农村贫困地区返贫成因及对策探析

邓大松 张晴晴

[摘    要] 新中国成立70年以来，我国农村改革发展、农民脱贫致富的道路越走越宽广，取得了举世瞩目的巨大成就。2020年是脱贫攻坚的收官之年，是全面建成小康社会的决胜之年，消除欠发达地区的贫困问题以及防止返贫现象的发生是现代化新农村建设的重要任务。外部社会经济条件的不可持续性、主体自身综合能力无法持续有效提高、贫困扶持政策的片面性与短期化，是造成我国农村贫困地区返贫现象出現的主要原因。要解决返贫问题，实现可持续的脱贫，就要将扶贫与社会保障制度、环境治理、提高返贫村民内生动力和知识技能、发展现代化特色农业相结合，为打赢脱贫攻坚战创造必要条件。

[关键词] 农村贫困地区;精准扶贫;返贫;脱贫攻坚

[中图分类号] F323.8  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2020）06-0046-06

一、问题的提出

自改革开放以来，我国农村的扶贫开发战略取得了伟大胜利，成为世界上最早实现千年发展目标中“贫困人口减半”目标的发展中国家[1]。2020年是我国全面建成小康社会与脱贫攻坚的关键之年。综合来看，近年来脱贫攻坚成效突出，贫困人口持续减少，脱贫攻坚目标有望全面完成。国家统计局数据显示，2019年，约340个贫困县摘帽，年末农村尚有贫困人口551万人①，比上年末减少1109万人②，连续7年减贫1000万人以上;贫困发生率为0.6%③，比上年下降1.1个百分点，向着消除绝对贫困迈出了一大步。贫困地区居民收入也有较快增长，2019年贫困地区农村居民人均可支配收入11567元④，比上年增长11.5%，贫困人口相对较多的云南、贵州、四川农村居民人均可支配收入名义增速分别快于全国农村居民人均可支配收入0.9、1.1和0.4个百分点[2]。然而，扶贫开发不仅仅是贫困地区实现“脱贫摘帽”，也要预防脱贫后返贫的情况出现，实现减贫的同时也达到预防返贫的目的，这才能够使贫困地区永久性脱贫，从而转向“自我造血”式的可持续发展[3]。

我国农村贫困人口已经从2015年的5575万，下降到2019年的551万，贫困发生率从5.7%降至0.6%，贫困人口占总人口的比例已经相当小⑤。但从绝对数来看，还有500万左右的贫困人口，同时，脱贫的人口中还有一定的返贫比例，其中，因灾返贫人数占比较大。处于温饱线上的贫困人口在经济上极其脆弱，一遇天灾人祸等不利因素极易返贫[4][5]，据统计在2003年，我国未解决温饱的贫困人口不但没有减少，反而增加了80万人，仅河南、安徽、陕西、黑龙江四省就因自然灾害增加了近200万返贫人口，冲抵了全国扶贫工作的成就[6]。2004年，四川东北部发生洪灾，致使贫困地区大部分人口返贫，且超过了当年的脱贫人口。2008年，汶川大地震使四川省贫困地区的返贫人口大量增加，贫困发生率由灾前的30%上升到60%以上[7]。在那次大地震中，甘肃省的返贫人口高达230多万人，主要分布在集中连片的贫困地区[8]。而2020年伊始，新型冠状病毒肺炎疫情及其引发的返贫致贫连锁反应也牵动着全国人民的心。截至2020年4月，全国累计确诊新冠肺炎8万多例，全球累计确诊近300万例⑥，本次疫情面广、时长、势猛，可能造成因疫返贫、因疫致贫。面对新型冠状病毒肺炎疫情对我国人民生产生活造成的不利影响，脱贫攻坚战的时间更紧、任务更重、要求更高。

由于中国扶贫开发工作的长期性、艰巨性、复杂性，收尾阶段是扶贫开发工作中的关键一环。当前，我国贫困状况得到了极大的缓解，迎来全面建成小康社会的收官之年，即将实现第一个百年奋斗目标。但是，我们要意识到扶贫攻坚并没有结束，而是从“贫困—脱贫”阶段转向“脱贫—防返贫”以及“返贫—永久脱贫”的新阶段。如何走出“贫困—脱贫—返贫”的怪圈，成为当前扶贫开发工作的重点。贫困地区的经济开发如何与社会、资源、环境协调一致，实现脱贫的可持续性，是新时期农村扶贫开发的关键性任务，也是新农村建设必须破解的难题[9]。

二、农村贫困地区返贫成因分析

（一）外部社会经济条件的不可持续性

由“脱贫”到“返贫”并不是突然的、无法预测的[10]，良好的外部社会经济条件作为贫困主体生存发展的依托，是可持续脱贫实现的前提，也是社会和谐发展与稳定运行的根基所在。

按2018年国家农村贫困标准测算，我国一半以上的农村贫困人口集中在西部⑦，西部地区地势较高，土地资源贫瘠，自然环境恶劣，交通运输困难，发展农业无优势。然而，当地人口为化解贫困所导致的生存危机不得不过度开发与使用自然资源，违背自然界的循环规律，陷入“贫困—过度开发资源—脱贫—自然灾害—返贫”的恶性循环中，近几十年来，我国西部地区生态环境一直遭受着严重的破坏，盲目开垦导致土壤退化，水土流失严重，土地荒漠化，生态承载力不堪重负，生态系统抵御外界自然灾害的能力大大降低，自然灾害频发。据统计，2018年我国农作物受灾面积达2081.4万公顷，旱灾受灾面积771.1万公顷，洪涝、山体滑坡、泥石流和台风受灾面积728.3万公顷，自然灾害受灾人口达13553.9万人次，自然灾害直接经济损失2644.6亿元⑧。大大小小的自然灾害给当地农民造成巨大损失，这使得资源匮乏且环境承载力低下的贫困农村脱贫更加困难，返贫却相对容易。

贫困地区的基础设施也较为落后。尽管近年来贫困地区的电力、道路等基础设施条件已有明显改善，但普及程度与全国平均水平相比还是存在较大差距，仍有一些地区交通闭塞，通讯不畅，缺水缺电。截至2018年，我国连片特困地区仍有2%的农户居住在竹草土坯房，6.4%的农户饮水有困难，29.1%的农户不能便利地乘坐公共汽车⑨。同时，供水、灌溉、泄洪等基础设施建设滞后，不能满足农业生产的需求，一些水利设施由于缺乏保养和维修而损坏，导致该地区得不到持续有效的资源供给，因此农户防灾抗损的措施较差、能力较弱，使当地农业生产对自然环境具有强依赖性。一旦出现洪涝、干旱等自然灾害，农作物就会面临大面积减产甚至绝收，而泥石流、滑坡等地质灾害冲毁房屋、污染水源，对住房条件与用水条件本就困难的农户来说，无疑是雪上加霜。由于刚刚脱贫的农户财富积累少，这都将导致脱贫户收入锐减，出现大面积返贫的现象。

在欠发达地区，因病返贫的现象也屡见不鲜，突发性疾病以及劳动力意外事故伤残都会使脱贫户重新跌入贫困陷阱。农村人口身体健康程度与贫困发生率呈负相关，2018年身体健康的人群贫困发生率为1.6%，而身体状况较差的人群贫困发生率为2.6%10。一旦家庭的主要劳动力患上大病重疾，尽管建档立卡户在脱贫之后仍可享受基本医疗保障待遇，但是一个家庭不仅失去主要劳动力的劳动收入，而且还要负担家庭的生活开支，返贫风险则会加大[10]。2020年突发的新冠肺炎疫情也是对全面打赢脱贫攻坚战的巨大冲击，疫情作为偶发因素会使致贫不利因素叠加，从健康和收入两方面对贫困地区农民产生不利影响，冲击脱贫户脆弱的经济基础，加大因疫返贫的风险。

（二）主体自身综合能力无法持续有效提高

尽管脱贫户在扶贫开发中获得了一定的扶持，物质生活水平有一定的提高，家庭收入暂时超过贫困线，但封闭落后、陈旧保守的思想观念并没有随之改变，这必然制约着脱贫的持久性，反贫困的内生动力不足，这是脱贫户再度返贫的主要根源[11]。由于贫困连片区大多处于欠发达地带，多为山地和丘陵地形，交通不便，通信不畅，现代化程度不高，因此脱贫户落后的思想观念根深蒂固，不易改变。他们往往较难接受新科学、技术及工艺，更难以将之推广运用到农业生产中。对于市场经济了解较少，习惯于小农经济自给自足，不能适应市场竞争，也不敢面对市场。还有一些返贫户缺乏主观能动性，抱有“等、靠、要”的依赖思想，脫贫愿望不强烈，不思进取，对返贫听之任之[1][4][9]。

在欠发达地区，农村教育质量差，农户收入微薄，人力资本投资水平较低。从受教育水平看，贫困发生率与户主受教育程度成反比，户主受教育程度较低的群体贫困发生率相对较高。2018年户主受教育程度为文盲的群体中贫困发生率为6.5%，户主受教育程度为小学的群体中贫困发生率为2.4%，户主受教育程度为初中的群体中贫困发生率为1.2%，户主受教育程度为高中及以上的群体中贫困发生率为0.9%11。低水平的教育致使贫困家庭人口能力低下，无法掌握先进的技术技能，随着社会的发展，一些外出务工的脱贫户由于受到自身教育水平和技能的限制，就业渠道与就业面狭窄，也无法获得理想的劳动收入[5]。这间接导致脱贫农户劳动力依然以农业收入为家庭主要收入，外出务工比重低，不能从社会上获取足够的资源和收入，从而抗风险能力低。

还有一些脱贫户才刚刚解决原生贫困问题，却因为受“多子多福”“养儿防老”等传统观念的影响，超生欲望膨胀，致使刚跨越贫困线却又因为超生子女难以承受更大的养育、教育开支的负担而重新返贫[1]。同时，由于子女较多而收入不足，无法满足下一代的受教育需求，使下一代仍处于低素质能力水平状态，加强了阶层固化，很大概率出现贫困的“代际遗传”。

（三）贫困扶持政策的片面性与短期化

为帮助贫困户尽快摆脱贫困，国家与各地政府出台了一系列扶贫优惠政策，我国的扶贫战略由过去的区域增长带动转变为扶贫到户，大力实施专项扶贫、教育扶贫、基础设施扶贫、产业扶贫、旅游扶贫等多项扶贫路径，还推出“互联网+”精准扶贫、精准识别、精准管理、精准帮扶，减少了中间环节，提高扶贫效益，在实践中收到了显著的效果。扶贫优惠政策刺激经济发展，推动贫困地区摆脱了贫困。随着贫困地区脱贫户增多，扶贫的情景发生改变，扶贫政策和手段却没有随之改变，这些政策的效力会出现不同程度的弱化，一些自主财富生产能力弱的农户在政策“断供”的情况下迅速返贫，从而影响脱贫的可持续性。

精准扶贫强调“精准”，其政策、资金、产业帮扶等方面需要结合特定区域贫困农户的实际情况，因时因地因人制宜开展减贫行动。然而，受之前扶贫过程中的行为习惯、经验意识等影响，扶贫怪象横生，效果不佳。某些企业、机构和单位为了快速完成政府下达的扶贫任务，打着“精准扶贫”的幌子，以现金或物资供应作为扶贫主要手段进行普惠性减贫，此类扶贫政策与贫困户发展实际并不相符[11][12]。有的地方政府采用的扶贫行为和措施过分地强化短期目标，从而忽视了长期扶贫项目的规划，这些“短平快”的扶贫手段只能解决贫困户眼前的问题，政策的执行脱离了政策本身，形式扶贫的结果往往使扶贫项目效率低下。贫困地区的公共基础设施缺失、医疗卫生体系不健全、教育资源薄弱，而一些扶贫政策多是针对扶贫户个人的项目而缺失配套设施的建设，与地区发展需求不相符。这些扶贫政策缺乏可持续发展的后劲，成为返贫的重要原因。

三、解决农村贫困地区返贫问题的对策

2020年是脱贫攻坚战的收官之年，是全面建成小康社会的决胜期，受新冠肺炎疫情的影响，全球经济停摆，中小企业面临破产危机，大量务工者面临失业风险，这容易打乱扶贫工作节奏，造成扶贫质量下降。2020年第一季度国内生产总值为206504.3亿元，与去年同期相比下降11558.5亿元，农村居民人均可支配收入累计增长率为-4.7%12，这对于本就处于温饱线的脱贫户来说，无疑是雪上加霜。防止欠发达地区脱贫户返贫，是当前政府在农村工作中的一项重要任务。因此，对贫困和返贫成因保持清醒的认识，是预防返贫的措施奏效的关键，是打破“贫困—脱贫—返贫”怪圈的有力武器。

（一）扶贫与社会保障制度相结合

在欠发达地区的农村，由于农民在灾祸中自我保障与自我发展能力较弱，除了有效预防外，加大对贫困人口的保障力度，有机协同农村社会保障体系与扶贫政策是脱贫和防止返贫中必不可少的一部分。政府应加快建设和完善覆盖全民的社会保障制度，逐步完善社会救助式扶贫制度，为贫困户提供食品、医疗、教育等政策倾斜，全力承担起贫困地区社会保障的责任与义务。对老、弱、病、残等缺乏或丧失劳动能力的贫困户实行长期救济，保障其基本生活需求并给予他们子女受教育的机会，防止贫困的“代际遗传”[13]。对遭受疾病或自然灾害的农村贫困户，政府应保证专项救助的及时性、准确性、适应性，增加其收入来源，妥善处理灾后重建的各项事务，帮助其渡过难关。同时，要在贫困地区设立卫生义务医疗站，配套教育资源，为贫困农户提供最基本的医疗与教育服务，建立起内容齐全、覆盖农村贫困人口的社会保障网。

（二）扶贫与环境治理相结合

面对生态环境恶化、自然灾害频发的生态危机，我们必须坚持走综合开发和可持续发展的道路，保护贫困地区的生态环境与自然资源。绿水青山就是金山银山，按照生态文明建设的要求，促进自然资源的可持续利用，发展节约型农业、可循环农业、生态型农业是新时期农村扶贫开发可持续的重要方针。对水资源、森林资源、土壤等可再生资源的开发与利用要符合生态环境建设科学规划，加强自然资源的保护与管理，着力解决干旱地区缺水问题，实施贫困山区的水土流失治理与综合开发，形成生态环境治理的合力。在灾害频发的地区应努力发展防灾避灾产业，加大贫困地区道路、通讯、农田、水利、电力等基础设施建设，加大设施农业的投入比例，改善农业基本生产条件，实现农业增产、农民增收，保障贫困地区自然、经济、社会发展的良性循环。

（三）扶贫与扶智相结合

解决贫困问题不应仅仅以贫困户收入短期增长为主要目标，还应充分注意到主体素质低是返贫人口不能走出贫困的根本原因。百年大计，教育为本，科教兴国战略不仅包括发达地区教育水平的提高和发展高精尖技术，还应重视基础教育和技术的全方位普及。解决贫困问题，要把人力资本投资作为长期战略，将提高贫困人口素质作为真正意义上的反贫困“造血机制”，这是非常重要且迫切的。加大农村贫困地区的基础教育资源投入，包括师资力量与教学设备配置，根据贫困戶子女数量设立教育补贴资金，落实九年义务教育政策，扩大对贫困人口的人力资本开发投入，加强贫困地区教育投资。政府应加大对贫困地区科技发展基金投入，围绕当地的发展需要增设工业、农业技校，借助教育、培训等手段，注重提高贫困户的有关知识和实操技能，提高贫困农户的自我发展能力[14]。同时，加快职业教育发展，贫困户除务农外还应掌握多项基本技能，使贫困地区剩余劳动力向非农产业转移，改变贫困农户家庭经济脆弱性，拓宽致富路径，促进贫困地区经济发展和文化水平的提高。

（四）扶贫与发展现代化特色农业相结合

调查显示，2018年我国还有1660万贫困农村人口13，他们人数多、农田规模小，产业链相似且单一，与大市场有效衔接非常困难。传统的小型种植业生产效率低下，受自然灾害的影响较大，已无法使农民走上致富的道路。中国特色社会主义大农业将农产品种植、加工、销售紧密衔接，生产与经营融为一体，形成多元化的产业形态和多功能的产业体系，保障农产品供给、增加农民收入，能够促进农业的可持续发展。因此，防止返贫要充分发挥现代化农业、规模农业和生态农业的特色优势，完善农业经营方式，稳步发展中国特色社会主义大农业，为乡村振兴、农民共同富裕提供根本保障。政府应加大对贫困地区现代农业发展的投入，根据各个贫困地区的实际情况，因地制宜发展与当地环境资源相适应的特色生态农业，加大扶持支农产业的力度，延长产业链，形成农业生产与经营一体化、规模化，打造区域特色品牌，增加当地农产品附加值。在有条件的地方，要帮助建立农业电商平台，引导农民利用现代信息技术，在网上完成农产品的销售，获取相关服务，增加致富门路。总之，加快改造传统农业，积极发展现代农业，把资源开发利用、环境保护与农民持续增收结合起来，促进生态农业、特色农业与规模化农业的发展是新农村建设的首要任务，也是阻断返贫实现农业可持续发展的必由之路。

四、结语

在经济快速发展、社会不断进步的背景下，用最短的时间和最有效的方式彻底消除贫困与返贫现象，是全面建成小康社会过程中的重要任务，也是全国人民的热切期盼。没有农村的富裕就没有共同富裕，就没有全面小康。改革开放以来，通过发展产业扶贫、生态扶贫、教育扶贫等措施，扶贫开发取得了重要的成果，但防止返贫在我国仍是一场持久战，任务重、难度大，需要全社会力量共同参与，建立科学的扶贫观念，立足于脱贫致富的持续性，确保农村贫困地区经济文化社会持续稳定发展。

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[责任编辑：胡  梁]

Abstract： Since the founding of New China 70 years ago， China's rural reform and development， and the peasants' path to getting rid of poverty has become wider and wider， and has achieved tremendous achievements that have attracted worldwide attention. 2020 is the year of ending poverty， and the year of decisive victory in building a well-off society in an all-round way. Eliminating poverty in underdeveloped areas and preventing the occurrence of poverty return are important tasks for the construction of a new modern countryside. The unsustainability of external social and economic conditions， the inability of the subject s own comprehensive capabilities to be continuously and effectively improved， and the one-sidedness and short-term shortfall of poverty support policies are the main reasons for the phenomenon of poverty return to rural poverty areas in China. To solve the problem of returning to poverty and achieve sustainable poverty alleviation， it is necessary to combine poverty alleviation with social security systems， environmental governance， improving the endogenous power and knowledge skills of villagers returning to poverty， and the development of modern agriculture with special characteristics to create the necessary conditions for winning the tough battle against poverty.

Keywords： Poor rural areas; return to poverty; poverty alleviation