民族乡村治理的秩序逻辑：基于历史与现实的分析

王 猛,李世祥

(西南大学 政治与公共管理学院，重庆 400715)

完善民族乡村治理体系，建设现代型民族乡村与实现民族乡村振兴，需要深刻理解民族乡村治理的秩序逻辑与民族乡村秩序的演变脉络。现有关于乡村治理秩序与民族乡村秩序的研究面临民族性与历史性缺失的问题。对乡村治理秩序的一般讨论，缺乏对民族乡村的特别观照；而对民族乡村秩序的个别讨论，则缺乏对秩序演变的整体梳理。因此，本文在区分两种乡村秩序逻辑的基础上，对我国民族乡村治理秩序的演变脉络进行梳理，进而提出重建民族乡村秩序的思路。

一、民族乡村治理的秩序维度：自发秩序与建构秩序

秩序是无数且各种各样的要素之间的相互关系密切的事态。(1)[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》第一卷，邓正来译，北京：中国大百科全书出版社，2000年版，第54页。对秩序的探讨和追寻是思想界的恒久主题。如霍布斯对人类走出自然状态构建统治秩序的讨论，(2)[英]霍布斯：《利维坦》，黎思复，黎廷弼译，北京：商务印书馆，1997年版。文森特对自治秩序的设想，(3)[美]文森特·奥斯特罗姆：《隐蔽的帝国主义、掠夺性国家与自治》，载于[美]V.奥斯特罗姆, D.菲尼, H.皮希特：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，北京：商务印书馆，1992年版。以及福山对政治秩序起源的追问。(4)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，桂林：广西师范大学出版社，2012年版。这些秩序理论构成了对人类社会运行机制和生活方式的理解与构想。哈耶克较早从秩序的两种渊源区分了内部秩序(自发秩序/增长的秩序)和外部秩序(建构秩序/人为的秩序)(5)[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》第一卷，邓正来译，北京：中国大百科全书出版社，2000年版，第55～56页。。诺思则区分了权利限制秩序和权利开放秩序。(6)[美]道格拉斯·C.诺思，约翰·约瑟夫·瓦利，巴里·R.韦格斯特：《暴力与社会秩序：诠释有文字记载的人类历史的一个概念性框架》，杭行,王亮译，上海：格致出版社，2013年版。毛寿龙则将秩序分为个人秩序和公共秩序、原始秩序和扩展秩序、封闭秩序和开放秩序等。(7)毛寿龙：《人类秩序、小区治理与公共参与的纯理论》，《江苏行政学院学报》2016年第4期。张康之与张乾友则区分了自然秩序、创制秩序和合作秩序三种类型。(8)张康之,张乾友：《论复杂社会的秩序》，《学海》2010年第1期。这些秩序的类型学为我们理解秩序的结构和维度提供了重要启示。本文遵从自发秩序与建构秩序的区分对民族乡村治理的秩序逻辑进行分析。

依据产生方式，秩序可区分为自发秩序和建构秩序。哈耶克在《法律、立法与自由》中依据秩序的来源和所依赖的规则区分了内部秩序与外部秩序。在对法律与立法进行区分讨论时，哈耶克认为法律是“自由的法律”，是生成内部秩序的内部规则；而立法则是强制权力施加的外部规则，是一种外部秩序或建构秩序。哈耶克将基于内部规则所形成的内部秩序又称为“自发秩序”。在哈耶克看来，自发秩序是人类行动的产物而非做出的刻意安排。“这种秩序不同于组织的秩序或统治的秩序”(9)李文钊：《公共管理的秩序维度：一个理论考察》，《河南社会科学》2017年第2期。。后来，哈耶克在其自发秩序思想的基础上，又提出了“扩展秩序”这一核心概念。哈耶克指出，人类文明就是在合作中不断扩展的秩序，“这种扩展秩序并不是人类的设计或意图造成的结果，而是一个自发的产物：它是从无意之间遵守某些传统的、主要是道德方面的做法中产生的”(10)[英]弗里德利希·奥古斯特·冯·哈耶克：《致命的自负》，冯克利，胡晋华等译，北京：中国社会科学出版社，2000年版，第1页。。哈耶克认为，“自发秩序”是合理性的社会存在，而“建构秩序”必将引向社会通往“奴役之路”(11)亓学太：《哈耶克的自发秩序及其哲学论证》，《山西师大学报(社会科学版)》2010年第6期。。因此，他一直对建构主义的秩序观颇有诟病，而主张进化主义的秩序观。当然，学者对哈耶克的自发秩序理论也提出了诸多批评，重申理性设计之规则和秩序的作用。(12)朱富强：《扩展秩序是如何生生不息的？：兼评自发秩序的内在缺陷》，《江苏社会科学》2002年第5期；曾宪奎：《新自由主义市场机制是有效的制度安排吗?——对哈耶克自发—扩展秩序理论的批判》，《马克思主义研究》2017年第2期。事实上，“自发秩序的实现要依靠等级制权威设立的外部规则而形成的建构秩序”(13)张进铭,高雪萍：《自发秩序与建构秩序的相容性——以哈耶克法治理论为视角》，《江西社会科学》2010年第8期。。因此，自发秩序与建构秩序并不是互斥的，而是兼容共存的。

民族乡村秩序在本质上是民族乡村治理的一种均衡状态，(14)贺雪峰：《乡村治理与秩序》，武汉：华中师范大学出版社，2003年版，第5页。是不同维度与类型的秩序资源相互作用的过程。民族乡村治理同样蕴含着两种不同的秩序逻辑。一方面，民族乡村治理所具有的民族性，意味着民族乡村具有更加丰富和初始的秩序资源。这也意味着民族乡村治理更需要依靠或更容易动员潜藏在民族乡村内部的习俗、族群、宗族和宗教等传统秩序资源。另一方面，民族乡村治理也是乡村外部力量特别是国家权力渗入乡村并建构民族乡村秩序的过程。

民族乡村治理的自发秩序(内生型秩序)是基于民族乡村自身所蕴含的价值规范、民族传统、宗教信仰、风俗习惯、村庄权威及其形成的权力文化网络，是民族乡村长期内生演化形成的治理状态和规则格局；民族乡村治理的建构秩序(外生型秩序)是国家政权渗入民族乡村社会的结果，是政治权力、法律政策等外部力量通过乡村基层政权介入和控制乡村社会而达致的均衡状态。(15)王猛：《乡村振兴下民族地区乡村治理创新的目标模式及实现路径》，《广西民族研究》2019年第6期。民族乡村治理的自发秩序是基于其乡村内部的规则、习俗和惯例自生演化的结果，所形成的是民族乡村的自治格局。而民族乡村治理的建构秩序则是外部权力对民族乡村进行“改造”的结果，核心的外部力量来源于国家政权，因此，更多地表现为“政治秩序”，是国家权威在乡村社会的显现。前者是自然生成的，后者则是人为建构的。自发秩序与建构秩序意味着“自下而上”与“自上而下”两种不同的民族乡村秩序的生成逻辑(见表1)。两种不同的民族乡村秩序，在不同历史情境下交错演变，映射出民族乡村治理的不同逻辑，表现出不同的治理取向与制度设计。可以说，重建民族乡村秩序的核心是处理好民族乡村的内部规则/非正式制度与国家权力/正式制度之间的关系，充分利用两种秩序资源，实现自发秩序与建构秩序的兼容。

表1 自发秩序与建构秩序

二、民族乡村治理秩序的历史演变

(一)传统民族乡村：“双轨政治”与自发秩序的维持

费孝通将中国传统的乡村治理结构概括为“双轨政治”，用以解释自上而下的官僚机器与以士绅为中心的村社自治间平行运作的状态。在封建王朝时期，“皇权不下县、县下行自治”是传统乡村社会的治理方式。传统乡村社会依托于乡村内部的宗教和乡绅产生了乡村自治格局，并形成了以伦理、礼俗为核心规则的“礼治秩序”(16)费孝通：《乡土中国》，北京：北京出版社，2009年版，第73页。。

传统民族乡村不仅具有传统乡村的基本特质，还表现出民族性、封闭性和独立性等特征。少数民族乡村地处位置偏远与发展条件相对恶劣的地域，交通阻塞与语言障碍，使得大多数民族乡村处于封闭状态。因此，传统民族乡村治理长期延续其原始族群形态、习俗文化与内部规则系统，保持着自身的民族乡村治理传统。传统民族乡村长期依靠其风俗习惯、宗教仪式和族群规范维系着本族治理的秩序均衡；而国家力量长期悬浮于民族乡村社会之外，无法深入民族乡村内部。因而，没有外力干扰的传统民族乡村基于其内部非正式的规范形成了稳定的自发秩序。当然，这一状态不仅是由少数民族乡村的自身属性决定的，还在于历代统治者对少数民族乡村所采取的羁縻政策，(17)吴承富：《当代中国少数民族村社政治体系变迁：以西南少数民族村社作为研究对象》，长沙：国防科技大学出版社，2018年版，第37页。即在少数民族地区设置特殊的行政单位，并保持少数民族原有的管理方式与社会形态。然而，随着中国开启现代化转型，民族乡村的封闭边界逐渐被冲破，外部力量接连涌入，推动着民族乡村治理的秩序转型。

(二)民国政府时期：国家有限介入与建构秩序的萌芽

民国时期是政权变动频繁、政权争夺激烈与战争烽火连天的时期，但民族乡村依旧在很大程度上保持了原有的治理秩序。传统民族乡村的宗教仪式和风俗习惯大部分完好地保留和延续。同时，国家政权和外部政治力量开始有限介入民族乡村事务。一方面，在内忧外患的双重压力下，国家政权开始进入乡村。但由于国家难以在幅员广阔的村庄建立正式的基层官僚机构，而只好在乡村内部寻找代理人以实现对乡村社会的间接控制。同时，民国政府制定了加强民族地方管理与强化少数民族乡村管理的政策，如重组民族部落、废除寺院的政教合一制度，以从部落制度与宗教信仰上消除民族乡村的原有规范。但这些政策只停留在文本与设想阶段，并没有在民族乡村地区真正落实。

另一方面，国共两党为“占领”民族乡村与筑牢在民族地区的政权基础，在民族乡村开展了各种政治运动与统战政策。1925年，共产党在内蒙古地区组织革命运动，在热河、察哈尔和绥远的民族乡村建立农民协会，开展农民运动。1929年，共产党在广西领导了百色起义，组建了汉、壮、瑶等各族参加的红七军，在民族乡村广泛建立革命根据地，并将民族团结政策植于广西民族地区。与此同时，国民政府于1928年设立了“蒙藏委员会”以掌管蒙古、西藏之行政事项和各种兴革事项。1934年，为加强对乡村的控制与发挥民众的“剿共”作用，国民政府又普遍实施保甲制度，试图对民族乡村编户整合。1943年，国民党企图强迫少数民族同化甚至消灭少数民族，在民族乡村设置党政军特机构，也对民族地区基层进行军事管理，通过滥垦强征、欺压村民等手段压迫少数民族，造成了多地起义。(18)金炳镐：《中国民族自治区的民族关系》，北京：中央民族大学出版社，2006年，第90页。然而，共产党则通过在民族地区开展土地革命和培养基层代理人，逐步强化对民族乡村地区的控制。共产党通过在民族地区乡村开展“减租减息”“打土豪分田地”和“分青苗斗争”等运动，消解了豪强劣绅在民族乡村的影响；还通过在民族地区创办乡村夜校、举办积极分子训练班和建立以贫农为核心的农会，逐步建立起民族乡村地区的基层代理队伍。

总体而言，这一时期出于革命与政权争夺的需要，国共两党均将民族乡村地区作为赢得和巩固政权的重要治理区域，并通过政治权力与政党军事力量渗入民族乡村地区。这意味着国家统治力量与政治权力开始形塑民族乡村的治理秩序。但由于民族乡村固有的封闭性、广泛的基层组织与代理人的缺失，政治权力与政党力量对民族乡村社会的介入是有限的。因而，政治权力的有限介入也并未触动民族乡村治理的秩序根基。

(三)新中国成立初期：国家渐次进入与建构秩序的强化

新中国成立时，多数少数民族乡村仍主要通过宗族、家支谱系、宗教团体、头人管辖和土司制度等维系着原有的乡村治理秩序，国家也没能及时对民族乡村实施秩序重建。例如，新疆伊犁哈萨克封建牧主和宗教势力统治着乡村地区，西双版纳傣族领主在布朗族乡村地区强制推行南传上座部佛教来加强政治体制，(19)刘华：《少数民族地区乡村治理法则研究：以勐海县一个傣族村寨为例》，北京：民族出版社，2011年版，第7页。怒族氏族和村社头人进行着行政管理工作，拉祜族的“卡些卡列”组织着乡村秩序，一些民族的头人、长老和寨老组织也保持着传统权威。但少数民族地区通常民族问题与宗教问题交织在一起，新中国提出了“慎重稳进”的民族政策方针，对少数民族地区进行有序改造，以建立民族乡村治理的新秩序与巩固少数民族地区政权。

新中国对民族乡村进行改造的主要形式是建立基层政权组织。设立乡、村两级政权，通过“政权下乡”“政党下乡”和“行政下乡”加强国家权力对民族乡村社会的整合；建立民族工作队、农民协会等组织推进民族乡村生产建设，加强经济扶助与资源支持以改善民族乡村地区的生产生活状况；通过废除保甲制度、肃清乡村土匪、打击封建势力，清理旧有行政机构与人员，为国家权力进入民族乡村清除障碍；培养民族干部与加强政策宣传，吸纳民族乡村精英建立基层政权与作为基层代理人。民族地区基层政权组织的建立，取代了少数民族地区长期存在的传统政治实体，结束了少数民族社会内部的各自为政与相互割裂的格局，促进了民族团结；同时，基层政权组织的建立，使得国家权力渗入到民族乡村社会，使得长期分散的少数民族社会处于统一的政权管控之下。(20)吴承富：《当代中国少数民族村社政治体系变迁:以西南少数民族村社作为研究对象》，长沙：国防科技大学出版社，2018年版，第48～49页。

土地改革和合作化运动也直接推动了国家权力的渗入与乡村秩序结构的转变。土地改革的现实意义在于少数民族农民获得了土地，巩固民族乡村基层政权的合法性。其政治意义还在于改变了乡村社会的治理结构，地权成为新的国家政权与农民之间的契约。传统的国家政权、地主或士绅、农民的“三角关系”被国家政权与农民间的“双边关系”所替代。(21)许源源,左代华：《乡村治理中的内生秩序:演进逻辑、运行机制与制度嵌入》，《农业经济问题》2019年第8期。在合作化运动中，农业合作组织形式从互助组向更高的初级社、高级社的转变过程，是国家对乡村社会的集体化整合程度、国家权力对乡村社会的渗透程度逐渐增强的过程。这一时期，国家还对景颇族、独龙族、怒族、基诺族等民族分布区不搞“和平协商土改”，而采取直接向互助组和农业合作社过渡的形式。建立在民族地区的基层政权和基层党组织直接领导了合作化运动，在其带领生产建设的过程中，国家实现了对偏远少数民族乡村地区的管控。

总之，建国初期国家以“慎重温和”的方式介入民族乡村治理，既尊重少数民族的原有秩序和社会风俗，也注意保护少数民族的利益，还注重加强国家对少数民族的整合以实现民族团结和繁荣。这些政策实现了国家对少数民族乡村社会的改造和正式国家权力渗入民族乡村内部。可以说，这一时期是民族乡村的自发秩序与国家政权的建构秩序之间的正式“遭遇”。这也是民族乡村治理的重要转型，处于民族乡村治理的自发秩序与建构秩序的交替与磨合阶段。但也在整体上呈现出正式的国家制度强于非正式规范的作用、建构秩序强于自发秩序。国家政权与正式的国家制度主导民族乡村社会的秩序，特别是少数民族传统政治组织的萎缩与传统治理权威的消失，也意味着民族乡村自发秩序所依赖的制度土壤发生了变化。

(四)人民公社时期：国家强势在场与自发秩序的消退

著名汉学家费正清指出：“人民公社达到了国家组织力量对中国基层社会的完全控制，政府以一种前所未有的方式渗透进入社会的各个角落”(22)[美]费正清，罗德里克·麦克法夸尔：《剑桥中华人民共和国史(1945—1965)》，王建朗译，上海：上海人民出版社，1990年版，第72页。。人民公社是国家政权强制性建立和推广所建立的高度集中的“政社合一”体制。在这一时期，国家政治力量对乡村社会的控制与嵌入则达到了顶峰。一方面，国家通过人民公社对乡村社会进行政治管理、经济发展与意识形态控制；另一方面，人民公社对乡村社会的强势控制，挤占了乡村自发秩序的存续空间，乡村社会的传统性权威被体制性权威所替代。

国家力量完全管控了民族乡村地区，并直接介入民族乡村生活。这种高度集中的体制彻底瓦解了宗法宗族制度、民族传统和风俗习惯等自发秩序资源。国家以全能主义和集体主义的方式管理和控制民族乡村，使得民族乡村治理达到了空前的同质化，而失去了治理多样性。对民族乡村内生性文化与规范的排斥，消解了民族乡村治理的秩序根基，使得民族乡村社会的自发秩序受到严重抑制，深重破坏了民族乡村治理体系。高度集中的人民公社体制与自生沉淀的民族乡村传统存在巨大的张力，抑或说强势的外生性国家力量对坚实的内在性乡村资源的轻视，为后来因“国家退场”而形成的乡村秩序危机埋下了种子。这一时期，尽管国家实现了对民族乡村的高度整合，但也严重破坏了民族乡村的原有秩序生态。民族乡村社会服从于政治秩序与国家权威，却失去了其内在的秩序活力。

(五)改革开放之后：治理真空与乡村秩序危机

改革开放后，乡村治理出现了三大转变：家庭经营制度取代了集体经营制度；乡政政权取代了人民公社制度，乡村自治取代了乡村集体治理。(23)刘守英,熊雪锋：《中国乡村治理的制度与秩序演变——一个国家治理视角的回顾与评论》，《农业经济问题》2018年第9期。至此，乡村社会迎来了“乡政村治”体制，即国家基层政权设立在乡镇一级，在乡镇以下建立基层群众性自治组织，实行村民自治。这种变化意味着国家权力对乡村的管控和直接干预相对减少。但是民族地区也面临乡村精英在改革开放的洪流中大量流失、民族传统和宗教习俗逐渐式微、民族乡村组织化程度低等问题。因此，国家建构秩序的逐步退场与乡村自发秩序的供给不足，造成了民族乡村陷入无序的困境。

一方面，“乡政村治”模式难以实现民族乡村的有效治理。其原因在于：伴随着城市化与现代化转型，民族乡村呈现出“空心化”、治理资源不足、内部碎片化等问题，使得国家设计的正式治理制度(如村民自治)要在民族乡村社会有效运转时，缺乏与之有效对接的乡村内部资源。另一方面，尽管随着国家权力对少数民族乡村管控的减弱，传统的政治组织与政治权威在民族地区出现了复兴的迹象，但这不足以成为现代民族乡村治理所依赖的秩序资源。其原因在于：传统权威组织的经济基础已被瓦解，而与之相对应的传统乡村文化也在向新兴的市场经济、消费主义等现代文化转变。

可以说，建国后的乡村秩序经历了由“被国家化”向“弱国家化”、由“政治秩序主导”向“政治秩序弱化”的转变。国家权力的强势渗透，消蚀了乡村社会原有的秩序资源和治理能力。改革开放后，当国家权力逐渐从乡村社会退场，乡村社会自身无力填补国家权力抽离所形成的治理真空，则出现了所谓的“乡村秩序危机”。

三、民族乡村治理秩序的现实分析

(一)民族乡村治理的秩序危机

改革开放以来的乡村治理制度变革，特别是新世纪的税费改革与城乡统筹政策，对现有的乡村治理格局产生了重要影响，并构成了乡村治理秩序结构的基础。2003年中央提出“以工补农、以城带乡”的城乡统筹政策和2006年全国范围内取消农业税，带来了国家与农民及乡村关系的根本变化。这意味着“国家对乡村从攫取转向给予”(24)刘守英,熊雪锋：《中国乡村治理的制度与秩序演变——一个国家治理视角的回顾与评论》，《农业经济问题》2018年第9期。。“由资源汲取向资源输入的转型，意味着国家权力以一种全新的方式进入乡村社会，意味着乡村治理变革的到来”(25)景跃进：《中国农村基层治理的逻辑转换——国家与乡村社会关系的再思考》，《中共浙江省委党校学报》2018年第1期。。但是，国家对乡村社会管控的降低与建构秩序的弱化，并没有通过乡村的内生性力量来建构自发秩序以填补政府从乡村社会退出的空白。乡镇政权治理能力降低与乡村内生性资源不足，导致了乡村治理悬空与乡村社会自治形式化的“双重困境”。

这种双重困境与治理危机在少数民族地区主要表现在：一是民族乡村公共服务供给不足。税费改革与乡财县管制度，在减轻农民负担的同时，也降低了乡镇政府在乡村治理中的自主性和提供公共服务的激励。(26)刘守英,熊雪锋：《中国乡村治理的制度与秩序演变——一个国家治理视角的回顾与评论》，《农业经济问题》2018年第9期。因此，民族乡村在基础设施建设、乡村公共服务和社会福利方面与城市、非民族乡村均有较大差距。二是乡村政治体系的内在矛盾。这一矛盾的根源在于乡镇与村的关系本应是基层政权与乡村自治组织的关系，在实际中却异化为基层政权与其延伸机构之间的关系。这极大影响了民族乡村的自主治理能力与水平。同时，如果处理不好乡镇与村之间的关系则可能引起民族冲突。三是民族乡村的贫困问题。民族乡村本身经济较落后、资源获取困难且深度贫困较多，对政府支持与政策保护的依赖性高；而若当国家的保护性功能减弱时，其在市场竞争的弱势无力就更为突出，少数民族村民的心理落差与贫困救济等问题不断凸显。四是少数民族文化传统的濒危和消失。一方面，外来文化进入民族乡村社会内部侵蚀了民族传统文化的空间；另一方面，民族乡村的宗教习俗、村规民约、传统组织和乡村精英在逐渐消失的同时，也不足以适应现代民族乡村治理的需要。

民族乡村治理危机的根源在于：国家正式的建构秩序与乡村内生的自发秩序在一定程度上的双重失灵。一方面，计划经济时代所建构的强制性外生秩序在民族乡村社会发生了断裂。(27)陈新：《外部介入与内生权力的再整合——对乡村治理公共秩序的思考》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》2019年11月19日。对民族乡村的治理，国家政治权力由直接的、全方位的控制转变为间接的、有选择的介入。这一转变使得国家对乡村社会的管理呈现悬浮化与碎片化状态，而正式的国家制度不能有效与民族乡村治理对接，造成了民族乡村建构秩序的低效能。另一方面，维持民族乡村自发秩序的结构、主体、平台和规范在现代化转型中发生了变革。表现为：民族乡村共同体或族群意识的弱化、民族乡村精英的流失、宗族等传统社会组织的解体、习俗乡约等非正式规范的消失。总之，改革开放以来国家权力经历由全面渗透向逐渐退场的转变，民族乡村既无力自主解决国家抽离后的乡村治理问题，又无法有效利用原有的秩序资源来填补原有国家力量开拓的乡村秩序空间。因此，后税费时代的民族乡村陷入了治理秩序危机。

(二)民族乡村治理的秩序复兴

十八大以来，国家实施的精准扶贫与乡村振兴战略正对民族乡村的治理秩序进行重构。

精准扶贫是国家基层治理的典型代表，(28)王雨磊：《村干部与实践权力——精准扶贫中的国家基层治理秩序》，《公共行政评论》2017年第3期。也是国家权力再次深度介入乡村事务的重要契机。国家实施精准扶贫的直接目标在于实现农村地区的脱贫与实现农村公共服务均等化，而更深层次的治理价值在于改造乡村社会的经济秩序与政治秩序。民族乡村地区是精准扶贫的重要区域。在精准扶贫过程中，国家对民族乡村的经济秩序改造是通过产业扶贫、劳务扶贫和对口帮扶等方式来改变民族乡村经济组织形式的分散化和单一化局面，以解决民族乡村的产业基础脆弱和经济发展滞后等问题。而对民族乡村的政治秩序重构则是通过基层扶贫队伍建设与强化基层党组织建设来实现的。精准扶贫与脱贫攻坚是一项艰巨的政治任务，因此需要通过组织载体与干部队伍建设来实现广泛的政治动员。精准扶贫的行动者主要包括对口帮扶单位及其驻村干部、各级扶贫办、第一书记和村干部。一方面，发挥村级党组织的“战斗堡垒”作用，各级扶贫单位和乡村干部是国家扶贫意志的代理人和贯彻者；另一方面，作为基层秩序代言人与维护者的村干部，通过实践权力来具体落实与执行扶贫政策。可见，精准扶贫不仅强化了国家对民族乡村的管控和治理，还重塑了民族乡村的经济秩序和政治秩序。

乡村振兴的本质是对乡村治理结构与关系的调整，其核心是构建现代乡村治理体系。党中央提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”和“五个振兴”(产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴)，对重构民族乡村治理秩序具有重要的启示价值。其一，自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，意味着民族乡村治理要重视正式的国家规范与非正式的乡村礼俗的融合、正式制度与非正式制度的统一，以实现民族乡村的自主治理。其二，“五个振兴”中的人才振兴、文化振兴与组织振兴分别对应了乡村自发秩序所依赖的主体、规范和载体三个维度。乡村振兴的关键性任务在于激活和利用乡村的内生资源，复兴民族乡村的内部秩序。其三，乡村治理的产业振兴在夯实民族乡村自主治理的经济基础的同时，还着力将乡村嵌套进更具开放性与流动性的市场秩序中，以顺应现代乡村的发展方向。因此，乡村振兴战略既是政治权力与市场资本渗入民族乡村的过程，也是民族乡村内生力量复苏的过程。总之，民族乡村振兴更具复杂性和艰巨性。重建民族乡村秩序，要注重实现建构的政治秩序、自发的社会秩序和扩展的市场秩序的融合统一。

四、民族乡村治理的秩序重建

民族乡村治理的秩序均衡是建构秩序与自发秩序相互作用的结果，不同的历史阶段，国家政治权力与乡村内生力量作用的强度存在差异和变化。民族乡村治理的建构秩序与自发秩序，不是彼此排斥与矛盾的，而是互为补充与支撑的。其中，渗入的建构秩序具有维护社会稳定与纠正乡村失范的功能，内生的自发秩序具有强化乡村自治与提升治理能力的作用，扩展的市场秩序具有供给公共服务与提升乡村福利的价值。因此，重建民族乡村秩序的核心是激活不同的秩序资源，实现不同秩序维度的统一。

第一，发挥正式制度功能，构建乡村治理公共权威系统。要明确国家权力对民族乡村社会的介入程度和边界范围，为内生自发秩序的作用留存空间，处理好发挥建构秩序功能与保持自发秩序活力的关系。构建公共权威系统主要是建立与民族乡村适配的正式制度体系。这不仅需要从宏观上健全民族区域自治制度，还需要完善民族乡村治理的政策方针和法律法规，并通过宣传教育、政策下乡等手段建立起国家正式制度进入基层乡村的渠道，保障法律政策和执法机关在民族乡村治理中的权威性。重构民族乡村治理的建构秩序还要推进基层政治体制改革，主要包括：通过乡镇体制改革，提升基层政府对民族乡村治理的引导与规范能力；通过乡村关系调整，明确乡镇政府与民族乡村的治理边界与作用范围；理顺村党支部与村委会关系，在保障政党力量在基层延伸的同时，维护民族乡村的自治空间。

第二，激活乡村内生资源，完善民族乡村自主治理体系。乡村治理的自发秩序是建构秩序的有力补充和支撑。保持自发秩序所具有的韧性和调适性是构建现代民族乡村治理体系的关键。重建民族乡村治理的自发秩序，需要通过强化村落共同体意识、寻找乡村记忆和整合乡村公共利益，再造民族乡村治理的公共空间；积极吸引乡村精英回流与培育新乡贤，重构民族乡村自治的人才队伍；支持和培育扶贫救助、产业发展、经济合作、文化教育和志愿服务等新型乡村社会组织，夯实民族乡村自治的组织基础；促进民族乡村的宗教文化、风俗习惯和族群意识等向现代乡村治理文化的创造性转换，重塑民族乡村自治的内在规范。总之，完善民族乡村自治体系，需要有效整合民族乡村内部的权威、人力、组织和文化等资源。

第三，利用现代市场机制，巩固民族乡村治理经济基础。民族乡村地区的经济发展状况影响和决定了民族乡村治理的有效性和稳定性。发挥市场秩序在民族乡村治理中的功能，一是要积极推动民族乡村产业振兴与壮大集体经济，提高少数民族群众的生活质量和福利水平，为农民积极参与乡村自治和基层政治生活提供物质基础。二是要探索发展民族乡村的农业经济合作组织，提高乡村经济集约发展、抵御风险和参与市场竞争的能力。三是要充分发挥市场机制在提供乡村公共服务和混合公共产品中的作用。在民族乡村的社会保障、职业技术教育、扶贫救济和基础设施建设等领域积极推进合同承包、PPP等公私合作模式，通过市场竞争机制提高民族乡村公共服务质量。