性，而基层社会可以凭借分散的、自组织的社会关系网络实现社会控制和动员，它在一定程度上有利于社会控制和动员在社会中的渗透[14]。根据控制—动员、国家—社会的关系，可以把公共卫生应急管理分为四个组成部分：国家控制、国家动员、社会控制和社会动员。

第一，国家控制。国家控制包括国家对科层体系的控制、对社会秩序的控制和对疾病传播的控制。在应急管理中，首先，国家需要对科层体系进行重新整合和再造，建立适合应急治理的科层组织体系，并对新型科层体系进行督导和控制、监督，以防止科层体系原有的部门分割和上下分离。如英国防控霍乱成立的中央卫生委员会[15]（P48）。其次，公共危机发生后，常态社会转换成非常态社会，此时国家需要加强对社会秩序的监控和维持，避免公共卫生危机与社会失序的叠加效应产生[16]。最后，在公共卫生危机发生后，国家还担负着疾病传播控制的任务。国家需要对病毒源市场、重要传染地点、病人（疑似病人）进行控制，对人口流动进行控制，以削弱病毒传播的速度，隔断病毒传播的载体。

第二，国家动员。国家动员包括国家对科层体系的动员、国家对基层社会的动员。面对危机，科层体系需要高效率、高强度的运转，因此，国家需要对科层体系进行动员，通过各种奖励惩戒措施来对科层体系进行强激励[17]。虽然国家科层体系是高效的，但其组织体系所拥有的资源、能力、信息毕竟有限。面对公共卫生危机，国家还需要把基层社会动员起来，获得社会的支持以提高政策执行效能，汲取社会的大量资源、能力、信息来应对危机[18]（P8）。

第三，社会控制。国家对社会秩序的控制动因是维护国家的合法性，社会秩序的自我控制则源于个人或共同体的安全。社会控制依赖的是由习惯、惯例形成的权利结构和关系网络[19]，虽然社会控制不像国家控制那样具有很强的约束力，但社会控制以信任和情感为基础，其在运行中成本较低[20]。社会控制是分散的，自生于社会之中，所以它的渗透性比较强，是无缝隙管理或者“最后一公里”的关键节点。在公共卫生危机事件发生后，社会是危机的受体，是危机后果的具体承担者。为了规避危险和危及自己，社会有天生的动力对疾病传播进行控制[21]。社会对疾病传播的控制是自发的，是基于自我保护的需要和求生的本能。

第四，社会动员。面对公共卫生危机事件，社会基于关系网络进行人员动员和资源动员[22]。人员动员是社会的自我拯救，大多是通过社会关系网络如家庭、宗族、同学、同事来实现。社会关系网络所具有的情感、共同价值观、信任和交流载体为社会动员提供了强大的动力[23]。因为社会关系网络规模相对较小、缺少统一的规范，也表现出较强的学习能力，在应急管理中具有较强的适应性和敏感性。有研究表明，灾难的死亡率与邻居之间来往少有重要的相关性[11]（P87）。但是，社会动员不具有强制性，源于人们的利他动机，所以社会动员往往也会容易失序，并且行为效率在短时间内很难提升。

图1 应急管理的控制和动员模型

三、联防联控：科层体制的再造和非常规运作

马克斯·韦伯对科层制的研究作出了开创性的贡献。人们基于理性建立等级化、制度化、专业化的科层组织体系以应对工业社会对效率的需求，科层制通过超人格化的体制设计，构造了一个各司其职、协调有序的组织体系。但是，韦伯的科层制是常态社会的组织体制，常态社会的正式组织大多在规章制度的基础上运作，信息和利益的部门化、权力的等级化和程序的规范化增加了上下级之间和部门之间的协调困难，难以应对（也不可能）应对突发事件[10]。联防联控把政府组织结构重新整合，满足了应急管理必须要建立组织之间横向和纵向合作的需要[24]，它具有以下几项特征：

第一，事本主义。危机社会是一种非常态社会。在危机社会中，某一个特别的任务上升为政府组织“压倒一切”的工作，打破了原有政府的均衡任务分配，此时，控制危机变成了科层组织的中心工作，垄断了科层体系的注意力分配。科层体制也不得不由原有的社会治理转向事本治理。联防联控机制与项目制具有一定的类似性，都是一种事本主义治理机制。不同的是，项目制是事本主义的财政分配机制，联防联控是一种事本主义的动员和控制机制，它从事情（任务）本身的内在逻辑出发，以事情（任务）的需求为导向，利用特定的组织形式来完成一种具有明确预期目标（任务）的非常设结构安排[25]。因此，从组织的角度说，联防联控机制不同于常规性的组织结构，是一种临时性的组织形式。换言之，联防联控机制是组织的任务型结构，不是一种自然型结构。

第二，无缝隙联动。在常态社会中，科层治理的层级化是逐级管理制，上下级的授权和信息反馈是逐级向下或逐级向上。而上下联动机制打破了原有的层级管理结构，在其中，上级可以越级对下级进行指导和督查，下级也可以越级上报。《传染病防治法》第四十五条规定：传染病爆发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。《突发事件应对法》第七条规定：突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。由此可见，联防联控打破了原有上下级之间、平级之间的权力边界，实现了上下级政府之间和同级政府之间的联动。

第三，特事特办。联防联控不仅包括对科层组织结构的重组，也包括对科层组织过程的改造。它强调“主动作为、特事特办”，简化办事流程，提高制度规范的灵活性[26]。例如，财政部对疫情防控政府采购建立“绿色通道”，可不执行《政府采购法》规定的方式和程序，采购进口物资无需审批；国家医保局免除疑似病人诊疗个人负担，且异地就医医保支付费用由就医地医保部门垫付，疫情结束后全国统一组织清算；中国银保监会发布通知指出，对受疫情影响暂时失去收入来源的人群，在信贷政策上予以适当倾斜，灵活调整住房按揭、信用卡等个人信贷还款安排，合理延后还款期限。特事特办“在既有体制机制框架下处理特殊问题时采取的较为特别的手段和灵活的方式，其在外延上体现为非常规政府运行过程和具体制度安排。”[27]特事特办是科层制的非常规运作，是对科层制按章办事、按流程办事的超越。

四、群防群控：基层社会的唤醒和动员机制

群众路线是中国共产党的根本工作路线，它承载了党的合法性，是中国共产党获得革命认同和政治认同的载体。在长期的革命和建设过程中，群众路线已经贯穿到各项路线、方针和政策之中，成为我国国家治理体系的组成部分和价值取向。群防群控是党的群众路线在基层社会传染病防治实践中的具体运用，也是传染病防治的一种社会动员和控制机制。

群防群控一直以来都是中国共产党疾病防治的历史传统。早在1952 年，毛泽东同志就号召：“动员起来，讲究卫生，减少疾病，提高健康水平，粉碎敌人的细菌战争”[28]。随后，各地迅速掀起群众性卫生运动即“除四害运动”，这是群防群控在传染病防治领域中第一次亮相，并取得了巨大成功。在1956 年发起的“除四害”活动以及后来的血吸虫病防治中，群防群控再次得到了广泛运用。2003 年的非典防治运动中，群防群控也发挥了积极的作用。2017 年爱国卫生运动65 周年暨全国爱国卫生工作座谈会召开，群防群控被写入新时期爱国卫生运动的42 字工作方针。

群防群控也是我国疾病防控的法定方式。我国《宪法》第二十一条规定：“开展群众性的卫生活动，保护人民健康。”《传染病防治法》第二条规定：“防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众。”《突发公共卫生事件应急条例》第四十条对群众性防控作了具体的说明，“传染病爆发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。”通过这些法律法规，我们可以看出群众性防控是我国疾病日常防控一以贯之的方式，也是基层公共卫生危机的应急方式。

基层社会的唤醒和动员。我国的社会结构是一种二元结构，是一个以城镇社会为基础的科层体系，它遵循着韦伯的科层制形成制度化、等级化和专业化的组织体系，通过普遍性的“国家法”来规范和引导社会行为。另一个是以乡村社会为基础的散乱的乡土社会，它是建立在以血缘关系为纽带的家户制之上，自发生长的、通过特殊主义、模糊性与非形式化的、弥散的“民间法”即乡规民约来调解的社群[29]（P12）。长期以来，科层制没有办法以制度化的方式对乡土社会进行干预[30]（P128），甚至在分税制改革以后，基层政权存在“悬浮化”的趋势[31]。群防群控的主旨在于首先通过体制把党员干部动员起来，通过党员干部再把群众中的“大人物”组织和动员起来，最后由“大人物”把普通民众组织和动员起来，由党员干部到“大人物”再到普通民众，形成一个完整的动员链。它可以通过两种方式来实现：一是通过政治网络和强制性措施把分散的村民组织起来，二是把政策语言转换成乡土语言完成思想教化进行软动员[32]。

群体社会的互相监督。对社会的控制大体上有两种方式：科层制的方式和群众运动的方式。科层制的方式依赖自上而下的官僚组织体系以国家强制力为后盾来实现社会秩序的维持。群众运动的方式依赖自下而上的、原子化的、特异的民众来实现社群的稳定。在常态社会中，两种方式在城市和乡村领域并行不悖。但是，当公共卫生危机事件发生迫使政府不得不把政策渗透到乡土社会中去时，科层制显露出诸多弊端，其一，科层制对乡土社会的监控因为“国家政权的内卷化”而被消磨殆尽[33]，而半正式行政体现出一定的优越性[34]；其二，科层制极为有限的资源、人力、信息、空间等无法满足大规模乡土社会的控制需求，这些都导致科层制对乡土社会的控制和渗透容易“失灵”。科层制要在很短的时间实现政策下乡，不得不依赖乡土社会的群众。一方面，基层政权强大，政治动员、各种自上而下的行政任务全面介入到农民的日常生活之中，是带有半军事化特点的命令式体制[35]；另一方面，基层政权又依靠基层的社会网络来实现政策渗透。基层社会的政策执行与基层社会治理形成了彼此嵌套[36]。

党群关系的再造。群防群控也是中国共产党与群众的关系再造，通过党员群众的模范带头作用组织和动员基层群众来实现政策目标是我国政策执行的一种方式。在政策执行中，奉行“从群众中来到群众中去”，党员干部与群众的密切互动，一方面达成政策目标的实现，另一方面建立亲密的党群关系。群防群控把政策执行和合法性塑造有机地结合在一起。“要组织党员、干部做好群众工作，稳定情绪、增强信心……当好群众的贴心人和主心骨。一切为了群众、紧紧依靠群众……”[37]。在群防群控中，党员干部要与群众同舟共济，做好组织工作和思想工作。群防群控不仅是中央政策的贯彻执行，而且也承载了党的政治合法性，要通过群防群控来加强党群关系，增强党员干部与人民群众的感情。

五、从常态治理到半总体性治理：我国应急管理的生命周期

为了应对危机，一方面需要控制危机和社会秩序，另一方面又要动员国家和基层社会的力量来应对危机，为此，控制和动员就成了应急管理中相互依赖又相互矛盾的两个方面。在常态社会里，社会控制和社会动员之间的平衡构成了习惯性的社会秩序。但在危机社会，原有的平衡被打破，社会控制和社会动员都要聚焦于公共卫生危机的防控，社会治理随之转向事本治理。为了应对公共卫生危机，国家科层结构不得不被改造以提高运行效率，其运作方式也需要发生改变。同样，基层社会也被动员起来，积极参与社会动员和控制。我们也可以根据动员与控制、国家和社会的标准，把应急管理分为四种形态：即常态治理、管控型治理、动员型治理和半总体性治理。

图2 应急管理的四种形态

第一，常态治理。常态治理是在公共卫生危机发生后，政府还没有做出应激反应的治理形态。从时间上看，从2019 年12 月到2020 年初，新冠肺炎已经开始传播，当时，中央和地方政府仍然以常态社会的治理方式来处理新冠肺炎问题。具体表现是，国家动员和控制、社会动员和控制都比较低；在常态治理下肺炎传播的管控让位于经济发展，肺炎传播管控较少获得官员的注意力分配，事本主义治理还没有出现；科层制常规化运作遵循普遍程序、等级结构和专业化分工的原则；基层社会缺少合力，对公共事务缺乏参与。

第二，管控型治理。管控型治理的具体表现形式是联防联控，它是政府在公共卫生危机事件发生后，对科层组织体系进行强动员、对基层社会进行强控制，并主要是以社会控制为目的的治理形态。从时间上看，管控型治理从2020 年1 月20 日习近平总书记对肺炎疫情批示开始到2020 年1 月26 日。在管控型治理下，强大的中央权威激活常规化的科层组织体系，打破科层体系原有的等级结构、部门分工和规范程序，改造科层组织结构，重塑科层制的运作流程，开动强大的国家机器，危机事件垄断了整个科层体系的注意力分配。管控型治理是国家机器的强动员，是对社会的强控制。在管控型治理下，其它治理目标让位于肺炎传播管控，综合治理转化为事本主义治理。管控型治理以科层组织体系为主，它组织性强、强制力大、资源集中、效率高，在危机管控和社会控制方面具有很强的优势。管控型治理带有运动型治理的色彩，是科层制的非常规运作。虽然从本质上看，它的运作仍然是依赖于科层组织体系，但它在一定程度上打破了科层组织体系的基本原则，并试图通过科层制的非常规运作来弥补科层制的不足。所以，管控型治理是对科层制的超越，而不是对它的抛弃。管控型治理动员的是科层体系，具有资源集中、强制力和组织纪律性优势，在结构和程序改造后具有超高的运行效率，可以及时对公共卫生危机进行干预，满足公共卫生危机的紧迫性治理需求。不仅如此，管控型治理也有利于解决公共卫生危机发生后超级免疫效应带来的社会结构失范，有效维持秩序，推行治理政策促进社会结构的强制性转型。

第三，动员型治理。动员型治理的具体表现形式是群防群控，它是建立在国家动员和控制基础上的，是对基层社会的动员和唤醒。动员型治理是建立在社会动员和控制基础上的，是对基层社会的重组。虽然它是被国家激活的，但是它本质上还是社会治理。从时间上看，2020 年1 月26 日至1 月31 日我国基层社会处在动员型治理阶段。与管控型治理不同，动员型治理具有资源分散、自发性强、适应能力高的特点。动员型治理所依赖的是社群自然形成的血缘关系、信任和网络结构。它们虽然对社会成员的约束力不强，但是它们是自发的，一旦形成共识它也可以把内在的认同外化为自觉的行动，更重要的是，动员型治理是民间社会的自我治理。民间社会的治理具有人员分布广、渗透性强的特点，可以解决社会动员和控制的“最后一公里”问题。

第四，半总体性治理。半总体性治理是国家动员和控制、社会动员和控制都比较高的治理形态，它是在科层组织体系和基层社会被双重改造和动员之后形成的，是非常规的国家治理和非常规社会治理的再平衡。从时间上看，2020 年1 月31 日之后我国应急管理进入半总体性治理阶段。渠敬东提出“总体性支配”的概念，主要是指中国改革前的社会结构的一个基本特征，即国家几乎垄断着全部重要资源，这种资源不仅包括物质财富，也包括人们生存和发展的机会及信息资源[38]。总体性治理是总体性支配的治理形态，强大的国家科层组织体系与被激活的基层社会相结合，形成了国家对社会强势嵌入，是对国家和社会进行全面的管控。之所以把我国应急管理体制称之为“半总体性治理”，表示的是我国应急管理体制是通过强势国家与动员社会的结合，形成对危机事件和社会秩序强有力的控制，与改革开放前的总体性治理有异曲同工之妙，但是它对社会的嵌入和控制、对科层体系和基层社会的控制以及对危机事件的控制程度都大大降低了。在改革开放前，总体性治理是社会和国家治理的常态，而半总体性治理只是危机应对的临时紧急形态。

六、结论和讨论

联防联控和群防群控展现出国家和基层社会两种不同领域的社会控制和动员方式。联防联控是中央对地方和部门的控制和动员，群防群控是地方对基层社会的控制和动员。在常态社会里，中央政权与地方政权呈现“上下分治，中央治官，地方治民”的分工[39]。在危机社会里，二者也存在分工，中央通过联防联控实现对科层体系的控制和动员，地方通过群防群控实现对基层社会的控制和动员。在常规科层体系之外，中央到地方又建立了整合性的科层组织体系即应对新型冠状病毒肺炎疫情的工作领导小组，这种新的、线型的组织体系把中央与地方、基层社会甚至企事业单位联系起来，大大提高了科层制的运作效率。

在常态社会里，国家通过立法和仲裁两种方式进入基层社会，即使进入基层社会也是被动的、被邀请进入[30]（P87）。但是，在新冠肺炎危机应对中，群防群控呈现出国家权力强力主动进场的景象。一方面，地方政府通过村委会、网格员来实现基层社会的动员，另一方面基层政府不再只是一个威慑性的、象征性的力量，而是直接干预基层社会的中央政府代理人。随着地方政权的悬浮化和流动社会的强化，地方政府和村委会所享有的“软权力”大大降低，其政治动员能力也大打折扣，而不得不采取两极化的动员和控制措施：要么是温情脉脉的，要么是极度暴力的。

从常态治理、管控型治理、动员型治理到半总体性治理的过程也是应急管理从启动、扩展到整合的过程，体现出中国应急管理的生命周期性。其中，从常态治理到管控型治理标志着应急管理的启动，从管控型治理到动员型治理是应急管理的扩展，最终半总体性治理的形成意味着应急管理体制的全面成熟。在半总体性治理阶段，非常态的控制与非常态的动员、非常态的国家与社会关系紧急建立起来，形成一种新的平衡。

应急管理是社会运转效率与危机扩展速度之间的赛跑。联防联控与群防群控的结合把原来分散的社会体系整合起来，大大提高了社会的资源分配和信息流动速度，国家和社会的运转效率得到迅速提升，与危机扩展速度可以相匹配。但是，由联防联控和群防群控构成的半总体性治理的成本是巨大的。由常态治理转变为非常态治理，科层制短时间内难以适应，难以避免资源错配和决策失误；半总体性治理加强了中央和政府对资源的分配权，有限理性很难实现资源的最优分配；同时，政府的管制大大增强，个人权利脆弱性也会体现出来。虽然联防联控和群防群控是高效率、全覆盖的，但是它的优势主要体现在危机发生之后对危机的控制上，对危机的预防并不是它的优势。