中国农村互助型社会养老的定位、模式与进路

刘妮娜

(华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206)

一、引言

自2008年河北省邯郸市肥乡县前屯村建立农村互助幸福院，农村互助养老正式引发社会普遍关注，此后在国家及各地政府的推动下，先后展开互助幸福院、幸福大院等试点，至今已有10余年时间。在这段时间里，国家重要政策文件均对农村互助养老进行部署，同时发生了从设施建设向服务开展的转变。2017年，国务院《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出要大力发展农村互助养老服务，《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》提出要“充分发挥老年人组织、村民互助服务组织、社会工作服务机构作用”“鼓励低龄健康老年人为高龄、失能留守老年人提供力所能及的志愿服务，探索建立志愿服务互助循环机制。”与此同时，学界亦进行了有关互助养老的诸多研究和探讨，从普遍认为它是一种与家庭养老和社会养老并列的养老新模式或过渡模式，到有学者提出它是社会养老的实现方式，是中国农村社会养老发展的现实选择，核心在于互助服务而非简单的硬件设施建设。而从各地实践来看，一方面，虽然在政府的大力推动之下，很多地区进行了农村互助养老设施的试点建设，但不少建成的互助养老设施存在敷衍应对上级考核，设施及项目荒废等问题。另一方面，也有一些互助氛围浓厚、已经自发开展帮扶救助性的互助服务的农村和地区，在内外力作用之下，不断探索创新发展，形成了较为成熟的农村互助养老服务模式。

总体来讲，农村互助养老发展仍然面临顶层设计不清晰，缺乏资金的可持续供给机制以及管理体系不完善、制度不健全等问题。那么，针对资金、管理、组织、服务的多维难题，应当如何看待农村互助型社会养老，是否可以根据各地地情，因地制宜地进行圈层化、区域性(如以区县为单位)的互助型社会养老体系的顶层设计，综合应对和解决？本文即尝试立足于圈层化的互助组织，在对农村互助型社会养老进行定位和初步构建的基础上，(1)本文对互助型社会养老的描述与分析，主要着重于村居单位的居家社区养老服务，事实上，改制后的乡镇敬老院以及一些私人养老院可以承担机构养老并辐射社区居家养老服务功能，亦是互助型社会养老的重要组成部分，笔者在以往的研究中进行过分析，本文受案例所限，不将其作为重点。同时,由于互助保障亦缺乏典型模式,故本文只作理论和对策的阐释。利用北京市延庆区、浙江省安吉县、吉林省松原市、广西省宜州市的实地调研材料，依循互助服务和互助服务+两条主线总结农村互助型社会养老的可行发展模式、特点和问题，并提出相关对策建议。

二、传承与比较：对农村互助型社会养老的基础性定位

在中国历史上，传统的以宗族和宗族制度为代表的非正式互助组织是国家进行基层治理的重要组织形式。(2)费孝通：《乡土中国》，北京：生活·读书·新知三联书店出版社，1985年版，第39页。与官治相比，作为一种基于血缘、亲缘关系的乡村社会的内生性秩序，宗族治理更具柔性优势，这是对官治体系的刚性缺陷的有益弥补，也是低成本维持基层安全稳定的有效形式。(3)高俊，计晗等：《国家综合安全基础在于改善乡村治理——关于问题意识和政策选择的讨论》，《中国软科学》2017年第2期。可以说中国传统-现代社会都是以集体主义为原则，以有效治理为目的自上而下和自下而上相结合的社会，不同于西方个人主义和政府、社会、市场间的分立制衡。(4)因为西方国家-社会的分立制衡，以及个人主义、自由主义的价值理念，17、18世纪以来由社会成员自发进行联系、组织、保障的互助组织作为独立与对立于国家干预的社会经济生活领域，一直受到政府忌惮。到19世纪末、20世纪初，西方国家开始主导建立福利国家和现代福利制度，取代或降低互助组织的地位和作用，互助组织或解体，或与公益慈善事业共同进入辅助性的非正式部门(市民社会)。参见洛克：《政府论(下篇)》，叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，1964年版，第65-71页；Cordery，S.British Friendly Societies，1750-1914.UK：Palgrave Macmillan，2003.pp.145-153；闵凡祥：《互助的政治意义：英国现代社会福利制度建构过程中的友谊会》，《求是学刊》2016年第43期。

新中国成立以后，宗族解体，原本自下而上的族治弱化，自上而下的官治演变为自上而下建立的行政管理体系“乡政村治”——各级党委领导、政府负责和“村两委”，虽然一些自下而上生发的草根型互助组织，如老年协会、义工组织、志愿者组织等亦在农村发展起来，但相关研究显示，伴随着农村现代要素入侵、“去组织化”改革、传统规则制度失效、人口外流，能够将乡村团结组织并重构信任网络的治理主体和治理手段在大部分农村依然缺失。(5)刘伟：《村民自治的运行难题与重构路径——基于一项全国性访谈的初步探讨》，《江汉论坛》2015年第2期。迁移到农村养老方面，传统宗族非正式互助保障是中国历史上家庭养老的重要补充，除了亲属邻里之间的生活互助以外，发挥了相对稳定的互助保障功能。新中国成立以后，以生产队、生产大队、人民公社为单位的集体互助保障承担了社会保障功能，后逐步由国家主导建立以社会救助、社会保险为主，包含社会福利在内的农村社会养老保障体系。但以往宗族和集体互助保障的主要职责在于对贫困成员的临时物质救济以及道德教化等方面，(6)李学如，陈勇：《清代宗族义庄的发展——以苏南地区为考察中心》，《中国社会经济史研究》2014年第1期。而伴随21世纪农村人口空心化、老龄化和高龄化以及农村社会保障体系的不断完善，农村社会养老服务，尤其是照护服务逐步成为了提高农村老年人福祉的焦点议题。

故延续中国农村自上而下与自下而上相结合的互助组织传统，互助型社会养老与乡村善治实际是一体两面的(或者是互助型社会养老是寓于乡村善治之中的)，互助养老与家庭养老一道构建基础性，而非辅助性的现代农村社会养老服务保障网络是农村社会养老发展的中国道路和中国模式。

三、微观-宏观：对农村互助型社会养老的理论解析

(一)微观层次：互助行为

格鲁·泡特金在《互助论》中提出，与竞争相比，互助才是生物界的普遍特征，是自然法则和进化的要素。(7)[俄]克鲁泡特金：《互助论：进化的一个要素》，李平沤译，北京：商务印书馆，2009年版，第5页。互助感情和互助本能可以追溯到动物世界的最低级阶段，如蚂蚁、蜜蜂、大猩猩等动物之间都存在互助合作。进化到人类阶段，他认为“在人类的天性中，生来就具有合群以及互相帮助和支援的需要”。根据这一论述，互助的本源属性包括：一是情感，二是需要，也即为个体与个体之间因情感和需要而进行的相互帮助。延伸来讲，人类的互助行为既是一种本能，也是一种需要，人们通过生活、生产、金融(资金、物品、服务)等内含有经济意义的互相帮助以共同应对困难环境，并在这一过程中满足交往和精神上的需要。

故从微观层次来看，农村互助型社会养老是基于情感和需要，通过个体间资金、服务、文化等互助形式，满足农村老年人社会养老的需求，补充家庭养老的不足(如图1所示)。需要说明的是，首先，从互助主体来看，不少研究从狭义角度，认为互助养老是老年人双方的相互帮助。但从广义的角度来讲，帮助他人同样可以使个体获得精神上的满足，单方面的提供帮助亦属于互助范畴。同时，互助并没有人群的年龄之分，各个年龄段的人口都可以以互助的形式，参与其中。其次，从互助内容来看，目前农村互助型社会养老主要指社会养老服务的互助，但事实上，资金、物品、服务互助可以互为延伸，互助服务也可以作为互助保障的延伸。再次，从互助性质来看，互助不同于以竞争和利润为目的的市场手段，其是非营利，也即低偿或无偿的。

(二)中观层次：互助组织

作为一种本能性的情感和需要，互助存在于人们的日常交往之中，在现实生活中，每个人都有一个或大或小的非正式互助网络。20世纪90年代及以前的不少学者都是从中观层次的非正式互助网络进行农村互助研究。如费孝通认为互助是在艰苦环境中，人们基于某种效用或共同利益，构建出的使个体或家庭生活免于陷入危机的互助网络和机构。王铭铭提出传统民间互助只限于一定的成员互相承认大家共同的“历史社会经验”的社会圈子(血亲、姻亲、朋友)，这种互助关系内含着信用与信任等。(8)费孝通：《江村经济》，上海：上海世纪出版集团，2001年版，第59页；王铭铭：《村落视野中的文化与权力》，北京：三联书店，1997年版，第130页。而进入现代社会，人们对内生的非正式互助网络的信任度降低，一些人情伦理指导下的复杂低效的互助互利逐步被市场规则指导下的简单高效的公平交易取代。故要发展互助型社会养老——建立现代互助组织，就需要在党委领导、政府负责之下，建立法律法规、市场规则、外生信用，由正式互助组织负责进行组织化管理和企业化运营，同时提高资金、管理、评估的统筹层次，达到更加有效管理和可持续进行的目的(这类研究相对较少)。本研究将互助组织界定为由一群进行经济、社会、文化等方面相互帮助的个体成员组成，通过组织化管理、企业化运营达到可持续发展目的、满足本组织成员各类需求的非营利组织。

农村互助型社会养老即通过建立现代互助组织和互助机制，将个体间的资金、物品、服务、文化等互助行为组织化、规范化，并在有条件的地区进行经营化达到自身可持续运转的目的的社会养老模式(如图2所示)。(9)笔者认为，农村互助型社会养老要作为模式推广，其界定应主要是中观组织层面，并向宏观体系层面扩展的。进一步地，这里的互助组织并非仅是老年人组织，组织成员包括各个年龄段，而由于村庄本就是一个村民自治的互助组织，故农村互助型社会养老在中观层次的互助组织可以以中国共产党领导下的村民自治组织为集体单位，其中的各类不同用途、性质的互助(合作)组织都是为实现整个村庄各类互助(合作)有序进行的组织形式。当然，农村互助组织在开展互助养老的过程中，可以与工具性的企业或者专业社会组织进行合作，也可以由企业或者专业社会组织进行互助组织的培育、管理和运营。

(三)宏观层次：农村互助型社会养老系统

改革开放以来，中国逐步由国家主导建立了包括社会救助、社会保险、社会福利等在内的以现金支付为主要手段的农村社会保障体系，农村传统的现金、实物的互助保障从主要角色转为补充/协同角色，符合现代国家的发展规律。农村互助型社会养老则并非传统的以现金、物品救助为主的保障，而是建设以服务为主的农村社会养老服务保障系统。一方面，依托农村非正式互助网络、正式互助组织，进行救助性的互助服务供给是基础；另一方面，在有条件的地区，可以通过国家资金、社会(村庄)互助资金的多元筹集，来推动某个村庄或多个村庄的互助型社会养老系统(互助服务+)的可持续运转，在此基础上，亦可以因地制宜地提高统筹层次，发展镇/区县/市一级的相互保险等进行互助服务的资金筹集。进一步来讲，互助型社会养老系统的构建不仅是福利服务和保障，也是乡村治理的有机组成，它以社会互助的形式激发乡村内生活力，恢复和重建农村社会共同体，对乡村治理和乡村振兴都具有重大意义。在政府的推动下，不少地区已经建立了镇/区县/市级统筹的圈层化的包括互助服务和互助服务+在内的互助型社会养老服务体系，(10)虽然体系建立起来，但各村运行还受内生动力的显著影响，故需要对互助型社会养老进行宣传和动员。从层的角度，主要包括资金-管理-评估三个方面，从圈的角度，主要包括资金-组织-服务-评估四个方面。如图3所示，后文即按照这一框架进行典型案例分析。

四、宏观-微观：对农村互助型社会养老的模式分析

根据前文对农村互助型社会养老的初步构建，本部分从互助服务(也即志愿结对/居家服务)和互助服务+(在互助组织中，由互助服务延伸出的助餐、娱乐、教育、托养等服务)2个维度，以及层-资金、管理、评估，圈-资金、组织、服务、评估7个方面对互助型社会养老进行模式分析，并进行特点总结与问题分析。选取的案例包括北京市延庆区、浙江省安吉县、吉林省松原市、广西省宜州市等4个区/县/市。

(一)几类模式

1.救助性互助养老服务模式

如表1所示，4个案例地区均开展了市(区/县)级统筹的救助性互助养老服务，由政府购买服务，为农村高龄、空巢、独居、失能半失能、生活困难老年人提供居家互助服务。

(1)层级

在资金方面，居家互助服务资金主要来自于政府对托底人群的购买服务补贴，其中，浙江安吉实现了城乡居家养老服务的同等补贴(也相当于护理补贴)，同时，它与北京延庆、吉林松原均是按人头进行补贴，广西则按村/屯整体补贴。

在互助组织建设方面，浙江安吉、吉林松原、广西宜州均建立了市-(镇)-村级老年协会，北京延庆则依托区县-镇乡-村三级妇女组织开展服务。在推动互助组织建设不断规范化的同时，互助服务也从自发组织向政府资金支持(购买服务)下的专业社会组织/互助组织规范化转变。如自2006年开始，安吉县的一些农村老年协会就自发成立银龄互助服务队，组织低龄老年人与高龄、空巢、特困、失能老年人开展一对一、多对一结对帮扶活动。2009年，安吉县老龄办进行了“农村银龄互助服务社”试点，2015年实施居家养老服务补贴办法之后，即由政府购买农村老年协会的银龄互助服务。但是，在政府购买村级老年协会的互助服务过程中发现，一些村庄老年协会的能力不足、徇私舞弊或者不作为，服务效果不好，故安吉县从2017年开始，转向培育社会组织，由社会组织到各村联系村两委或者老年协会，寻找培训护理员，提供居家服务。吉林松原则于2008年依托各村老年协会成立爱心志愿服务队，在此基础上，从2014年开始，探索由政府为高龄、失能、半失能、独居老年人购买服务，由爱心志愿者服务队提供具体服务的模式。广西宜州则在2016年开展依托村屯老年协会的互助养老服务试点，由村老年协会挑选互助服务员为高龄、空巢、特困、失能老年人提供互助服务。北京延庆区开始由村妇联自发组织村里妇女对村中的孤寡老人进行节日慰问、送饭、帮助清洁卫生等，到2016年，延庆区慈善协会以各村已经存在的互助志愿者力量为依托，提高了互助服务的统筹管理层次，在全区开展慈善“1+1”关爱空巢助老项目(政府购买服务)，2018年各乡镇建立了助老服务分站，其中有3个独立注册为助老服务协会，可以自主申请项目。

在监督评估方面，浙江安吉由第三方组织——安吉乐享人生社会工作服务中心进行管理、评估，评估方式包括电话回访、互联网监督、实地走访等。北京延庆则交给延庆区慈善协会进行管理、评估，评估方式以电话回访为主。吉林松原和广西宜州都由市民政局进行管理和评估，评估方式分别为电话回访和实地走访。北京延庆和吉林松原的工作方法类似，由志愿者照相记录，专门工作人员负责对所有服务对象进行电话回访。广西宜州虽然没有强财政实力进行互联网监督或电话回访，但也建立了详细的指标评价办法，每年12月由市老龄办组织人员到各村老年协会进行评估。

(2)圈属

由于已经进行自上而下的区(县)统筹管理，故不同圈属的组织主体、服务人员、服务内容以及服务对象是大体相同的。组织主体包括村两委、社会组织、老年协会等，北京延庆依托村两委(妇联组织)；浙江安吉由社会组织牵头，到各村通过联系村两委、老年协会等，发动志愿者；吉林松原和广西宜州均依托老年协会，不同的是吉林松原的村支部书记兼任老年协会会长，对村庄各类资源的动员能力更强。在互助服务方面，北京延庆、浙江安吉和吉林松原主要为40～60岁女性，广西宜州基本为60岁及以上的老年人。服务内容包括生活照料、巡视探访和精神慰藉，北京延庆、浙江安吉和吉林松原提供打扫卫生、做饭、洗衣等生活照料服务，服务具有一定的劳务性、专业性，广西宜州则以精神慰藉为主。如北京市延庆区八达岭镇岙道村“巾帼志愿服务队”成立于2002年，2016年作为一支村级互助服务队，编入关爱空巢助老项目中，受区慈善协会的统一组织管理和评估。该服务队目前共有18名互助志愿者，由村妇女主任(1人)、村委工作人员(5人)、乡村医生(1人)、专业理发(1人)和村里妇女(10人)构成，为该村6户无人照顾的老人提供上门服务，包括生活照料、医疗保健、巡视探访以及精神慰藉等服务。吉林松原单家村的爱心志愿者团队由妇女主任带头，有7名成员，从2017年开始利用闲暇时间做互助养老服务，负责村内40余户空巢、独居、高龄、失能老人。一般2～3人为一组，妇女们到老年人家里提供洗衣做饭、打扫卫生、帮忙买菜聊天等内容，这些老人大约1周能服务完1轮，1轮结束后再重头轮流服务，每月能为每户老人提供2～3次上门服务。

当然，不同村庄带头人的负责程度、村庄所形成的互助氛围等存在差别，其实施情况亦有优劣之分。这也是浙江安吉由购买各村老年协会互助服务转向购买专业社会组织互助服务的原因。值得提及的是，浙江安吉磻溪村在政府购买服务基础上，村老年协会又申请了民政局的“爱满空巢”助老服务项目(2017年拨付4万元，2018年拨付3万元)。互助志愿者有43名，分布在3个组、20多个生产队中，为全村68名80岁及以上的独居、空巢、留守老人和23名80岁以下的残疾老年人提供生活照料和精神慰藉。每位志愿者就近有1～2个服务对象。志愿者每周至少上门1次，帮助老人进行心理疏导、陪同聊天、日常生活照料等。与其他案例相比，磻溪村的服务更加常态化，覆盖人群也更多。服务人员会每周几次地为服务对象做家务、陪聊天、洗衣、服洗头等。

表1 救助性居家互助服务体系建设的几类模式

2.适度普惠性互助养老服务+模式

在前述由政府以购买服务形式进行的救助性(选择性)居家互助服务基础上，这些地区也进行了以社区居家养老照料服务中心/托老所/幸福互助院/幸福晚年驿站等(各地叫法不一)为载体的互助养老服务+模式的探索，亦取得了一定的成效，如表2所示。之所以称之为互助养老服务+，因为它仍然依托各类互助组织，不同的是，以社区服务场地为载体，服务人员不仅包括互助服务人员，也包括雇佣人员，被服务者为全体农村老年人，不仅是不付费的服务，也包括就餐、文化娱乐、日常照顾、康护保健等低偿/有偿的服务。吉林松原托老所面向的是农村留守老人。

(1)层级

从层级角度来看，农村养老服务设施的建设补贴主要来自于政府，同时以不同方式给予部分运营补贴，经过多年的发展和改革，市(县)民政局制定了统一的建设和服务标准，评估方式以政府和第三方联合评估为主。

(2)圈属

由于面向全体老年人的社区居家养老服务并非政府兜底，农村老年人不舍得购买养老服务，故互助养老服务+受村庄-圈内的整体资源动员状况(也即村级资金互助和服务互助)影响更大，资金来源包括村集体补贴、经营收入、会费补贴、社会捐助、互助共兑缴费等。笔者认为除村集体补贴之外，互助共兑、联络社会资源亦是较好方式。如广西宜州围村除收会费之外，亦让老年人的子女共兑支出，同时通过经营红白喜事租赁业务获得收入。老年协会建立了老年人子女微信群，发动老年人子女共兑老年人活动支出，虽然每个子女每次可能也就出几十块钱，但是加起来已经可以解决老年人活动经费的问题。2017年的老人节就收到了3.3万余元的捐赠款。与此同时，老年协会筹资2万元购买了红白喜事用的锅碗瓢盆，用于经营租赁，每年会有1～2万元收入。

从组织和服务来看，北京延庆、浙江安吉做的好的村庄提供的主要服务内容为老年餐桌、文化娱乐活动，其中，北京延庆以村两委负责为主，浙江安吉则由老年协会负责老年餐桌、自组织文化娱乐活动以及社区居家养老服务中心的日常运维，县老年电视大学负责统一送课下乡(老年教育)。如北京延庆区新庄堡村自2014年开办老年餐，2017年改建为幸福晚年驿站，驿站每天提供午餐和晚餐，每人每天5元钱。目前工作人员有6个，均是本村人，除了2名厨师，其他4位都是乐嫂互助服务员兼职提供居家互助服务。浙江安吉则一直由老年协会负责运营农村老年餐桌，笔者调研的昌硕街道双一村、报福镇报福村、报福镇洪家村均是从2014年开办老年餐桌，由老年协会负责运行，每日供应老人中晚两餐。食堂会提前一天公布菜谱，每餐标准为三菜一汤。就餐人数多的时候30多人，少的时候10多人。餐费标准按照老年人年龄梯度定价，如双一村是70岁以上的老人每餐5元，80岁以上的老人每餐4元，90岁及以上每餐3元。另外，安吉老年教育从2015年12月开始实体化办学，与老年协会合作，除第一课堂——每周组织学员线上收看之外，开展第二课堂，设置的专业有《老年心理学》《中老年歌咏》《中老年舞蹈》《中老年摄影》《中医养生》《智能手机》《太极拳(剑)》等10多门课程，请专家或老师志愿者送课下乡。第三课堂指组织老年人“走出去”外出旅游学习等。

表2 适度普惠性互助养老服务+体系建设的几类模式

吉林松原托老所的托养收费标准为300～500元不等，原则上只接收生活自理的留守老人，包吃饭、住宿、生活照顾、文化娱乐等服务内容，除厨师之外，其他均为互助服务人员/志愿者，托老所负责人一般是村主任或妇女主任兼任。

广西宜州保留着换工等互助传统，互助氛围浓厚，农村老年人喜欢唱歌、聚会，故以老年协会开展文化娱乐活动为主，虽然有炊事用具，但主要用于节日或者聚会时，采用共兑缴费的形式。如安马乡白屯村每个月有4天开展山歌活动，农历初一和十五唱山歌，初八和22号学山歌。老年人自编自唱，每次活动都有来自周边村镇的老年人一起参加，多达200多人。同时在敬老节那天，基本每个老年协会都会组织一次大型活动，邀请全村老人出席。白天有山歌对唱、抛绣球等民族特色活动，晚上有文艺演出，下午会组织一次大型的会餐，食材都由村民提供。

(二)特点总结与问题分析

1.特点总结

根据前文的原理与模式分析，农村互助型社会养老的可行模式总结如图4所示，特点可以总结为：

一是立足互助组织。农村互助组织扎根于农村基于血缘、亲缘、地缘形成的非正式互助网络，将其组织化和正式化，并可以通过企业、社会组织运营，经营化实现自我可持续发展，是中国传统的非正式互助保障网络的继承性发展，具有中国特色。它亦是农村互助型社会养老发展的根基，是非营利属性的根本体现，这是政府、专业社会组织和市场无法实现的。二是联动多方资源。农村互助组织作为“人”的集体，既可以独立联动村庄内外的资金、市场、社会等各类资源，也借由政府帮助整合各类资源。三是发展互助服务。无偿和低偿相结合的互助服务是成本节约且高效的进行农村互助型社会养老服务供给的关键。以上4个案例均是借助互助服务才使得农村社区居家养老开展起来，其优势在于：一方面，充分调动农村闲散人力资源和人力资源的闲散时间，给予少量补贴或奖励，鼓励居民积极参与乡村生活，共同应对和解决老年人的养老问题。另一方面，可以降低成本，既满足需要救助老年人的居家照护服务，如洗衣、做饭、打扫卫生、简单护理和医疗保健等，也可以在适度普惠型福利服务供给中提供如上服务。四是分阶段进行。根据以上4个案例的分析，可以发现，互助型社会养老服务发展是长期且有阶段性的。理想的顺序是①夯实村庄互助组织，如村民自治组织、老年协会、村民小组、妇女组织、义工组织等，②开展各项文化娱乐活动，进一步地，③成立互助志愿服务队伍，同时链接内外部资源，为空巢独居的贫困、高龄、失独、失能/半失能老人提供救助性生活照护服务，与此同时，④在有条件的农村成立养老服务中心(驿站/托老所)，由村民互助组织或者引入专业社会组织/企业开办老年食堂，整合现有资源，满足全体老年人就餐、生活照护、康复保健等养老需求。

2.面临的问题

虽然以上案例区县的农村互助型社会养老发展较好，但仍然存在一些问题：

一是政府包揽责任。由于这些地区的农村养老服务体系建设是立足中国国情、具有中国特色的，可学习经验较少，摸着石头过河，故政府政策的自主性相对较大导致可持续性不足。存在GDP导向，重设施轻服务，一方面，对互助组织发展以及救助性的居家照护服务投入和可持续性不足，对于村级的资金互助关注和动员不足，缺乏对农村互助服务保障机制的探索。另一方面，层级管理评估机制不健全导致圈内的互助服务随意性大，且一刀切的打包购买服务导致专业社会组织和农村互助组织呈竞争态势，难以发挥各自优势形成合力。

二是供需不匹配。在一些条件不成熟的地区支持建设提供适度普惠性服务(需要低偿或有偿获得)的养老驿站/居家社区养老服务中心，提供助餐、日间照料(实际没有开展)等服务，但是，一方面，运营方是村两委、老年协会或者社工组织，企业参与很少，缺乏专业化技能和市场经营经验；另一方面，村庄老年人没有消费能力且对社区养老认识不足，真正需要帮助的失能、半失能、高龄、独居老人的照护需求难以满足。

三是受村庄内生动力影响较大。互助型社会养老的关键在于资金、组织、服务和评估，即便做到层级统筹、制度保障，村庄的内生动力不足，亦无法有效组织，开展服务。故在很多村庄经济人口社会均空心化的情况下，互助养老的有效开展率不足，做的好的村庄在就餐、生活照护等方面辐射其他村庄的动力和意愿亦不足。

四是先行先试缺乏制度保障。比如老年协会的定位和管理问题，在笔者调研的4个案例中，除北京延庆，其他三个地区均实现了农村老年协会/老年人的基本覆盖。但是，由于老年协会仍然属于草根型的互助组织，没有常态化的政府经费保障，巧妇难为无米之炊，日常运行捉襟见肘，希望能为老人提供服务，但却因缺乏资金而难以实现。再如吉林松原托老所亦相当于村办养老院，在其建设和运行过程中，面临合法性困境，如土地占用和房屋性质等国土方面问题和公安和消防方面是否到位等问题。

五、结论与对策建议

总结而言，农村互助型社会养老发展和保障体系构建具有重要意义，乡村互助共同体的重建与互助型社会养老服务保障体系建设都需要建设自上而下与自下而上相结合的互助组织，故虽是互助养老，但其实际不仅是养老或福利保障的问题，而是乡村治理、养老保障、公共服务合一的问题，应当置于乡村振兴战略和善治社会构建之中去看待。本研究在通过传承-比较对互助型社会养老进行基础性定位，并自微观-宏观对其进行理论解析之后，借助4个较具示范意义的区县案例自宏观-微观进行模式分析。针对存在的问题，提出以下对策建议。

一是加强政府、社会间的资金合作，保持资金可持续性。从提高资金可持续性的角度来讲，有向上和向下两种渠道。向上是指将救助型福利转变为相互保险的形式。具体而言，可以将个人交纳、村级补贴、社会资金以及政府转移支付资金汇聚到县(市)级层面，变成基金或者保险的形式，如老年人照护保险等。由于这类基金或者保险的互助性质，理想的运营机构是党委领导、政府负责下的不以营利为目的的互助社团(包括国有企业或老年协会等行政性社会组织)，由此也可以衍生由该互助社团运营的相关农村养老机构和社会组织，提供各类服务。向下是指通过服务+生活+供销一体化经营的形式构建互助共同体(合作社)的形式。可以发挥村一级的能动作用，联合政府、城乡社会资金以及村集体资金，通过资金互助、服务互助、生活互助、供销互助合作等形式，低成本地生产、生活和供销，发挥类似农协功能。

二是根据乡村治理优势，成立乡村互助组织(互助合作组织/联合会)。农村社会养老的组织和服务供给的主体不是外来社会组织和企业，而是内生于乡村非正式关系网络中的乡村互助组织，应当充分发挥互助组织的凝聚力、向心力和低成本的作用，激发乡村内生活力。因此，应当依托本村治理格局和治理优势，抓党建引领下的农村互助组织建设、充实群众基础，包括村民自治组织、老年协会、村民小组、妇女组织、社会组织联合会等，进一步地，可以延伸向各类生产、消费、农业合作等。笔者认为，在这些组织中，尤其应当确立老年协会作为生发于民间的行政型农村老年人组织的地位，给予老年协会经费支持和规范化、标准化建立指导，依托其进行各类农村老年人服务和村治服务的供给。

三是借助专业社会组织和企业力量，链接资源、扩展服务。专业社会组织和企业的优势在于一方面，输出先进理念、制度、技术，链接各类资源，为互助组织赋能，并且帮助内生动力不足的村庄挖掘互助团队，培育互助精神；另一方面，其推动自身生存发展的内生动力以及深入民间发掘问题的灵活性均要强于政府。故从政府角度而言，应尝试推动培育适合运营农村养老的连锁化、圈层化的民间社会组织和企业，进一步地，探索私营组织/企业与国有组织/企业的合作，或者探索成立混合所有制企业，构建互联网、物联网等资源链接平台，打造规模化、标准化、多圈层的农村互助型社会养老服务保障以及各类农村/农业互助合作网络平台。从村庄的角度来看，村庄互助组织担负组织发动的责任，有条件的村庄应当积极引进专业性的社会力量和市场力量，探索互助养老的造血(营利)机制、老年人缴费的无偿、低偿、有偿相结合的运作模式，维持其可持续运行。

四是建立可供参考的农村社会养老服务管理评估制度。各地和各级政府、各政府部门、相同部门不同科室间应当打破地域限制、打破条块分割，开放思路，互学互鉴，鼓励先试先行，进行与各地地情、村情相适应的农村互助养老-乡村互助合作共同体的顶层设计。从评估的角度来讲，农村养老以互助形式为主，依靠情谊、互助、慈善、公益精神，村与村的情况差别较大，执行过程多样，故应当从政府层面提出可供参考的社会组织/企业、互助组织和互助者团队规范化管理制度，通过评级评优以奖代补，从一方评估转向多方评估，从设施评估转向服务评估，从纸质档案、电话回访到互联网评估，应当通过评估有效监督和杜绝腐败，避免形成新的利益集团。