国土空间规划体系下土地利用总体规划再探讨

陈志

摘要：为探索新时代国土空间规划体系下规划编制方法及管理方式，通过归纳分析法，对土地利用总体规划实施成效及存在的不足进行再探讨，以问题为导向，提出了国土空间规划编制和管理的具体建议。国土空间规划应进一步强化基础性评价、完善规划编制体系、将用途管制落实到全域空间强化管控、协调规划编制的刚性与弹性。

关键词：土地利用总体规划;实施成效;存在不足;编制建议

1 引言

土地是经济社会发展的载体，是政府宏观调控的重要手段[1]。我国自《土地管理法》颁布至今先后进行了三轮土地利用总体规划编制，经过一代代规划编制工作者的不断探索，在编制方法、规划内容和管理手段上取得了长足的进步。新《土地管理法》修正案第18条规定国家建立国土空间规划体系，经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据，表明空间规划已经进入了新的时代。本文在新时代规划体系下对土地利用总体规划进行再探讨，对新时代夯实规划“落地”“管用”优势具有重要意义。

2 土地利用总体规划实施成效

2.1 强化耕地保护，在粮食安全上发挥了重要作用

粮食安全是土地利用规划最基本的职能，规划坚持保护优先，始终把坚守耕地红线作为首要任务，在坚持用途管制、落实管控保护的同时，强化以节约占用促保护、以高标准农田建设促保护，同时划定永久基本农田红线，守住了18亿亩耕地红线，为实现粮食连年增产奠定了坚实基础。

2.2 有利于经济发展和市场调控，保障了经济持续健康发展

规划自实施以来，从上至下统筹安排建设用地总量，合理安排用地布局和时序，坚持有保有压，促进了产业结构调整和区域协调发展，以相对紧缺的资源赋存支撑了工业化、城镇化快速增长。同时规划实行土地用途管制，有效发挥了市场配置土地资源的基础性作用，提高了土地资源利用效率。

2.3 形成了指标管控与空间管制相结合的规划模式，成效显著

规划编制预期性指标和约束性指标采取逐级分解的方式，最后落实到具体图斑，这种逐层控制重要指标的思想，在保护耕地资源，合理使用建设用地等方面起到了重要作用。同时强化了空间管制，市级规划划定土地利用功能区，县级规划划定土地用途区，乡级规划确定每个地块的土地用途，实行“三界四区”全覆盖、不重叠，明确建设用地管制边界、管制区域和管制规则，成效显著。

2.4 规划实施手段丰富，是真正落地、实用、管用的规划

规划实施手段丰富，以规划编制为起点，经过规划审批、年度计划执行、建设项目用地预审、土地征收与农转用审批、指标考核、实施评估，并辅以土地督察与执法、土地综合整治、国土资源综合信息监管等环节，完成一个规划实施及管理的生命周期[2]。各阶段均构建了差别化土地利用政策体系，树立了规划的权威性，突显了规划在各类规划中的地位，是真正落地、实用、管用的规划。

3 土地利用总体规划存在的不足

3.1 布局上的“甲方规划”，空间引导上乏力

土地利用总体规划核心是确定或调整土地利用结构和用地布局，以达到宏观调控和均衡各业用地的目的[3]。但由于规划编制和实施过程中透明度不高，公众参与流于形式，规划变成了领导意图，一任领导一个规划，规划科学性不强，缺乏科学系统的评价。规划空间布局较多体现的是地方政府领导意志而不是科学的发展观，这些“甲方规划”布局导致空间引导乏力，规划的执行也随着领导的调整而逐步弱化。

3.2 规划内容多有雷同，部分规划管控不强

土地利用总体规划由国家、省、市（地）、县（市）、乡（镇）五级规划组成，规划内容多有雷同，都是著重调整三大地类的结构和布局，重点不突出;重指标控制，通常是在同一指标体系下由战略到战略、由指标到指标的简单重复，空间传导不足。同时在具体的土地资源行政审批管理中均依据微观层面的乡级规划，市县级中观层面规划通常成为指标分解的过程式规划，在乡级规划完成后，往往被高高挂起，没有充分发挥其应有的管控作用。

3.3 用途管制重耕地保护，全域用途管制还需加强

现行规划土地用途管制制度设计较为理想化，且用途管制重在非建设用地向建设用地转用的管控，对耕地和基本农田是严格限制的，但是在生态文明这样的背景下，对生态用地，非耕农用地的约束不足，没有充分发挥“全域全类型”用途管制作用。

3.4 规划管理的刚性有余，弹性不足

现行规划重指标管理，实施具有很强的刚性，如耕地和基本农田面积从上至下逐级分解，最后与农民签订协议;新增建设用地面积和坐落从省、市、县、街道统计到具体的用地单位。这种图斑管理的方式增强了规划的宏观控制力，但由于空间布局预测与社会经济发展实际需要存在差异，规划实施的弹性空间较小。同时规划缺少对区域年度规划实施的评价，以及规划实施期间的累计评价，不能客观反映区域规划实施情况，也不能对区域规划和计划指标是否突破进行全面了解。

4 国土空间规划编制的建议

4.1 强化规划编制的基础性评价

生态环境问题产生的根源在于资源过度开发、粗放的利用和奢侈消费带来的，新时代国土空间规划编制，必须结合地方实际，以地质调查成果为基础，开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价等基础性评价，统筹空间、资源、环境、灾害多要素，明晰土地开发的限制性和适宜性，从规划师科学专业的角度提出合理用地布局和结构调整，划定开发和保护管制界线，促进人口、经济资源环境的空间均衡，摆脱完全“甲方”规划思维。

4.2 完善规划编制体系

转变传统以指标传导为主的思路，以永久基本农田、城镇开发边界和生态保护红线为核心要素，进一步强化不同层级规划的空间传导，按照“一级政府一级事权”发挥各级规划相应的管控作用，体现各级规划在功能定位、指标控制、用途管制、实施政策上的差异性。在五级规划编制实施体系的基础上，建立“五级+”的规划体系，推进有条件地区编制大尺度村土地利用规划，优化用地结构和布局，统筹考虑农村生产、生活和生态空间。

4.3 将用途管制落实到全域空间

继续继承土地用途管制制度，同时结合空间规划“三区三线”管控要求，进一步强化对非耕农地、生态用地和城镇用地等全类型用地的管制，建立分区管控加用途管制相结合的全域全类型用途管制制度。以资源合理利用为目标，明确分区的功能导向;以正面清单和负面清单为抓手，制定分区的准入条件和分区之间转化的规则;全类型土地用途管制制定用途转化的规则，对不同分区里面的用途制定差异化的规则。

4.4 协调规划编制的刚性与弹性

创新指标体系，统筹考虑“五位一体”耕地保护、生态国土建设、资源节约集约利用、区域协同及城乡融合发展等目标。结合区域经济发展实际，分级预留弹性指标和空间。建立“基本农田补划储备库”，允许省级以下基础设施、民生工程等项目在充分论证的前提下占用已划定基本农田，同时核减储备库指标规模。以城市地质调查成果为基础，统筹城镇低效用地再开发和地上地下立体开发，增加存量用地供给。

参考文献：

[1]张清军.区域协调发展下广东省差别化土地利用政策研究[J].国土资源情报，2016（08）：26-30.

[2]林超，张占录.差别化土地管理政策框架的构建[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2015，15（3）：16-20.

[3]郑晓晨，潘文灿.新时期土地利用规划工作实务[M].北京：中国电子出版社，2006.459-462.