学前教育财政投入立法保障研究——基于政策法律化的视角

席晓娟

(西北政法大学 经济法学院，陕西 西安 710063)

学前教育是学校教育及终身教育的起始阶段，是党和政府为老百姓办实事的重大民生工程，关系亿万儿童的健康成长、社会的和谐稳定以及党和国家的未来。因此，应落实政府作为公共服务提供者的学前教育财政投入责任。数据显示，2018年全国普惠性幼儿园18.29万所，占全国幼儿园的比重为68.57%；在园幼儿3 402.23万人，占全国在园幼儿的比重为73.07%①。快速发展的普惠性学前教育要求政府加大公共财政投入，而公共财政投入需求的扩张性与支出预算的有限性之间始终存在矛盾。

基础教育是财政支出保障的重中之重。如何保障党和国家提出的2035年建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系这一发展目标的实现，关键是保障学前教育财政投入的长期性、全局性及强制性。政策法律化是以法律形式延续政策要求，通过法律实施促进与保障政策目标的实现。因此，基于政策法律化视角研究学前教育财政投入立法问题，是落实政府学前教育财政投入责任的法律保障。

一、学前教育财政投入立法保障：政策法律化

政策法律化是政策向法律转化，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律，它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法[1]。国家和政党是教育政策的主体，执政党是国家的核心代表，执政党的政策就是国家的政策[2]。国家政策特别是国家的大政方针政策往往体现在宪法和基本法律之中，成为法律的指导原则[3]。学前教育财政投入政策上至中央纲领性文件，下至国务院部委文件，均以解决学前教育基本民生问题、促进教育领域社会公平为理念。

1. 学前教育财政投入政策的梳理分析

位居基础教育序列之首的学前教育，因“入园难、入园贵”成为民众聚焦的热难点问题。学前教育的公共服务属性要求学前教育普惠化，政府作为公共服务提供方，采用公共财政经费投入的方式满足学前教育普惠化的资金需求。基于此，本研究以党和国家政策中涉及学前教育财政投入的政策为研究对象，从宏观、中观及微观层面解读政策文本，为学前教育财政投入的政策法律化提供依据。

一是指引学前教育财政投入目标的宏观政策。宏观政策具有层次高、辐射面大、时效长的特点，是党和国家为实现一定历史时期路线方针而制定的行动准则。党的十七大报告首次提及学前教育，并强调要重视学前教育，十八大、十九大报告要求办好学前教育。从“重视”到“办好”，体现出党中央决策层对学前教育发展理念的转变。对占学前教育近半壁江山的民办学前教育，十七大、十八大、十九大报告从“鼓励和规范”到“鼓励引导”再到“支持和规范”，体现出党中央积极鼓励并规范引导的理念。国务院2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，是21世纪全国教育改革和发展的宏观政策。规定学前教育以“基本普及”为目标，在加大财政投入力度的同时，健全公共财政对民办教育的扶持政策。

二是确定学前教育财政投入方向的中观政策。2008年10月，党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“发展”农村学前教育，回应十七大报告“重视”学前教育的要求。国务院2010年11月发布《关于当前发展学前教育的若干意见》(国十条)，原则性规定了学前教育经费的财政预算、财政引导、民办教育的扶持与资助、普惠性民办幼儿园的发展等内容。2013年10月，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进”学前教育，健全政府财政投入制度，回应了十八大报告“办好”学前教育的要求。2017年1月发布了《国家教育事业发展“十三五”规划》，要求省级政府统筹学前教育资金向贫困县倾斜；同月发布了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，要求政府加大民办教育扶持力度，建立健全政府补贴制度。

三是明确学前教育财政投入要求的微观政策。2011年9月与2017年10月，财政部与教育部联合发布了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》和《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》，明确要多渠道筹措学前教育经费，突出以国家财政拨款为主的民办学前教育定位，规定学前教育发展资金的性质、来源、用途、分配、预算及管理。2018年11月，中共中央、国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，提出国家进一步加大学前教育投入力度，健全经费投入长效机制，逐步提高学前教育财政投入和支持水平。2019年5月，国务院办公厅发布《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，明确学前教育实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制。

通过梳理可知，党和国家的政策规定学前教育财政投入以公益与普惠为方向，实行公办民办并举，目标是逐步提高学前教育财政投入和支持水平。学前教育政策应以“基本普及”为目标，通过规范学前教育经费财政预算，加大了财政直接投入力度；通过财政扶持方式资助民办学前教育发展，加大财政间接投入力度。

2. 学前教育财政投入政策的法律化需求

政策作为在一定时期内指导与规范人们活动的行为规则，具有时效性、地域性及调节性的特征。政策的时效性限制政策效力的延续性，地域性影响政策效力的全域性，调节性减弱政策效力的执行力。因此，贯彻党和国家关于加大学前教育财政投入力度政策的核心问题，是解决政策的时效性、地域性、调节性与学前教育财政投入所需长期性、全域性、强制性之间的矛盾。

政策法律化是社会生活在一定条件下的客观要求，也是政策运行的一种特殊表现形式，政策在一定条件下及时转变为立法，能使政策所要达到的目标有法律的促进和保障[4]。学前教育处于基础教育最前端，突出问题是发展的不平衡与不充分。园数不足的“入园难”与费用过高的“入园贵”均需要资金投入方可缓解。无论是宏观层面的党和国家政策，还是微观层面的学前教育财政支出预算，因保障力度有限，均不能满足学前教育普惠化办园的资金需求。《中华人民共和国教育法》并未明确学前教育财政投入，仅原则性规定：国家办学以财政拨款为主，其他渠道经费为辅；其他主体办学由举办者筹措办学经费，各级政府给予适当支持。《中华人民共和国民办教育促进法》并未明确民办学前教育财政投入，仅原则性地规定国家必须通过设立专项资金等各种财政措施扶持民办教育。在《中华人民共和国学前教育法》缺位的情况下，通过政策法律化将党和国家政策以立法形式固定下来，确保学前教育财政资金到位，解决民众对优质低价学前教育的需求。

3.学前教育财政投入政策的法律化条件

政策法律化是政策立法。法律化的政策应具备对全局有重大影响、稳定性强、基本成熟等条件，学前教育财政投入政策立法符合上述条件。

一是学前教育财政投入政策是对全局有重大影响的政策。学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业，是人民最关心、最直接、最现实的利益问题之一。办好学前教育、实现幼有所育，是党和国家的重大决策部署和重大民生工程，不仅关系到亿万儿童的健康成长，还关系到社会的和谐稳定及党和国家的未来发展。财政经费投入不足制约学前教育发展，通过立法将政策上升为法律，依靠法律的强制力确保学前教育经费的财政投入，实现学前教育普及、普惠、安全、优质的发展目标。

二是学前教育财政投入政策具有长期稳定性。2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，学前教育要加大政府投入，健全国家资助政策体系。2010年11月《关于当前发展学前教育的若干意见》提出，各级政府要将学前教育经费列入财政预算，中央财政设立专项经费。2011年9月《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》提出，逐步建立以国家财政拨款为主，辅以多种渠道筹措学前教育经费的体制。2017年1月《国家教育事业发展“十三五”规划》提出，鼓励地方政府通过购买服务等方式，加快民办普惠性幼儿园的发展。2017年10月《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》提出，由中央财政设立学前教育发展资金。2018年11月《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出，加大公共财政投入，着力扩大普惠性学前教育资源供给。基于此，学前教育财政投入政策的长期稳定性符合法律稳定性的要求，是能够上升为法律的政策。

三是学前教育财政投入政策基本成熟。法律是具有一定滞后性的，它总要到一定的社会现象多次出现，或某种社会关系基本成熟时才以法律的形式加以确认[5]。现行政策明确规定学前教育财政投入目标是建立学前教育公共服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化。学前教育财政投入主体是政府，地方政府是发展学前教育的责任主体，中央政府以奖补方式支持地方学前教育发展；财政投入对象是普惠性幼儿园，重点是普惠性民办园；财政投入方式包括财政直接投入与财政引导扶持。由此可见，中央学前教育财政投入政策从原则规定到具体规范、从单一投入到多元并举，在实施中不断修正与完善，现已基本成熟。

地方学前教育财政投入政策因情况不一，尚未达到基本成熟的要求。考虑到中央立法对地方立法的规范与指导功能，应在中央学前教育财政投入政策的法律化完成之后，地方政府再以中央立法为基础，跟进或修正地方立法，以此作为地方政府学前教育财政投入的法律依据。

二、学前教育财政投入立法关键：理顺政府间事权与支出责任

学前教育财政投入是政府履行教育公共服务职能的要求。基础教育主要由政府办学，学前教育必须坚持政府主导、社会参与、公办民办并举的政策，按照“国务院领导、省市统筹、以县为主”的学前教育管理体制，合理划分中央与地方政府学前教育财政投入的事权与支出责任。

1.学前教育中央本级预算支出反映财政投入的立法需求

学前教育财政投入是政府履行公共服务职能的要求，属于政府财政支出，关系到政府预算问题。依照《政府收支分类支出科目》规定，学前教育支出属于一般公共支出中的普通教育支出。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出教育经费实行预算单列并由各级教育行政部门提出年度计划的建议，报同级财政部门，由同级政府列入预算。2010年11月国务院发布《关于当前发展学前教育的若干意见》，首次明确规定各级政府要将学前教育经费列入财政预算。

(1)学前教育中央本级预算支出的数据分析

中央本级学前教育财政经费预算的发展变化趋势，能够反应国家对学前教育财政投入的基本走向，有助于地方政府通过合理预算履行学前教育财政投入的主体责任。

一是学前教育中央本级支出预算比较。此类比较首先分析学前教育中央本级支出预算数据，纵向比较中央学前教育财政投入资金。根据财政部公布的《中央本级支出预算表》统计数据可知，在2014—2019年中央本级支出预算中，2014—2017年学前教育预算数占上年度执行数的百分比，连续四年均呈下降趋势。2017年学前教育支出预算大幅增长，预算执行数较预算数增长211.58%。预算调增原因是习近平总书记在党的十九大讲话中提出要办好学前教育，10月23日财政部与教育部便出台《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》②。该办法公布时间节点选择在十九大召开期间，表明中央财政已高度重视学前教育经费管理，并调增2017年学前教育经费支出的中央政府预算。2018年、2019年支出预算连续增长，其中2018年涨幅最高，较2017年增长322.63%(见图1)，位居各阶段教育支出预算涨幅之首。

此类比较其次分析学前教育中央本级支出预算占比数据，横向比较中央学前教育财政投入资金。统计显示，学前教育经费本年度预算数较上年度预算数，在2014—2016年呈下降趋势，2017—2019年呈上升趋势。学前教育支出预算自2017年起逐年增加，但从学前教育支出预算在基础教育本年度预算数占比看，2014年不足11%，2015年刚超过10%，而2016年则降至8%。虽然2017年较2016年增长近6%，但2018年较2017年仅增长0.3%，2019年较2018年又降低了0.06%。2018年基础教育预算总数较2017年增长高达313.64%，学前教育支出预算虽有增长，但在基础教育支出预算中仍处于最低水平，与财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占合理比例的要求，存在较大差距(见图2)。

图2 中央本级基础教育支出预算(2014—2019年)

二是学前教育中央本级支出预算与专项转移支付预算的比较。学前教育中央一般公共预算包括中央本级支出和转移支付。统计数据显示，属于中央财政专项转移支付的学前教育发展资金，财政资金数额安排远大于中央本级学前教育支出。2014—2017年学前教育中央本级支出预算虽有增有减，但始终未突破2亿元，而中央学前教育发展资金支出预算始终保持149亿元不变。中央本级支出预算占学前教育发展资金支出预算的占比，最低是2016年的0.73%，最高是2017年的1.28%。2018年学前教育中央本级支出预算同比涨幅高达322.63%，而学前教育发展资金支出预算仍然保持149亿元不变，中央本级支出预算占学前教育发展资金支出预算的占比提高到5.39%。2019年中央本级支出预算与学前教育发展资金支出预算均同比增长，中央本级支出预算占学前教育发展资金支出预算的占比降低到5.27%(见图3)。

图3 学前教育中央本级支出预算与中央学前教育发展资金支出预算(2014—2019年)

(2)学前教育中央财政支出预算的实际问题

2010年11月国务院发布《关于当前发展学前教育的若干意见》，首次明确规定各级政府要将学前教育经费列入财政预算。以2011年为时间起点，梳理《中央政府预算报告》对中央财政学前教育经费预算支出规定可知：一是2015年前的中央财政学前教育经费预算，采取财政补助形式，重点支持中西部地区和民族地区发展农村学前教育。二是自2014年起，鼓励社会力量举办学前教育，以财政奖补方式支持公办民办并举。三是自2016年起，支持普惠性幼儿园发展，2019年度中央财政支持学前教育发展资金安排168.5亿元，较上年度增长13.1%，以此促进公办民办并举，扩大普惠性学前教育资源。四是2018年提出多渠道增加学前教育资源供给，缓解中央财政资金投入不足，在全国基本普及“有质量”的学前教育③。

《中央政府预算报告》规定学前教育财政投入的原则及方向，较少涉及具体财政支出预算，因而，对学前教育财政投入的实际支出情况需要通过细化的政府预算加以分析。《关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出新增教育经费要向学前教育倾斜，财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高。但2014—2017年中央本级学前教育支出预算数占上年度执行数的百分比，连续四年均呈下降趋势；2014—2016年中央本级学前教育支出预算在基础教育本年度预算数的占比，连续三年亦呈下降趋势；2017—2019年占比虽然超过14%，但在基础教育支出预算中仍处于最低水平。中央财政学前教育支出预算尚且无法达到财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例、未来三年要有明显提高的要求，作为学前教育财政支出责任主体的地方政府自不必说。由此可见，受限于规范性文件的性质，即使是最高行政机关国务院发文，政策的执行力也会打折扣。因此，应通过政策法律化的方式将政策及时转变为立法，通过立法保障政策目标的实现。

2.合理划分中央与地方学前教育财政事权与支出责任

(1)学前教育财政事权是中央与地方共同事权

从法律角度来说，事权是政府所承担的向社会提供公共产品和公共服务的宪法义务[5]。财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责。赋予政府事权的目的是有效保障公民基本权利，而支出责任则是达到这一目的的基本路径[6]。事权划分是理顺政府间财政关系的逻辑起点和前置条件。从“权”的视角界定，政府间事权应根据某项事务的决策权与执行权是结合还是分离而分为独立事权与共同事权。共同事权的决策权在中央政府或上一级地方政府，而执行权则在地方政府或下一级地方政府。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》将普惠性学前教育资助列为基本公共教育项目，通过增强政府基本公共服务职责，合理划分政府财政事权和支出责任，实现基本公共服务均等化。《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，明确学前教育与学前教育幼儿资助总体为中央与地方共同财政事权。

中央与地方共同财政事权划分除公共服务自身性质外，很大程度上取决于政府财政收入水平、特定时点各类公共服务的优先序位等因素。世界上具备完整教育体系的国家大多将学前教育置于国民教育体系的关键地位，认为尽可能为公民提供免费学前教育是国家义不容辞的责任[7]。在义务教育实现基础教育“学有所教”目标后，“幼有所育”成为21世纪基础教育的民生热难点问题。党的十九大报告第一次提出了“幼有所育”的民生政策目标，是党中央对学前教育作为当前乃至今后很长一段时期内人民最关心的问题的回应。提供免费学前教育的预期在政府财力不断增强的前提下指日可待。

(2)学前教育支出责任是实现财政事权的保障

支出责任从属和服务于事权，是在财政事权划分的基础上划分支出义务，保障财政事权正常履行，基本公共服务得以提供。2010年11月《关于当前发展学前教育的若干意见》首次明确各级政府要将学前教育经费列入财政预算，划分中央政府与地方政府学前教育财政支出责任，中央财政设立专项经费，地方政府加大投入学前教育。2017年1月《“十三五”国家基本公共服务清单》按照“地方先行，中央补助”原则，规定由地方人民政府承担普惠性学前教育资助支出责任，中央财政予以奖补。2019年5月《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》提出学前教育所需财政补助经费，主要按照隶属关系等由中央与地方财政分别承担。学前教育幼儿资助现阶段由地方负责落实幼儿资助政策并承担支出责任，中央财政给予奖补支持。地方政府财力状况决定学前教育财政投入的实现程度。在地方政府财力富足的情况下，中央财政辅之以奖补方式。但当地方政府财力匮乏时，显然学前教育财政投入无法保障到位，享有决策权的中央政府应承担地方政府资金缺口的支出责任。

3.财政转移支付解决地方政府学前教育财政事权与财力不匹配的矛盾

学前教育财政事权总体为中央与地方共同财政事权。2019年5月《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》规定，学前教育所需财政补助经费主要按照隶属关系等由中央与地方财政分别承担，中央财政通过转移支付对地方统筹给予支持。政府间转移支付制度是指以中央政府与地方政府之间或上下级政府之间存在的财政能力、收支差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为根本目标而实行的一种财政资金的相互转移或财政平衡制度[8]。政府间财政转移支付的实质是各级政府间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配，目标是通过政府间财政转移支付实现公共服务均等化。为实现不同地区间学前教育基本公共服务均等化，应通过政府间纵向转移支付制度帮助地方政府财政解困，弥补地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权与财力相匹配，最终实现学前教育基本公共服务均等化。

学前教育中央对地方转移支付预算属于专项转移支付。根据《中央对地方税收返还和转移支付预算表》统计数据可知，自2014年起，学前教育中央专项转移支付通过中央财政支持学前教育发展资金给予地方政府资金补助。2015—2018年中央支持学前教育发展资金上年度执行数与本年度预算数均为149亿元，预算数为上年执行数的100%④。2015—2018年正值学前教育快速发展期，补助性质的中央专项转移支付资金数额稳定不变，显然无法弥补地方学前教育经费的缺口。不可否认，2019年中央财政支持学前教育发展资金安排由134.1亿元增加到168.5亿元，从减少10%到增长13.1%，是落实国家进一步加大学前教育投入力度、支持各地扩大普惠性资源、逐步提高学前教育财政投入和支持水平的举措⑤。专项转移支付资金安排受制于全国财政总收入及教育财政支出的宏观结构安排，需要通过政策法律化实现专项转移支付资金持续保持增长的目标。

三、学前教育财政投入立法思路：专章立法

财政应优先保障教育发展，基础教育是财政保障的重中之重，而当前学前教育是财政投入的薄弱环节，更是急需加大投入。政府财政投入的数量与质量决定学前教育发展快慢及水平高低。2010年国务院发布《关于当前发展学前教育的若干意见》，八年来中央财政连续投入了1 100多亿元支持学前教育事业。但是，如果不通过法律规定中央政府应承担的财政责任，中央对学前教育的投入就难以制度化，甚至会出现反复[9]。2018年9月《中华人民共和国学前教育法》被列为十三届全国人大常委会立法规划的一类立法项目，应以此为契机，结合我国当前和未来学前教育的发展目标及实践需要，在充分吸取党和国家学前教育财政投入合理性政策的基础上，借鉴《中华人民共和国义务教育法》第六章“经费保障”，对学前教育财政投入进行专章立法。

1. 学前教育财政投入专章立法的制度设计

(1)学前教育财政投入的基础要素

一是学前教育财政投入主体。学前教育财政投入主体是中央政府及地方各级政府，地方政府是责任主体。中央政府逐步提高学前教育财政投入和支持水平，主要采取奖补方式支持地方学前教育发展。在国务院领导下，按照“省级统筹、以县为主”的责任划分原则，由省、自治区、直辖市人民政府负责财政性学前教育经费的统筹落实，明确地方各级政府的分担比例。

二是学前教育财政投入对象。公办园由政府部门或其主管单位财政拨款，普惠性民办园是学前教育财政投入的重点对象。党和国家的政策并无普惠性民办园的界定标准，但要求2019年6月底前各省(自治区、直辖市)进一步完善普惠性民办园的认定标准、财政补助标准及扶持政策，支持扩大普惠性学前教育资源⑥。各地对普惠性民办幼儿园的界定标准虽有差异，但均有办园规范、面向大众、收费合理、非营利性等基本特征。

三是学前教育财政投入方式。财政对学前教育的投入分为直接投入与间接投入：直接投入是指各级政府所采用的一般公共预算财政拨款、专项转移支付及财政补助等；间接投入是指通过政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性、低收费服务。

(2)学前教育预算保障的立法设计

学前教育经费列入财政预算并单独列支，是实现政府事权与财权相统一的要求。学前教育是重大民生工程，应通过一般公共预算保障经费支出。学前教育经费预算按照政府预算级次分为中央预算与地方预算。

一是学前教育经费支出的中央财政预算。学前教育中央一般公共预算包括中央本级支出和转移支付。首先，学前教育支出预算在中央本级基础教育支出预算中占比最低⑦。随着国家财力日益增强，作为国民教育重要组成部分的学前教育，将逐渐向义务教育方向发展⑧。基于立法的前瞻性，遵循中央本级支出预算应按照新增教育经费向学前教育倾斜的原则，立法设计应规定财政性学前教育经费在同级财政性教育经费所占的最低比例，并保证其逐年增长。与此同时，建立公办幼儿园生均公用经费、生均财政拨款及普惠性民办幼儿园生均财政补助的最低标准，允许地方政府根据学前教育发展需要及财力状况自主上浮标准。宜规定各级政府学前教育财政拨款的增长比例高于财政经常性收入的增长比例，确保以在园人数为标准的平均学前教育费用及生均公用经费的逐步增长。其次，学前教育支出预算以中央财政专项转移支付为主，但从中央专项转移支付资金的使用效果来看，存在资金分配不规范、分配权限分散等造成的使用效率低下的问题[10]。中央本级支出的学前教育发展资金分为“扩大资源”类和“幼儿资助”类项目资金。前者用于奖补支持地方政府多种渠道扩大普惠性学前教育资源，资金由各省级财政和教育部门统筹安排并合理使用；后者用于奖补支持地方政府健全幼儿资助制度，资金使用具有规范性与全局性。由于政府间财政关系尚未理顺，地方财政统筹能力较弱，因此应调整中央学前教育经费结构，大幅度提高学前教育中央本级支出，降低专项转移支付支出，保证财政资金支出的公平性与合理性。

二是学前教育经费支出的地方财政预算。地方政府是学前教育财政投入的责任主体。针对公办园保障水平低、民办园收费高及农村幼儿园维持艰难等现实问题，为平衡地方财政收入有限性与学前教育经费支出扩张性之间的矛盾，立法设计应规定财政性学前教育经费在同级基础教育经费中的合理比例并确保其逐年增长。首先是大部分省份虽采用中央确立的“合理比例”原则，但财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中所占的合理比例取决于地方政府财力的强弱。因此，应当在地方性法规中规定财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中所占的最低比例，通过政府决算倒逼学前教育经费的落实。吉林省规定县级以上人民政府应当保证财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中所占比例不低于3%；浙江省规定所占比例不低于5%⑨；2018年北京市学前教育经费占财政教育经费比例由3%提高到了10%⑩。其次是对学前教育财政经费支出逐年增加的要求，因地方政府间财力差异较大，绝大多数省份未作出具体要求。江苏省规定的学前教育财政经费支出逐年增长具体为学龄前儿童人均学前教育经费、人均公用经费的逐步增长；天津市规定市和区县人民政府应当制定并落实公办幼儿园生均公用经费的标准，并随着经济发展水平逐步提高。因此，应从学龄前儿童人均学前教育经费及人均公用经费等基础经费着手，实现财政性学前教育经费预算的逐年增长。这方面宜参照江苏省规定，不区分公办园与民办园的经费标准，以确保学前教育普惠性的实现。

(3)学前教育财政扶持的立法设计

财政支持学前教育发展应加大公共财政投入，着力扩大普惠性学前教育资源供给，积极扶持民办幼儿园特别是普惠性民办幼儿园发展，针对普惠性学前教育的不同对象进行财政扶持方式的保留与创新。

一是普惠性学前教育对象的财政扶持。普惠性学前教育对象是普惠性幼儿园在园的家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童。首先是县级以上人民政府应对流动人口子女、经济困难家庭儿童及孤儿等弱势群体建立学前教育资助制度。通过减免保育教育费、补助伙食费，确保此类儿童能够接受普惠性学前教育。具体资助方式和资助标准由省级人民政府结合本地实际自行制定，中央财政给予奖补支持。其次是县级以上人民政府应规定残疾儿童生均经费标准和生均财政拨款标准必须高于普通学前儿童标准。根据实际情况安排专项资金，资助残疾儿童学前教育，中央财政给予奖补支持。财政负担能力强的地方政府可以实行特殊儿童学前教育免费制度，所需经费由地方政府承担。

二是普惠性学前教育地域的财政扶持。首先是经济薄弱地区的学前教育。中央财政继续安排支持学前教育发展资金，支持地方多种形式扩大普惠性资源，重点向中西部农村地区和贫困地区倾斜。地方政府加大对农村地区学前教育投入，通过设立专项资金，奖励补助等方式，优先新建、改建和扩建农村学前教育机构，并在财政投入、教师配备、表彰奖励等方面向农村学前教育倾斜。其次是少数民族聚居地区的学前教育。各级人民政府应当扶持少数民族地区学前教育发展，财政学前教育发展专项资金应当优先支持少数民族地区汉语和本民族通用语言的学前教育。

三是普惠性学前教育社会出资方的财政扶持。学前教育以社会出资的民办幼儿园为主，只有加大政府财政扶持力度方能实现学前教育普惠性目标。首先是普惠性民办幼儿园可享受非营利性民办幼儿园的财政扶持政策。其次是县级以上人民政府应当采取购买服务、奖励补助、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。再次是地方政府对普惠性民办幼儿园的运行开支给予适当补贴，重点用于支付房屋租金、补充保教玩具、房屋维修改造等。最后是设立财政奖补制度，鼓励普惠性民办幼儿园积极扩充资源，根据增加的学生人数给予补贴，奖补标准随经济社会发展适时调整。

2. 学前教育财政投入专章立法的条款内容

学前教育财政投入专章立法包括政府财政事权与支出责任、经费预算、经费标准、财政补助及财政引导等五个条款，通过政策法律化保障学前教育财政投入目标的顺利实现。

一是政府财政事权与支出责任。学前教育是中央与地方共同财政事权。财政性学前教育经费由国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，重点扶持经济欠发达、边远贫困和少数民族地区发展学前教育。省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实并明确地方各级政府分担比例，县级政府是经费投入的责任主体。

二是经费预算。国务院和地方各级人民政府新增教育经费要向学前教育倾斜，逐步提高学前教育财政投入和支持水平，保证学前教育经费在同级财政性教育经费中占合理比例，用于实施学前教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例。

三是经费标准。国务院教育行政部门会同财政部门制定幼儿园生均经费和生均公用经费基本标准。省、自治区、直辖市人民政府根据基本标准，制定本地区公办幼儿园与民办幼儿园统一适用的生均经费和生均公用经费标准，并根据经济和社会发展状况适时调整。

四是财政补助。地方人民政府应当根据在园幼儿人数，对本行政区域内的公办幼儿园按照生均财政拨款标准拨付经费；对普惠性民办幼儿园按照生均经费标准的一定比例确定生均补助标准；对特殊教育幼儿园按照高于普通学前儿童标准的残疾儿童生均经费标准拨付经费。

五是财政引导。地方人民政府可以采取购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，引导和支持普惠性民办园的发展。

注 释：

① 教育部发布2018年全国教育事业发展基本情况[EB/0L].[2019-07-27].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1626524782071587167&wfr=spider&for=pc.

② 《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》所称学前教育发展资金，是由中央财政设立、通过一般公共财政预算安排、用于奖补支持各地扩大学前教育资源、开展幼儿资助的资金。

③ 数据资料来源于2011—2019年中央政府预算报告。

④ 2014年中央支持学前教育发展资金预算数为上年执行数的99.7%，近乎100%。

⑤ 发改委、教育部启动实施优质普惠学前教育资源扩容建设工程，2019年安排专项资金10亿元支持11个省(区、市)试点，引导激励地方加大投入，重点加强幼儿园园舍建设，有效增加普惠性学前教育资源。

⑥ 参见中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》。大部分省份及地市以《关于开展普惠性民办幼儿园认定工作的通知》《普惠性民办幼儿园认定工作的指导意见》《普惠性民办幼儿园认定及管理办法》《普惠性民办幼儿园认定办法》《普惠性幼儿园管理办法》等文件，规范普惠幼儿园的财政投入政策，保障其有效实施。

⑦ 中国拥有世界最大的教育规模，根据教育部有关数据，我国教育规模差不多是1个美国、2个俄罗斯、4个法国的人口规模。维持如此大规模教育的正常运转，需要持续稳定增长的财力保障。

⑧ 陕西、辽宁、南京等多省市已开始实行学前一年免费教育，青海省部分地区已实施学前三年免费教育。

⑨ 参见《吉林省学前教育条例》《浙江省学前教育条例》。

⑩ 王启慧.2018年北京市学前教育经费占财政教育经费比例10%[EB/0L].[2019-07-27].http://m.gmw.cn/2019-04/19/content_1300311156.htm.